EINLEITUNG
Rahm Emmanuel, der derzeitige Stabschef des Weißen Hauses, wurde bekanntermaßen mit den folgenden Worten zitiert: Sie möchten nicht, dass eine Krise jemals verloren geht; es ist eine Gelegenheit, wichtige Dinge zu tun, die Sie sonst vermeiden würden (Zeleny und Calmes 2008). Die jüngste Krise – die Rezession und die damit verbundene Finanznotlage – bietet eine solche Chance für eine Vielzahl von Wirtschaftspolitiken, einschließlich der Steuerpolitik. Dies gilt nicht nur in politischer oder operativer Hinsicht, sondern als Chance, Politiken zu verwirklichen, die wir sonst vermeiden würden. Aber auch aus wissenschaftlicher Sicht: als Chance, die intellektuellen Grundlagen der Wirtschaftspolitik auf eine Weise zu überdenken, die uns sonst nicht motiviert und ermutigt würde.
Sir Francis Drake Bild
In diesem Papier verbinden wir diese Möglichkeit, Aspekte des ökonomischen Standardansatzes in der Steuerpolitik zu überdenken, mit einem zwingenden Grund dafür. Wir argumentieren, dass die Implikationen der Verhaltensökonomie – die Integration von Ökonomie und der Psychologie der Präferenzbildung und -entscheidung – für die öffentliche Politik, einschließlich der Steuerpolitik, noch systematisch untersucht werden müssen und dass dieses Versehen sowohl zu falschen Politiken als auch zu verpassten Gelegenheiten führt. Verhaltensökonomen haben nun über mehrere Jahrzehnte hinweg Erkenntnisse gesammelt, die darauf hinweisen, dass die üblichen ökonomischen Annahmen über individuelles Verhalten nicht korrekt sind, dass Menschen nicht rational handeln, dass sie nicht vollkommen eigennützig sind und dass sie inkonsistente Präferenzen haben. Darüber hinaus haben Politikökonomen insbesondere in den letzten Jahren zunehmend erkannt, dass diese Abweichungen von den Standardannahmen über das Verhalten für die Wirtschaftspolitik von Bedeutung sind. Das berühmteste Beispiel ist die Verwendung von Ausfällen bei der Altersvorsorge: Richtlinien, die Unternehmen ermutigen, ihre Arbeitnehmer automatisch in 401(k)-Pläne einzuschreiben, anstatt darauf zu warten, dass sich Einzelpersonen selbst anmelden, scheinen die Teilnahme und Einsparungen an diesen Plänen zu fördern ein Ausmaß, das unter Standardannahmen über Präferenz und Wahl äußerst schwer zu rationalisieren ist (Madrian und Shea 2001).
Hier greifen wir die Frage auf, wie man über die Einbindung von Ergebnissen aus der Verhaltensökonomie in die Steuerpolitik nachdenken kann. Da eine vollständige Neukonzeption der Steuerpolitik von Grund auf den Rahmen eines einzelnen Review Papers sprengen würde, verfolgen wir den Ansatz, die Implikationen der Verhaltensökonomie in einer Reihe von erweiterten Beispielen auf jeder der drei unterschiedlichen Analyseebenen für Steuern aufzuarbeiten Politik: Verständnis der Wohlfahrtsfolgen der Besteuerung, Nutzung des Steuersystems als Plattform für die Umsetzung der Politik und Einsatz von Steuern als Element der Politikgestaltung.
Folgen für das Wohlergehen . Vielleicht ist das zentrale Anliegen der Steuerpolitik aus volkswirtschaftlicher Sicht das Verständnis der Bedeutung von Steuern für das Wohlergehen, um Steuern besser zu gestalten, die maximal effizient und gerecht sind. Um dies zu erreichen, haben Ökonomen Modelle für den Mitnahmeeffekt und die Inzidenz entwickelt. Und basierend auf diesen Modellen wurden Ergebnisse für das Aussehen optimaler Steuern abgeleitet – Ergebnisse nach dem Vorbild von Mirlees (1971) für die Steuern auf Arbeit und nach dem Vorbild von Ramsey (1927) für die Warensteuern. Bei der Anwendung dieser Modelle auf die praktische Gestaltung von Politiken werden diese Ergebnisse oft als Faustregeln für das Aussehen guter Steuern herangezogen: Sie sind einfach, sie legen niedrige Steuersätze auf breite Steuergrundlagen fest, sie werden auf relativ unelastische Güter angewendet , und so weiter. Entscheidend ist jedoch, dass die zugrunde liegenden Modelle, die diese Ergebnisse generieren, zentral davon abhängen, wie Einzelpersonen auf die Besteuerung reagieren. Im Standardmodell sind Elastizitäten die Schlüsselfaktoren für das Verständnis sowohl der Steuereffizienz als auch der Steuerinzidenz. Aber Elastizitäten sind einfach eine Parametrisierung einer Verhaltensreaktion. Und die Verhaltensökonomie zeigt, dass die Reaktion der Menschen auf Steuern weniger einfach ist, als das Standardmodell vermuten lässt. Unvollkommen rationale Menschen reagieren auf Steuern in einer Weise, die durch die Psychologie vermittelt wird. Der Fall, den wir hier betrachten, dient dem Überdenken der Steuereinfachheit.
Plattform für die Umsetzung von Richtlinien . Aus einer Reihe von wirtschaftlichen und praktischen Gründen wird eine Vielzahl von öffentlichen Maßnahmen über das Steuersystem durchgeführt. So sind beispielsweise einige Transferrichtlinien, wie die EITC, Teil des Steuersystems. Aber auch andere Plattformen sind verfügbar. Übertragungen können beispielsweise als eigenständige Programme wie TANF erfolgen. Die Entscheidung, ob oder wann es wünschenswert ist, Richtlinien über die Abgabenordnung umzusetzen, hängt zum Teil vom Verhalten des Einzelnen ab. Das heißt, es hängt nicht davon ab, wie Einzelpersonen selbst auf die Steuern reagieren, sondern wie sie mit den Merkmalen des für die Steuererhebung bestehenden Systems interagieren. Das Thema, das wir hier diskutieren, ist die attraktive Automatität des Steuersystems.
Element der Politikgestaltung . Steuern sind ein Instrument unter vielen im Werkzeugkasten der politischen Entscheidungsträger. Bei Diskussionen über politische Optionen zur Eindämmung der CO2-Emissionen kann die Politik beispielsweise zu einer CO2-Steuer greifen. In gewisser Weise besteht der Kerngedanke bei der Verwendung von Steuern als Element der Politikgestaltung darin, dass Steuerpolitik verwendet werden kann, um Verhalten zu ändern. Und da die Verhaltensökonomie das Verständnis von individuellem Verhalten von Ökonomen beeinflusst hat, informiert sie auch darüber, wie Ökonomen verstehen, welche Hebel mehr oder weniger wirksam sind, um Verhalten zu ändern. Infolgedessen ändert die Verhaltensökonomie die gängigen Schlussfolgerungen über die Nützlichkeit und Wirksamkeit von Steuern als politische Elemente. Wir diskutieren dies im Kontext des Problems, zu verstehen, wie Steuern am besten für fiskalische Anreize verwendet werden können.