Im Jahr 2017 ist der Regelsetzungsprozess mit Hinweisen und Kommentaren auf eine noch nie dagewesene Weise in das öffentliche Bewusstsein gelangt. Der Grund: Die Eidgenössische Kommunikationskommission beschloss, eine erst wenige Jahre zuvor erlassene Regelung zur Netzneutralität aufzuheben. Die ursprüngliche Regel fast 4 Millionen Kommentare gesammelt , dann die größte Resonanz aller Zeiten. Der Rücktritt zerschmetterte diesen Rekord , die fast 22 Millionen Kommentare hervorruft.
Plötzlich war ein ziemlich obskurer Mechanismus für die Entscheidungsfindung der Agenturen in aller Munde. Late-Night-Comic John Oliver forderte seine Zuschauer auf, sich gegen die Aufhebung zu wehren, und Tausende verpflichteten sich. Und wie eine Untersuchung der New Yorker Generalstaatsanwalt Das Anfang des Jahres veröffentlichte Dokument hat nun gezeigt, dass es auch weitaus hinterhältigere Bemühungen zur Beeinflussung des Prozesses gab. Allein ein College-Student generierte beispielsweise 7,7 Millionen Kommentare (also etwa ein Drittel der Gesamtzahl) mithilfe eines Computeralgorithmus. Und mehrere Breitbandunternehmen stellten sogenannte Lead-Generatoren ein, die zusammen mehr als 8 Millionen Kommentare (d.
Die gesamte hässliche Episode hat das Vertrauen in den Benachrichtigungs- und Kommentarprozess untergraben und einen Untersuchung vom Kongress. Gleichzeitig hat sie einige der grundlegenden Spannungen offengelegt, die seit jeher die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung von Behörden umgeben. Bei der Verabschiedung der Verwaltungsverfahrensgesetz , war sich der Kongress nicht ganz klar, inwieweit die Agentur beabsichtigte, die öffentliche Meinung, die sich in Kommentaren widerspiegelt, zu berücksichtigen oder die Kommentare lediglich nach relevanten Informationen zu durchsuchen. Diese Spannung schwelt seit Jahren, aber seit der große Mehrheit von Regeln praktisch kein öffentliches Interesse geweckt.
Selbst jetzt erzeugen die meisten Regeln immer noch eine sehr anämische Reaktion. Internet-Einreichung hat stark vereinfacht Der Prozess der Einreichung eines Kommentars und eine Handvoll Regeln führen jedoch zu massenhaften Kommentarantworten von Hunderttausenden oder sogar Millionen von Einsendungen. In diesen Fällen, wie der Vorfall zur Netzneutralität gezeigt hat, haben einzelne Kommentatoren und sogar private Firmen begonnen, den Prozess zu manipulieren, indem sie Computeralgorithmen verwenden, um Kommentare zu generieren und in einigen Fällen falsche Identitäten anzubringen. Infolgedessen können Agenturen das Problem nicht länger ignorieren.
Dennoch ist der technologische Fortschritt für Agenturen nicht unbedingt negativ. Es bietet auch außergewöhnliche Möglichkeiten, den Benachrichtigungs- und Kommentarprozess zu verfeinern und wertvolleres Feedback zu generieren. Darüber hinaus können technologische Verbesserungen, wenn sie richtig kanalisiert werden, tatsächlich Abhilfe für viele der neuen Probleme bieten, mit denen die Agenturen konfrontiert sind. Und andere, nicht-technologische Reformen können die meisten, wenn nicht sogar alle anderen neu aufkommenden Herausforderungen angehen. Wenn Agenturen aufgeschlossen und klug sind, können sie den Prozess der Öffentlichkeitsbeteiligung sowohl demokratisieren, indem sie neue und bessere Instrumente zur Ermittlung der öffentlichen Meinung schaffen (sofern sie in einer bestimmten Regel relevant sind) und sie gleichzeitig technokratisieren. Erweiterung und Perfektionierung von Möglichkeiten zur Einholung von Expertenfeedback.
Wie in vielen Bereichen des modernen Lebens stellt der einst mit naivem Enthusiasmus aufgenommene technologische Wandel heute enorme Herausforderungen dar. Als ein Kürzlich durchgeführte Studie für die Verwaltungskonferenz der Vereinigten Staaten (für die ich als Co-Berater tätig war) herausgefunden hat, dass Agenturen technologische Instrumente einsetzen können, um zumindest einige dieser Probleme anzugehen. So kann beispielsweise eine sogenannte Deduplizierungssoftware Kommentare identifizieren und gruppieren, die aus unterschiedlichen Quellen stammen, aber große Blöcke mit identischem Text enthalten und daher wahrscheinlich aus einer gemeinsamen Quelle kopiert wurden. Die Bündelung dieser Kommentare kann die Verarbeitungszeit erheblich verkürzen. Agenturen können auch verschiedene Schritte unternehmen, um unerwünschte computergenerierte oder fälschlicherweise zugeschriebene Kommentare zu bekämpfen, einschließlich der Quarantäne solcher Kommentare und der Herausgabe von Kommentarrichtlinien, die von ihrer Einreichung abhalten. Ein kürzlich angenommener Satz von PIN-Empfehlungen die teilweise auf dem Bericht basieren, bieten in dieser Hinsicht hilfreiche Leitlinien für die Agenturen.
Leider werden mit der Weiterentwicklung der Technologie neue Herausforderungen entstehen. Wie im ACUS-Bericht erwähnt, sind Agenturen von doppelten Kommentaren relativ unbesorgt, da sie über die technologischen Werkzeuge verfügen, um sie zu verarbeiten. Künstliche Intelligenz hat sich jedoch so weit entwickelt, dass Computeralgorithmen Kommentare erzeugen können, die von menschlichen Kommentaren nicht zu unterscheiden sind und zumindest äußerlich einzigartige und relevante Informationen zu enthalten scheinen. In einer aktuellen Studie wurde ein Algorithmus generiert und eingereicht 1001 Deepfake-Kommentare im Zusammenhang mit einer Regulierung durch eine Behörde, und die Beamten, die die Kommentare überprüften, konnten sie nicht als computergeneriert kennzeichnen.
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Stellen Sie sich vor, ein Algorithmus würde die Literatur zu einer bestimmten Regel durchkämmen und Millionen von unterschiedlichen Kommentaren mit scheinbar relevanten Argumenten und Zitaten einreichen. Zumindest beim derzeitigen Personalbestand der Agenturen würde dies den gesamten Benachrichtigungs- und Kommentarprozess zum Absturz bringen. Agenturen sind grundsätzlich nicht in der Lage, solche großes Volumen von eindeutigen Kommentaren. Doch bestehendes Recht, das von der Agentur verlangt, die relevante Angelegenheit präsentiert schreibt in Kommentaren wohl vor, dass Agenturen solche Eingaben tatsächlich prüfen und darauf reagieren, unter Androhung einer Klage, wenn sie dies nicht tun. Die Tatsache, dass ein Mensch die Kommentare nicht generiert hat, ist wohl irrelevant (insbesondere da ein Mensch den Algorithmus erstellt hat). Der Kongress könnte dieses Problem angehen, indem er das Statut ändert, um klarzustellen, dass Agenturen nur Kommentare berücksichtigen müssen, die von echten Menschen verfasst wurden, obwohl sich künstliche Intelligenz schließlich so entwickeln kann, dass ein Algorithmus einen ausgeklügelten und relevanten Kommentar generieren könnte, den eine Agentur berücksichtigen sollte.
Wenn jedoch die Technologie das Problem ist, kann sie auch zumindest einen Teil der Lösung liefern. Einerseits ist es durch das Internet deutlich einfacher geworden, sich zu einzelnen Regelungen zu äußern, und die Bürger erwarten eindeutig, dass die Agentur ihre Meinung berücksichtigt. Obwohl Agenturen immer klar waren, dass Benachrichtigungen und Kommentare keine nach oben oder unten abstimmen , behandeln sie es oft als mit einem demokratischen Element. In der Tat haben Agenturen gelegentlich den Prozentsatz der Kommentare, die einen bestimmten Ansatz befürworten, als Beweis für dessen Verfolgung angeführt, und die beliebte Antwort beeinflusst eindeutig, wie Mitglieder des Kongresses und andere politische Akteure bestimmte Regeln wahrnehmen. Darüber hinaus ist es, ungeachtet der offiziellen Linie zum Zweck der Bekanntmachung und Stellungnahme, völlig klar, dass die meisten Mitglieder der Öffentlichkeit dies als eine Art Volksabstimmung betrachten. Warum sonst sollte John Oliver eine Massenkommentarkampagne starten oder Firmen mit öffentlichem Einfluss im Internet nach Namen suchen, um sie fälschlicherweise an automatisch generierte Kommentare anzubringen?
Wenn jedoch die Technologie das Problem ist, kann sie auch zumindest einen Teil der Lösung liefern.
Das Problem bei der Behandlung des Regelsetzungsprozesses als Abstimmung besteht darin, dass das Einholen öffentlicher Kommentare eine einzigartig schreckliche Methode ist, um die öffentliche Meinung zu ermitteln. Jeder, der auch nur eine rudimentäre Ausbildung in Umfragedesign hat, weiß, dass die Möglichkeit der Teilnahme durch die Teilnehmer sicherstellt, dass das Ergebnis völlig unrepräsentativ ist. Menschen mit extremen Ansichten sind diejenigen, die es für lohnenswert halten, mitzumachen. Vor dem Aufkommen des Internets war das Einholen von Stellungnahmen in Papierform jedoch die einzige kostengünstige Möglichkeit, von der Öffentlichkeit zu hören.
Wenn Agenturen bereit sind, den Kommentierungsprozess zu überdenken, bieten neue Technologien zumindest eine teilweise Lösung für dieses Problem. Obwohl die APA vorschreibt, dass Agenturen für jede Gesetzesvorschrift Mitteilungen und Kommentare abgeben, schließt sie die Möglichkeit einer Ergänzung nicht aus. In den Fällen, in denen eine Behörde die öffentliche Meinung als relevant für ihre Entscheidung erachtet, kann sie eine Vielzahl von technologiegestützten Instrumenten einsetzen, um sicherzustellen, dass sie ein zutreffenderes Gefühl für die öffentliche Meinung bekommt, als es eine bloße Aufforderung zur Stellungnahme geben könnte.
Ein möglicher Ansatz, den Connor Raso und Bruce Kraus anbieten, besteht darin, zuzulassen positiv bewerten Bemerkungen. Anstatt sich die Zeit zu nehmen, selbst einen Kommentar abzugeben, kann eine interessierte Partei das Äquivalent dazu tun, den Kommentar einer anderen Person zu liken. Dies verringert die Eintrittsbarriere und erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass eine demografisch und ideologisch repräsentativere Stichprobe von Personen teilnimmt. Gleichzeitig ist es auch anfällig für Manipulationen, da ein cleverer Programmierer leicht einen Algorithmus entwickeln könnte, um seinen eigenen oder den Kommentar anderer Personen wiederholt zu mögen (oder nicht zu mögen), und Agenturen müssten wahrscheinlich die Implementierung eines reCAPTCHA-Systems oder eines anderen Mechanismus in Betracht ziehen um sicherzustellen, dass die Einreichungen echt und einzigartig sind.
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Ein anderer möglicher Ansatz, den ich in einem anderen Kontext untersucht habe, wäre die Einberufung eines Bürgerbeirat . Die Agentur könnte eine demografisch repräsentative Gruppe von Bürgern zusammenstellen, ihnen Informationsmaterialien zur Verfügung stellen und sie dann bitten, ihren Beitrag zu dem Thema zu leisten, das die Agentur in Betracht zieht. Um sicherzustellen, dass die Agentur demografische Repräsentativität erreicht und Interessenkonflikte vermieden werden, könnte die Agentur entweder ein unabhängiges Team von Beamten mit der Zusammenstellung des Gremiums beauftragen oder die Funktion an ein privates Unternehmen vergeben. Dieser Ansatz stellt sicher, dass die öffentliche Perspektive nicht nur repräsentativ, sondern auch gut informiert ist. Natürlich konnten Agenturen immer Bürgerbeiräte einberufen, aber die Kosten dafür waren früher unerschwinglich (ungefähr 200.000 US-Dollar pro Jahr, nach meiner Schätzung). Einer der wenigen Silberstreifen der COVID-19-Pandemie ist jedoch die Tatsache, dass Videokonferenzen viel ausgeklügelter und viel billiger geworden sind. Agenturen setzen Videokonferenzen bereits ein, um Beteiligung ausbauen in anderen Zusammenhängen, und die Einberufung eines Beratungsausschusses durch Zoom oder eine andere Online-Plattform würde praktisch alle damit verbundenen Ausgaben außer der Personalzeit beseitigen.
Ein dritter Ansatz ist eine öffentliche Meinungsumfrage. Dies ist in vielerlei Hinsicht der attraktivste und kostengünstigste Ansatz und erfordert keine technologischen Fortschritte. Sie stellt jedoch auch die größten rechtlichen Herausforderungen. Unter dem Beschluss zur Reduzierung der Papierarbeit (PRA) müssen sich Agenturen einem aufwendigen, monatelangen Genehmigungsverfahren unterziehen, bevor sie ein Erhebungsinstrument an zehn oder mehr Personen verteilen. Soweit Agenturen Interesse an der Durchführung solcher Umfragen bekunden, könnte der Kongress in Erwägung ziehen, die PRA zu ändern, um diesen Prozess zu erleichtern.
Durch einen dieser Ansätze könnten die Agenturen den Druck auf den Benachrichtigungs- und Kommentarprozess verringern. Niemand könnte eine Agentur glaubhaft angreifen, weil sie die öffentliche Meinung ignoriert, die in Kommentaren zugunsten einer durch einen viel zuverlässigeren Mechanismus festgestellten öffentlichen Meinung zum Ausdruck kommt. Interessengruppen und sogar einzelne Kommentatoren würden hoffentlich darauf aufmerksam werden und ihr Verhalten entsprechend anpassen, die Bemühungen, den immer fruchtlosen Hinweis- und Kommentierungsprozess zu überschwemmen, aufgeben und sich stattdessen auf die konstruktiveren Methoden der Öffentlichkeitsbeteiligung konzentrieren.
Natürlich ist Notice-and-Comment nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie ein demokratischer Prozess. Die meisten Regulierungswissenschaftler und -praktiker betrachten es als technokratischer Prozess , in dem die Agentur dezentral Wissen von Experten sammelt, die in der ganzen Gesellschaft verstreut sind. Tatsächlich befassen sich die meisten Regeln mit esoterischen Themen, die für die breite Öffentlichkeit von geringem bis gar keinem Interesse sind, der oft keine besonders relevanten Informationen fehlen. Auch hier kann die Technologie den Benachrichtigungs- und Kommentarprozess tatsächlich verbessern und ihn sowohl für die Behörden als auch für die Interessengruppen wertvoller machen.
Erstens, so wie virtuelle Sitzungsplattformen die Einberufung von Bürgerbeiräten erleichtern, könnte dieselbe Technologie verwendet werden, um Gremien technischer Experten zusammenzustellen. Anstatt zu versuchen, ein persönliches Gespräch zwischen den Hauptakteuren zu führen, das unerschwinglich teuer werden kann, wenn die führenden Experten aus dem ganzen Land eingeflogen werden müssen, könnten Agenturen einfach virtuelle Treffen arrangieren. Dabei müssen Agenturen aufpassen, dass die sog Bundesbeiratsgesetz , die vermieden werden kann, indem die Experten individuelle Beiträge anbieten, anstatt an einer Gruppenempfehlung zusammenzuarbeiten.
Zweitens können KI-Tools Agenturen helfen, die erhaltenen Kommentare zu verarbeiten. Beratungsunternehmen wie z Deloitte haben Programme entwickelt, die es Agenturen ermöglichen, Kommentare nach Thema, Stimmung und anderen Dimensionen zu sortieren. Diese Tools gehen weit über Deduplizierungssoftware hinaus und ermöglichen es Agenturen tatsächlich, konzeptionell unterschiedliche Kommentare effizient zu verarbeiten.
Da sich die Technologie weiterentwickelt und computergenerierte Kommentare immer häufiger werden, müssen die Behörden wahrscheinlich die Praxis aufgeben, jeden Kommentar von Menschen überprüfen zu lassen, und sich hauptsächlich oder sogar ausschließlich auf diese Art von Tools verlassen, um die anfängliche Screening-Funktion durchzuführen. Ein Mensch muss natürlich die Ausgabe überprüfen und entscheiden, wie es weitergeht, aber ein gewisser Einsatz von KI wird wahrscheinlich zu einer praktischen Notwendigkeit werden. Anwaltskanzleien setzen KI bereits in eDiscovery-Kontext , und es gibt keinen Grund, warum Agenturen nicht nachziehen können oder sollten.
Drittens und in diesem Zusammenhang könnten computergenerierte Kommentare eher zu einem Vorteil als zu einer Belastung werden, wenn die Behörden beginnen, KI-Screening-Tools einzusetzen. Bridget Dooling und Michael Livermore (zwei der anderen Berater für das zuvor erwähnte Administrative Conference-Projekt) haben argumentierte dass Computeralgorithmen potenzielle Kommentatoren auf interessante Themen aufmerksam machen, Regeltexte überprüfen könnten, um technische Fehler zu erkennen, oder sogar die Fachliteratur durchsuchen und einen glaubwürdigen Kommentar erstellen könnten, um ihn einer Behörde vorzulegen. Soweit ein Computer einen Kommentar generiert, der nur aus glaubwürdig klingendem Kauderwelsch besteht (zB Studien vorlegen, die nicht für die Aussagen stehen, für die sie zitiert werden), sollte der Algorithmus der Agentur in der Lage sein, die logischen Fehler des Kommentars zu erkennen und rabattieren. Wenn dagegen ein externer Algorithmus ein legitimes Argument formuliert, sollte der Algorithmus der Behörde dies markieren und den menschlichen Entscheidungsträger darauf aufmerksam machen. In diesem Sinne kann die Agentur tatsächlich die Intelligenz von Algorithmen nutzen, die die menschliche Intelligenz in bestimmten wichtigen Aspekten übertrifft, und die Expertise von Akteuren des privaten Sektors nutzen, die die Algorithmen schreiben.
Wenn die Technologie Gefahr läuft, den Benachrichtigungs-und-Kommentar-Prozess, wie wir ihn kennen, zu unterbrechen, scheint dies ein Fall zu sein kreative Zerstörung . Einerseits werden Agenturen mit ziemlicher Sicherheit von technologischen Innovationen überwältigt, die ihre Fähigkeit, im Bekanntmachungs- und Kommentarbereich weiterzumachen, herausfordern. Andererseits bietet die Technologie zumindest für einige dieser Probleme eine Lösung und verbessert den Prozess auf andere Weise in einer Weise, die ihn für Agenturen, wichtige institutionelle Akteure und die breite Öffentlichkeit gleichermaßen nützlich und zufriedenstellend macht.
Derzeit erfüllt das traditionelle Notice-and-Comment, zumindest in hochkarätigen Regeln, weder die demokratische noch die technokratische Funktion besonders gut, da der Zirkus um massenhafte Kommentarkampagnen sowohl dazu dient, normale Bürger zu frustrieren, die sich ignoriert fühlen, als auch übertönen informationsreiche Kommentare mit massenhaften Kommentaren, die nichts weiter als einfache Meinungsäußerungen enthalten. Durch den überlegten Einsatz neuer Technologien und die sorgfältige Entscheidung, welche Regeln von einem klareren Gefühl der öffentlichen Meinung profitieren würden und welche von einem reichhaltigeren Spektrum an Expertenbeiträgen (einschließlich derer von nichtmenschlichen Experten), können Behörden einen veralteten Prozess für das 21. während es ihm ermöglicht, die doppelten Ziele, für die es ursprünglich gedacht war, effektiver zu erreichen.