Sicherheitspolitik von AMLO: Kreative Ideen, harte Realität

Zusammenfassung

• Die Verbesserung der öffentlichen Sicherheit, insbesondere die Reduzierung der steigenden Mordrate in Mexiko, ist die größte Herausforderung für Mexikos neuen Präsidenten Andrés Manuel López Obrador (bekannt als AMLO).
• Im November 2018 stellte AMLO seinen Nationalen Friedens- und Sicherheitsplan 2018-2024 vor und beschrieb ihn als überwiegend auf die Wurzeln der Unsicherheit konzentriert, im Gegensatz zu den Konfrontationen mit Drogenhandelsorganisationen (DTOs). Der Plan kombiniert Antikorruptionsmaßnahmen; Wirtschaftspolitik; verbesserter Menschenrechtsschutz; Ethikreformen; öffentliche Gesundheit, einschließlich Behandlung von Drogenkonsum und Erforschung der Legalisierung von Drogen; Übergangsjustiz und Amnestie für einige Kriminelle; und umfassendere Friedenskonsolidierung, einschließlich traditioneller Maßnahmen zur Bekämpfung der Kriminalität wie der Gefängnisreform und der Reform des Sicherheitssektors sowie einer neuen Strafverfolgungsbehörde, der Nationalgarde.
• Verschiedene Elemente seiner angekündigten neuen Sicherheitsstrategie – wie die Bildung der Nationalgarde – bleiben fragwürdig und unklar und werden die Gewalt wahrscheinlich nicht schnell reduzieren.
• Die von AMLO vorgeschlagene Sicherheitsstrategie wird wahrscheinlich zu Spannungen mit den Vereinigten Staaten führen. Die gemeinsame Bekämpfung des Fentanyl-Schmuggels könnte jedoch ein Ort der amerikanisch-mexikanischen Zusammenarbeit sein.

Korruption und Mexikos Justizsystem

• Die Korruptionsbekämpfung ist ein grundlegendes Element der Sicherheitspolitik von AMLO, und seine Regierung hat eine breite Palette von Antikorruptionsmaßnahmen ergriffen, darunter sehr umstrittene und fragwürdige.
• AMLO muss jedoch noch einen eigenen Antikorruptionsstaatsanwalt ernennen, Ernennungen für das Nationale Antikorruptionssystem vornehmen und die Reform des Nationalen Antikorruptionssystems von 2016 unterstützen.
• AMLO hat nicht mit politisch mächtigen und immens korrupten Gewerkschaften gebrochen und schlägt stattdessen vor, Reformen rückgängig zu machen und 70 Prozent der nicht gewerkschaftlich organisierten Bundesangestellten zu entlassen.
• Es bleibt unklar, ob AMLO Mexikos Zivilgesellschaft stärken wird – die für die Reduzierung der Korruption entscheidend ist – oder sie kontinuierlich als seinen Gegner definiert.
• Die Verwaltung von AMLO hat sich noch nicht ausreichend auf die Umsetzung der Justizreform durch die ordnungsgemäße Umsetzung des neuen Strafverfolgungssystems konzentriert.
• Die Regierung hat betont, die Gehaltsunterschiede zwischen öffentlichen Ministerien, Bundesrichtern, Staatsanwälten und Polizeibeamten zu minimieren. Die Schwäche der Staatsanwälte und ihre mangelnde Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden und Richtern waren die wichtigsten Stolpersteine, die die Strafverfolgungsquoten abschreckend niedrig hielten. Die Minimierung der Gehaltsunterschiede reicht jedoch nicht aus.
• Schädlicherweise hat sich AMLO geweigert, die unabhängige Auswahl eines unabhängigen Generalstaatsanwalts zuzulassen.

Fokus auf brutale Verbrechen statt auf Drogenhandelsgruppen und Ablehnung hochrangiger Wert-Targeting

• Die AMLO-Regierung hat den Fokus auf DTOs, Drogenhandel und hochwertige Angriffe auf DTO-Führer eingestellt. Stattdessen priorisiert sie brutale Verbrechen. Aber diese Strategie ignoriert die Tatsache, dass die Haupttäter von Mord, Erpressung und Raubüberfällen DTOs sind.
• Große Entsendungen von Strafverfolgungsbehörden in Tijuana und Bemühungen zur Bekämpfung von Kraftstoffdiebstahl wurden von DTOs als direkte Konfrontation interpretiert. Stattdessen sollte AMLO vorrangig auf die gewalttätigsten kriminellen Gruppen abzielen und gleichzeitig neue Gewaltausbrüche abschrecken.
• Das Ziel sollte die mittlere operative Schicht einer kriminellen Gruppe sein, die versucht, die überwiegende Mehrheit der mittleren Schicht auf einmal zu deaktivieren, um die Regenerationsfähigkeit der Gruppe zu verringern.
• Die mexikanische Regierung bleibt bei der Umsetzung einer solchen Politik durch den anhaltenden Mangel an strategischer und taktischer Intelligenz in einem immer stärker fragmentierten, multipolaren und undurchsichtigeren kriminellen Markt und durch die anhaltende Korruption des mexikanischen Strafverfolgungsapparats herausgefordert.

Die Nationalgarde

• AMLO hat nicht aufgehört, das mexikanische Militär für die innerstaatliche Strafverfolgung einzusetzen. Er hat jedoch eine neue Struktur geschaffen, die Militärkräfte mit Bundespolizeikräften kombiniert – die Nationalgarde.
• In drei Jahren soll die Nationalgarde 150.000 Mann stark sein. Zunächst in 17 Gebiete mit hoher Mordrate entsandt, soll das erste Kontingent von 50.000 im April 2019 seine Arbeit aufnehmen. Der Chef der Nationalgarde ist ein Zivilist, aber ein Großteil der Führung ist Militär.
• Mexiko soll in 266 Regionen aufgeteilt werden, jede mit einem Kontingent der Nationalgarde, um Kriminalität zu verhindern, Verdächtige festzunehmen und Beweise zu sammeln. Die Logik der Einteilung der Regionen und der Aufstellung der Nationalgarde bleibt jedoch undurchsichtig.
• Außerdem ist unklar, wie genau diese Ziele erreicht, Informationen gesammelt, mit staatlichen und lokalen Polizei- und Militäreinheiten zusammenarbeiten und Vertrauen zu den lokalen Gemeinschaften aufgebaut werden soll.
• Die Nationalgarde ist sehr symptomatisch für den Standardansatz der mexikanischen Regierungen zur öffentlichen Sicherheit – nämlich neue Institutionen zu schaffen, alte umzubenennen und Mexikos Militärpersonal für zivile Strafverfolgungsaufgaben einzustellen.
• Während die AMLO-Regierung die anhaltende Korruption der mexikanischen Polizei anprangert, hat sie sich nur wenig über die Stärkung der Polizeireform geäußert, abgesehen von der Erhöhung der Löhne einiger Polizisten. Die Polizeireform, insbesondere der lokalen Polizei, bleibt jedoch ein grundlegendes Bedürfnis der mexikanischen Rechtsstaatlichkeit.

Amnestie für Verbrechen

• Ein vorgeschlagenes Amnestiegesetz für bestimmte Straftaten ist noch immer unzureichend spezifiziert, hat jedoch tiefgreifende Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit in Mexiko, darunter ein komplexes Wirrwarr von moralischen, rechtlichen, Opferrechten und Rechtsstaatlichkeitsdilemmata.
• Die Politik besteht darin, Gerechtigkeit, Wahrheit und Wiedergutmachung für die Opfer zu kombinieren und einigen Kriminellen und möglicherweise ganzen kriminellen Gruppen Nachsicht oder sogar vollständige Amnestie zu gewähren. Eine solche Erweiterung könnte die Rechtsstaatlichkeit in Mexiko tiefgreifend untergraben und die Abschreckungskapazität des mexikanischen Justizsystems schwächen.
• Aber auch die bestehende Konzeptualisierung des individuellen Amnestiedesigns ist problematisch.
• Entscheidend ist, dass beim Einsatz von Transitional Justice in Post-Konflikt-Settings davon ausgegangen wird, dass gewaltsame Konflikte und Menschenrechtsverletzungen nicht wiederholt werden. Aber Mexiko wird noch jahrelang mit Gewaltkriminalität konfrontiert sein.

Gefängnisreform

• Die Regierung von Felipe Calderón konzentrierte sich bei der Gefängnisreform hauptsächlich auf den Bau weiterer Gefängnisse, überflutete sie jedoch immer wieder mit neuen Gefangenen. Die Regierung von Enrique Peña Nieto verstärkte die Regierungsgewalt über Gefängnisse, unter anderem durch internationale Akkreditierung. Die AMLO-Administration muss diese Verbesserungen nun mit einem besseren Schutz der Menschenrechte der Gefangenen kombinieren.

Sozioökonomische Politik zur Bekämpfung der Kriminalität

• In Übereinstimmung mit AMLOs Betonung der Verringerung von Ungleichheit wird die sozioökonomische Politik zur Bekämpfung der Kriminalität als dominanter Bestandteil seiner Sicherheitsstrategie angesehen.
• Gut durchdachte und umgesetzte sozioökonomische Bemühungen, die über einen langen Zeitraum hinweg anhalten, sind von entscheidender Bedeutung. Allerdings ist noch nicht abzusehen, wie solche Programme aussehen werden. Es ist problematisch anzunehmen, dass die allgemeine sozioökonomische Politik robuste Antikriminalitätswirkungen entfalten wird.
• Personen, die eine Amnestie erhalten, sollten Hauptnutznießer sein, um Rückfälle zu reduzieren, aber auch Opfer und ihre Gemeinschaften sollten Leistungen erhalten.
• Die AMLO-Administration sollte Schwierigkeiten bei der Finanzierung, der legalen Schaffung von Arbeitsplätzen, der Integration der sozioökonomischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Kriminalität und der örtlichen Polizei erkennen und die Fallstricke vermeiden, alle Bemühungen zur Bekämpfung der Armut als Maßnahmen zur Bekämpfung der Kriminalität zu kennzeichnen.

Marihuana-Legalisierung, Mohnlizenzierung und öffentliche Gesundheit

• Mit dem Argument, dass das Drogenverbot eine der Hauptursachen für Gewalt in Mexiko ist, prüft die AMLO-Regierung die Legalisierung der Produktion, des Verkaufs und des Konsums von Marihuana sowie die Lizenzierung des Mohnanbaus zur Herstellung medizinischer Opiate.
• Die Regierung hat die Vereinigten Staaten aufgefordert, ihr Budget für Anti-Kriminalität-Programme in Mexiko der Drogenbehandlung zuzuordnen.
• Da ländliche Bauern ein wichtiger Bestandteil sind, will die AMLO-Regierung die Intensität der illegalen Ausrottung von Pflanzen reduzieren und riskiert Reibungen mit der Trump-Regierung. Der Schlafmohnanbau in Mexiko schoss infolge der Opioid-Epidemie in den USA in die Höhe.
• Frühere Ausrottungsbemühungen konnten den Drogenanbau nicht nachhaltig reduzieren und verschärften oft die Unsicherheit marginalisierter Bevölkerungsgruppen, verstärkten die Gewalt und erhöhten das politische Kapital krimineller Gruppen.
• Der Fokus der AMLO-Administration auf die Bereitstellung alternativer Lebensgrundlagen ist eine positive Entwicklung. Aber der Ansatz der AMLO-Regierung zum legalen Lebensunterhalt, der sich auf die Preisstützung für legale Pflanzen konzentriert, rechtfertigt Skepsis. Die Preisrentabilität ist nicht der wichtigste Faktor, der die Anbauentscheidungen der Landwirte beeinflusst.
• Die Lizenzierung von Mohn ist komplex, und ihre Auswirkungen auf Gewalt und ländliche Entwicklung sind sehr kontingentiert. Damit ein Lizenzsystem mit dem internationalen Drogenbekämpfungssystem vereinbar ist, müssen zwei schwierige Punkte angegangen werden: Verhinderung der Ableitung von lizenziertem Opium in den illegalen Handel und Überwindung der unzureichenden Nachfrage nach legalen mexikanischen Opioiden.
• Die Entkriminalisierung von Marihuana und die Legalisierung von Mohn für medizinische Zwecke werden kriminelle Gruppen nicht enttäuschen, da sie ohne Rechtsstaatlichkeit den legalen Anbau leicht besteuern können, genauso wie sie andere legale Ökonomien erpressen.
• Wenn Mexiko Drogen auf eine Weise legalisieren will, die Gewalt und Kriminalität reduziert, muss es zunächst wirksame Rechtsstaatlichkeit in Produktionsbereichen und darüber hinaus schaffen, indem es eine wirksame Strafverfolgung und Abschreckung durch die Justiz aufbaut.

Milizen

• Die AMLO-Regierung hat zu den schwierigen und gefährlichen Fragen des Fortbestehens von Selbstverteidigungskräften, in Wirklichkeit Milizen, die Mexikos Rechtsstaatlichkeit untergraben, weitgehend geschwiegen.
• Einige Milizangehörige können sich für eine Amnestie qualifizieren. Andere könnten in gewalttätigen kriminellen Aktivitäten verharren, und die AMLO-Administration muss sie mit Strafverfolgungs- und Strafmaßnahmen konfrontieren, die politisch möglicherweise nicht genießbar sind.

Menschenrechte und moralische Verfassung

• AMLO versprach, seine nationale Sicherheitsstrategie auf den Schutz der Menschenrechte und die Vermeidung ungeheuerlicher Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Kräfte unter früheren Regierungen auszurichten, beispielsweise indem die Regierung die Vernachlässigung von Empfehlungen der Nationalen Menschenrechtskommission oder bundesstaatlicher Menschenrechtskommissionen kriminalisiert und Suche nach den 40.000 vermissten Menschen in Mexiko.
• Neben diesem Versprechen muss er auch den Schutz vor Milizen als Menschenrecht definieren.
• Im Kontext weit verbreiteter Straflosigkeit stellte die Freisprechung von Verbrechen wie der Nichtbezahlung von Wasser oder Strom (zuvor von AMLO befürwortet) einen schlechten Präzedenzfall für ein effektives Regulierungsmanagement dar und steht im Gegensatz zu seiner Förderung einer neuen moralischen Verfassung in Mexiko, einer Reihe ethischer Standards, die von Regierungsbeamten, Unternehmen und der Gesellschaft akzeptiert werden.

Empfehlungen

• Die AMLO-Administration sollte sich darauf konzentrieren: das Verbot strategischer zu gestalten, anstatt es aufzugeben;
• Priorisierung der Ausrichtung auf die gewalttätigsten und aggressivsten Gruppen wie das Cartel de Jalisco Nueva Generación, anstatt den Fokus auf DTOs aufzugeben;
• Priorisierung der Bekämpfung des Fentanyl-Schmuggels und Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten bei der Reduzierung der Fentanyl-Flüsse;
• Umstellung auf Mittelschicht-Targeting auf gewalttätige kriminelle Gruppen;
• Beibehaltung des Schwerpunkts der Strafverfolgung auf Bereiche, in denen die Gewalt zurückgegangen ist;
• Entwicklung einer schrittweisen Strategie für konzentrische Kreise, um von der Polizeiarbeit des Militärs wegzukommen;
• Wiederbelebung der Dynamik der Polizeireform, insbesondere der lokalen Polizei;
• Stärkung der Justizreform, insbesondere Stärkung der Kapazitäten der Staatsanwaltschaft und der Koordinierung zwischen Strafverfolgungsbehörden, Staatsanwälten und Richtern;
• Verbesserung der Logik und Integration sozioökonomischer Ansätze zur Bekämpfung der Kriminalität in die Strafverfolgung, Ersetzen begrenzter Handreichungen durch transformative Projekte, auch wenn dies eine Konzentration von Ressourcen und eine nur schrittweise und langfristige Abdeckung im ganzen Land erfordert;
• Betonung der Menschenrechte und der Rechenschaftspflicht, auch durch den Kampf gegen die Milizen;
• Verfeinerung des vorgeschlagenen Amnestiegesetzes und Vermeidung von Plänen, die die Straflosigkeit verstärken; und
• Stärkung der territorialen Kontrolle und Legitimität des Staates.