Eine kritische räumliche Perspektive auf die Zuständigkeitsverteilung des Bundes: Bemerkungen beim Brookings National Issues Forum Forging Metropolitan Solutions to Urban and Regional Problems

Meine Mission heute ist es aufzuzeigen, warum fast alle Schlüsselakteure der Bundesregierung ihr Denken über die räumlichen Auswirkungen ihres Handelns ändern müssen. Ich werde argumentieren, dass ihre Bemühungen, mehr Autorität von der nationalen auf die niedrigeren Ebenen zu übertragen, einen Schwerpunkt auf die regionale oder metropolitane Ebene legen müssen, nicht nur auf die staatliche und lokale Ebene, auf die sie sich bisher konzentriert haben.



In Amerika trägt die nationale Regierung die einzigartige Verantwortung, einen wirklich umfassenden Überblick über die nationalen Interessen zu geben, anstatt sich auf das Territorium eines einzelnen Staates oder einer einzelnen Ortschaft zu konzentrieren.

Leider gab es immer eine Diskrepanz zwischen der Art und Weise, wie die nationale Regierung organisiert ist, und der Gesamtwirkung vieler verschiedener Bundesprogramme auf einzelne Orte und Regionen. Diese Diskrepanz ergibt sich aus einer grundlegenden Diskrepanz zwischen der nahtlos integrierten Natur der Realität und dem menschlichen Bedürfnis, die Realität auf einer funktional spezialisierten Basis zu betrachten. Das gleiche Missverhältnis findet sich in Medizin und Wissenschaft.





Aber gerade die Spezialisierung, die es uns ermöglicht, jeden Teil so viel besser zu verstehen, verengt von Natur aus die Perspektive jedes Akteurs auf eine Weise, die die Sicht jedes einzelnen auf die Realität als Ganzes verzerrt. Nur wenige Akteure sind in der Lage, ihre fachlichen Perspektiven in eine genauere Wahrnehmung des Ganzen zu integrieren. Dies führt zu grundlegenden organisatorischen Schwierigkeiten bei allen Institutionen, die mit sehr breiten Gesamtaufgaben betraut sind, wie beispielsweise dem Bund.

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Es gibt keine einheitliche nationale Regierung. Es besteht vielmehr aus einer Reihe funktional spezialisierter Agenturen, die von ähnlich spezialisierten Ausschüssen im Kongress finanziert werden. Jede spezialisierte Agentur ist für einen bestimmten Funktionsbereich im ganzen Land verantwortlich. Niemand trägt die Verantwortung, die Auswirkungen dieser vielfältigen Aktivitäten an einem Ort zu integrieren.



Nur zwei Bundesverwaltungen sollen auf die von der Bundespolitik betroffenen räumlichen Einheiten achten. Das eine ist das Weiße Haus, aber es konzentriert sich immer auf die rein politischen Implikationen der Aktivitäten des Bundes. Das andere ist das HUD, das sich jedoch normalerweise auf den Wohnungsbau und nicht auf die Stadtentwicklung konzentriert hat.

Die meisten anderen Bundesbehörden denken an ihre eigenen spezialisierten Auswirkungen auf einzelne Städte, aber nicht an ihre Auswirkungen auf ganze Regionen. Einzige Ausnahme ist das Verkehrsministerium, das erst seit 1991 im Sinne des ISTEA regional denkt, und zum Teil die Environmental Protection Agency bezüglich der Luftverschmutzung. Der regionale Charakter ihrer Aktivitäten ist so offensichtlich, dass selbst der Kongress sie nicht übersehen konnte. Alle anderen Bundesbehörden verhalten sich hinsichtlich ihrer eigenen Auswirkungen auf einzelne Orte wie Silos oder Ofenrohre.

In Wirklichkeit kommen die größten Föderationseffekte auf einzelne Orte nicht von Richtlinien, die normalerweise als URBAN bezeichnet werden, wie etwa Unternehmenszonen oder Zuschüsse für Gemeindeentwicklungsblöcke. Vielmehr kommen diese Ortseffekte von viel großzügiger finanzierten Politiken, die überhaupt nicht als URBAN angesehen werden – wie Autobahnfinanzierung, Sozialhilfe, Finanzierung des Gesundheitswesens und Lebensmittelmarken.



In der föderalistischen Theorie hat jede Kommunalverwaltung, die die kombinierten Auswirkungen all dieser spezialisierten föderalen Politiken erlebt, die Aufgabe, diese Auswirkungen intern zu integrieren. Aber kein Ort kann dies gut, weil jede Bundesbehörde Vorschriften erlässt, die die Fähigkeit der Kommunalverwaltung behindern, Ressourcen zwischen Aktivitäten zu verschieben.

Darüber hinaus betrachten Agenturen, die die Bundesprogramme mit den größten Auswirkungen auf Städte und Gemeinden durchführen, ihre Programme nicht unter diesem Gesichtspunkt. Bestes Beispiel ist das Autobahnprogramm, das sich vor allem als Transport von Menschen und Gütern versteht und nicht als Grundgerüst aller städtischen und großstädtischen Landnutzungen.

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Die negativen Auswirkungen dieses inhärenten Problems werden nun durch eine Verschiebung der räumlichen Beziehungen der wichtigsten wirtschaftlichen und sozialen Akteure innerhalb der US-amerikanischen Gesellschaft verstärkt. Wenn sich in der geografischen Struktur der Wirtschaft wesentliche Veränderungen ergeben, liegt es in der Verantwortung der Bundesregierung, auf diese Veränderungen zu reagieren. In letzter Zeit hat sich die geografische Struktur der amerikanischen Wirtschaft und wahrscheinlich auch anderer Volkswirtschaften weltweit stark verändert.



Diese Verschiebung wurde durch die Erweiterung des Tätigkeitsbereichs einzelner Gemeinden und sogar Staaten auf einen breiteren Umfang verursacht, der am besten von Metropolregionen erfasst wird. Innerhalb jeder Metropolregion überschreiten die wirtschaftlichen und sozialen Beziehungen zwischen verschiedenen Elementen lokale politische Grenzen. Wichtige Verbindungen bestehen zwischen Unternehmen, Einzelpersonen, Haushalten und Regierungen in der gesamten Metropolregion. Jede dieser Regionen bildet eine wirtschaftlich verzahnte Einheit mit Elementen, die sich gegenseitig unterstützen und mit anderen Regionen auf der ganzen Welt konkurrieren.

Solche Verbindungen innerhalb von Ballungsräumen gibt es schon seit langem, aber die jüngsten technischen und sozialen Entwicklungen haben die Fähigkeit eines jeden Ortes weiter geschwächt, die Schlüsselelemente seines eigenen wirtschaftlichen Überlebens in sich zu behalten oder die großen Probleme zu lösen, mit denen er konfrontiert ist.

In den letzten Jahrzehnten haben die öffentliche Hand und private Unternehmen große Straßennetze, Telefonsysteme, Kanal- und Wassersysteme, Fernsehsender, Zeitungen, andere Kommunikationssysteme, Pendlerfahrten, computergestützte Verbindungen, Lkw-Linien und öffentliche Dienste zur gemeinsamen Nutzung geschaffen innerhalb jeder Metropolregion. Diese Netze verbinden alle Teile jedes Ballungsraums eng mit allen anderen Teilen.



Innerhalb jeder Metropolregion gibt es Netzwerke sozialer Beziehungen, die sich im Raum ausdrücken. Tatsächlich beinhalten die grundlegenden Prozesse, durch die sich unsere Metropolregionen entwickeln und wachsen, die Trennung der Völker nach Einkommen, sozialer Klasse und Rasse in unterschiedliche und ungleiche, räumlich getrennte Gruppen.

Das wichtigste Instrument einer solchen Segregation besteht in der Ausgrenzung von Zonen und anderen Maßnahmen der lokalen Vorstadtregierungen, die darauf abzielen, Haushalte mit niedrigem Einkommen daran zu hindern, in ihr Gebiet zu ziehen. Das Nettoergebnis ist eine Tendenz zur ständigen Auswärtsbewegung neuer Entwicklungen, die den älteren Kerngebieten jeder Metropolregion wirtschaftliche und soziale Vitalität entzieht, wodurch die dortigen Orte mit einer hohen Einwohnerarmut und einem geringen Niveau an steuerpflichtigen Mitteln belastet werden, mit denen sie diese Armut bekämpfen.

Dieser Prozess führt zu zwei Arten von Problemen, die mit dem Wachstum der Metropolen verbunden sind.

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Ein Typ besteht aus direkt wachstumsbezogenen Problemen, die hauptsächlich an der Peripherie der Metropolen liegen. Dazu zählen zunehmende Verkehrsstaus, Luftverschmutzung, Freiraumabsorption, unzureichende Bereitstellung neuer Infrastrukturen und der Mangel an bezahlbarem Wohnraum.

Der zweite Typ besteht aus Problemen im Zusammenhang mit der Armutskonzentration in älteren Kerngebieten. Zu diesen Problemen zählen hohe Kriminalitätsraten, die Erziehung von etwa einem Viertel aller Kinder in Armut, schlechte Qualität öffentlicher Schulen und das Versäumnis, viele Arbeitnehmer in die allgemeine Erwerbsbevölkerung zu integrieren. Diese Probleme begannen in innerstädtischen Gebieten, breiten sich jedoch auf die Metropolregionen aus.

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Beide Problemkreise sind grundsätzlich regionaler Natur. Sie überschreiten die Grenzen einzelner Gemeinschaften und können daher von der Politik einzelner Orte nicht effektiv angegriffen werden. Das ist bei Luftverschmutzung und Verkehrsstaus offensichtlich, gilt aber für alle diese Probleme.

Die bestehende räumliche Struktur des amerikanischen Regierungssystems ist auf diese Probleme schlecht angepasst, da seine politischen Einheiten nicht mehr den geografischen Realitäten unserer Hightech-Welt entsprechen. Staaten sind zu groß und Orte zu klein, um den aktuellen regionalen Gegebenheiten gerecht zu werden.

Niemand innerhalb von Staaten oder Gemeinden hat die notwendigen Anreize, um auf regionale Probleme zu reagieren. Jeder Kommunalverwaltungsbeamte ist motiviert, das Wohlergehen seiner eigenen Wähler zu maximieren, während die Auswirkungen auf die Bewohner anderer Orte ignoriert werden.

Selbst die Theorie, dass lokale Regierungen die geeigneten Einheiten sind, um die vielen spezialisierten Wirkungen von Bundesprogrammen zu integrieren, entspricht nicht mehr der Realität. Weder die parochialen Perspektiven fragmentierter Kommunalverwaltungen noch die funktional spezialisierten Perspektiven der Bundesbehörden entsprechen mehr den regionalen Realitäten der wirtschaftlichen und sozialen Grundkräfte.

Diese doppelte räumliche Fehlfunktion schafft neue Verantwortlichkeiten für die Landesregierungen und den Bund. Als verfassungsrechtlich verantwortlich für die Kommunalverwaltungen haben die Bundesstaaten die Pflicht, die Befugnisse ihrer Geschöpfe neu auszurichten, um den regionalen Gegebenheiten gerecht zu werden. Aber nur wenige Staaten haben sinnvolle regionale Governance-Vereinbarungen gebildet. Es braucht eine zusätzliche Kraft, um andere zu motivieren.

Diese Kraft kann nur die Bundesregierung sein. Seine Programme bilden starke potenzielle Anreize, die Staaten und Gemeinden gleichermaßen motivieren könnten, regionale Governance-Arrangements zu schaffen, um den neuen Realitäten der intraregionalen Beziehungen, Kräfte und Probleme gerecht zu werden. Dies bedeutet NICHT die Förderung einheitlicher Metropolregierungen. Der Erhalt von Schlüsselrollen für die Kommunalverwaltungen ist sowohl wünschenswert als auch politisch geboten. Aber es bedeutet, Bundesmittel als Anreiz zu nutzen, um Staaten und Gemeinden zu motivieren, wirksame regionale Vereinbarungen zu schaffen.

Die anderen Redner dieses Panels werden einige dieser Möglichkeiten diskutieren. Mein persönlicher Favorit ist es, das Modell der ISTEA-Gesetzgebung zu verwenden, um alle Gemeinden innerhalb jeder Metropolregion zu verpflichten, einen gemeinsamen, einheitlichen Plan für die Zuweisung jeder spezialisierten Art von Bundesmitteln zu entwickeln, z. B. für Gesundheit, Wohnungswesen, Polizei und Umwelt . Wenn sie dies nicht tun, bekommt niemand im ganzen Gebiet Bundesmittel für diese spezialisierte Funktion. Dies würde für Staaten und Gemeinden überall einen sofortigen Anreiz schaffen, eine regionale Perspektive in Bezug auf die zentralen Probleme unserer Gesellschaft einzunehmen.

Abschließend möchte ich sagen, dass meine Funktion nicht darin bestand, aufzuzeigen, wie föderale regional orientierte Regelungen funktionieren könnten, sondern aufzuzeigen, warum ihre Annahme im nationalen Interesse von entscheidender Bedeutung ist. Es wäre eine Tragödie für einen Kongress und eine Regierung, die versuchen, mehr Befugnisse unter die nationale Ebene zu übertragen, die neue Bedeutung der metropolitanen regionalen Ebene bei dieser Dezentralisierung zu ignorieren.