Nachdruck mit freundlicher Genehmigung von Das öffentliche Interesse
Der gegenwärtige Konsens unter den Gelehrten des amerikanischen Föderalismus ist, dass die Macht endlich wieder auf die Staaten zurückverlagert wird. Der Kalte Krieg, der Washingtons Politikern einen Vorwand für die nationale Sicherheit lieferte, um sich in lokale Aufgaben wie den Bau von Brücken und Autobahnen zu vertiefen, ist Geschichte. Republikanische Mehrheiten, die angeblich um die staatliche Souveränität bemüht sind, kontrollieren den Kongress seit 1995. Sie haben umgehend Gesetze erlassen, die angeblich die Gewohnheit des Kongresses beseitigen würden, den staatlichen und lokalen Regierungen teure Verpflichtungen aufzuladen, aber nicht das Geld zu verwenden, um ihnen bei der Einhaltung zu helfen. Ein Jahr später übertrug der Kongress den Staaten auch die Verantwortung für einen größeren Teil des nationalen Wohlfahrtsprogramms. Die Clinton-Administration hat dieser Dezentralisierung nicht nur zugestimmt, sondern den staatlichen Behörden auch einen gewissen Ermessensspielraum bei der Verwaltung von Medicaid und bei der Verwaltung einiger Aspekte der US-Umweltpolitik eingeräumt. Ein Großteil der Energie, die heutzutage die öffentliche Politik bewegt – von der Schulreform bis zur erneuten Prohibition (diesmal gegen Tabak) – scheint von den Staatshäusern auszugehen. Am bemerkenswertesten ist vielleicht, dass der Oberste Gerichtshof in den letzten Jahren mehrere Gutachten erlassen hat, mit denen versucht wurde, die Vorrechte der Staaten zu stärken. (Bald könnte es noch ein paar dieser Meinungen geben: Im kommenden Jahr wird das Gericht entscheiden, ob Bundesstaaten wegen angeblicher Diskriminierung am Arbeitsplatz gegen Menschen mit Behinderungen verklagt werden können und ob das Army Corps of Engineers einen Staat am Bau hindern kann eine Deponie, die die Lebensräume einiger Zugvögel stören könnte.)
So interessant diese Entwicklungen auch sind, ihre Bedeutung wird dennoch überschätzt. Leitartikelautoren und Kommentatoren von Kommentaren schienen zum Beispiel untröstliche Angst zu haben, als der Oberste Gerichtshof die Rechte der Staaten bejahte – die aus der souveränen Immunität des Staates eine Art Fetisch machten, einen in der Washington Post meinten oder sogar auf rassistische Präzedenzfälle zurückgriffen der 1880er Jahre, deklamierte ein weiteres im New York Times . In Wahrheit werden weder die jüngsten Gerichtsentscheidungen noch die Gesetzesinitiativen das dezentrale föderale System wiederherstellen, das in diesem Land vor der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts vorherrschte. Eine größere oder zumindest invasivere Zentralregierung ist seit Jahrzehnten der vorherrschende Trend. Und Zeichen heute (einschließlich der jüngsten Plattformen der Republikaner und der Demokraten, die keine einzige Bundesbehörde abschaffen würden) verheißen alles andere als eine radikale Umkehr.
Bundesvorbehalte
1908 stellte Woodrow Wilson fest, dass die richtige Beziehung zwischen der nationalen Regierung und den Staaten die Hauptfrage unseres Verfassungssystems ist. Die Frage sei nicht in einer Generation geklärt, fügte er hinzu, sondern würde sie beschäftigen - jede nachfolgende Etappe unserer politischen und wirtschaftlichen Entwicklung. Die jüngste Runde dieser anhaltenden Debatte setzt sich mit der Neigung der Bundesbehörden auseinander, elf Landesgesetzen zuvorzukommen. Ein Blick auf diese Kontroverse lohnt sich, nicht zuletzt, weil sie darauf hindeutet, dass der gegenwärtige Dissens gegen die föderale Dominanz keineswegs stetig an Fahrt gewinnt.
Bei den devolutionären Maßnahmen Mitte der 1990er Jahre war die Tinte kaum getrocknet, als staatliche und lokale Beamte bemerkten, dass ihre Politik immer noch durch neue Vorschriften und Verbote ersetzt wurde, die von Bundesgesetzgebern oder Bürokraten festgelegt wurden. Die Besorgnis über eine Vielzahl solcher sogenannter Präemptionen wurde 1999 in Kongressanhörungen gebührend geäußert, jedoch ohne Erfolg. Korrekturmaßnahmen – wie die in einem vorgeschlagenen Federalism Accountability Act, verfasst von Senator Fred Thompson aus Tennessee – wurden vorangetrieben, aber schließlich zurückgezogen.
Die kurze Antwort darauf, warum Projekte wie das von Senator Thompsons scheiterten, ist, dass Unternehmen derzeit aggressive Regulierungsbehörden und Steuereintreiber in den Gesetzgebern und Bürokratien der Bundesstaaten noch mehr fürchten als die geteilten und daher entsprechend festgefahrenen Regierungsinstitutionen auf Bundesebene. Diese Geschäftsinteressen suchen jetzt nach Präventivhandlungen des Kongresses, nicht nur um Grundlinien (Untergrenzen) festzulegen, unter die die staatliche Politik nicht fallen darf, sondern um obligatorische Obergrenzen für die möglichen Exzesse eifriger Staaten zu sichern. Das Thompson-Gesetz, das so wahrgenommen wurde, dass es diese Art gesetzlicher Beschränkung des lokalen Eifers außer Kraft setzte, wurde von einem elfstündigen Lobby-Blitz durch die Konzerne gebannt.
März 2020 Mondphasen
Und es gab noch andere Komplikationen. Die Fähigkeit, Präventivmaßnahmen in Frage zu stellen, bedeutete letztendlich, mehrere Formen der bundesstaatlichen Einflussnahme auf die Staaten in Frage zu stellen. Die bei den Anhörungen vor dem Senatsausschuss für Regierungsangelegenheiten im Juli 1999 angebotenen Illustrationen umfassten mehr als den viel geschmähten Internet Tax Freedom Act, der ein Moratorium für die staatliche Besteuerung von Internet-Einzelhandelsgeschäften verhängt, und einige andere ungeschminkte einstweilige Verfügungen gegen Staaten und Ortschaften. Auf der Liste der Beispiele standen auch neue Auflagen im Zusammenhang mit Bundeszuschüssen und Fälle, die die Politik einige Jahre zuvor als ungedeckte Mandate bezeichnet hatte: neue Bundesgebote, die den Ländern ungewollte finanzielle Verbindlichkeiten aufdrängten.
Maßnahmen, die den Staaten zuvorkamen, deckten offenbar eine beträchtliche Bandbreite von Eingriffen des Bundes ab. Es scheint kaum ein wahrnehmbarer Unterschied zwischen einer Vorbeugung und beispielsweise einem verbindlichen nationalen Standard oder einem unzureichend finanzierten Mandat oder einer restriktiven Bedingung an die Bundeshilfe zu sein, auf die die Länder nicht verzichten können. Was viele Gouverneure, Bürgermeister und andere Befürworter lokaler Flexibilität weiterhin verärgerte, war mit anderen Worten mehr oder weniger die gleiche Palette von Geräten, mit denen bundesstaatliche Machtmakler seit Jahrzehnten die Kommunalpolitik beherrschen. Die Deaktivierung des gesamten Bereichs war, gelinde gesagt, eine große Aufgabe.
Verfassungsverwirrung?
Einige der Zeugenaussagen bei den Anhörungen brachten außerdem verfassungsrechtliche Einwände gegen das Eindringen der Regierung hervor. Ein Zeuge sprach von der Notwendigkeit, eine beispiellose Usurpation traditioneller staatlicher Autorität zu überprüfen. Ein anderer zitierte die Ausweitung des Umfangs von Bundesmaßnahmen, die bundesstaatlichen Gesetzen zuvorgekommen waren, die Handel, Telekommunikation, Finanzdienstleistungen, elektronischer Handel und andere Themen betrafen.
Eine grundlegende Schwierigkeit bei dieser Angriffslinie besteht darin, dass, obwohl Verteidiger der Rechte von Staaten seit mehr als zwei Jahrhunderten auf traditionelle staatliche Vorrechte anspielten, niemand in der Lage war, sie zu beschreiben. Sicherlich ist die Verschiebung staatlicher Gesetze durch den Bund in den Bereichen Handel, Finanzdienstleistungen und vieles mehr alles andere als beispiellos. Eine nationale Beschränkung der staatlichen Besteuerung des elektronischen Geschäftsverkehrs mag wie eine beispiellose Usurpation erscheinen, aber nur, weil das Internet neu ist, nicht weil Streitigkeiten über staatliche Steuern es sind. Im Mittelpunkt des sagenumwobenen Falls McCulloch gegen Maryland vor 181 Jahren stand eine staatliche Steuer, die der Oberste Gerichtshof der USA nicht anerkannte.
Im zweiten Drittel des 19. Jahrhunderts und im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts bemühte sich der Oberste Gerichtshof wiederholt darum, wirtschaftliche Aktivitäten, die der Kongress verfassungsrechtlich regulieren konnte, und Aktivitäten, die unter der Schirmherrschaft der Staaten verbleiben sollten, zu analysieren. Das Ergebnis war eine Flut scheinbar willkürlicher Unterscheidungen: Bundesgesetze, die den Verkehr von Lotterielosen, Alkohol, Prostituierten sowie schädlichen Lebensmitteln und Drogen regelten, wurden eingehalten, während andere grundlegende Funktionen – einschließlich Produktion, Versicherung und Landwirtschaft – als innerstaatlicher Handel klassifiziert wurden, daher den staatlichen Regulierungsbehörden überlassen. In den 1940er Jahren hatte das Gericht jedoch seine Meinung geändert. Nicht nur Landwirte und Hersteller würden der bundesstaatlichen Handelsregulierung unterliegen, sondern mit der Zeit auch fast jeder andere, ob der örtliche Hausmeister oder der Fensterputzer, wenn er zufällig für ein Unternehmen arbeitete, das Geschäfte über Staatsgrenzen hinweg tätigte.
Inmitten dieses sich ausweitenden Zentralismus haben sich einige unerklärliche Anomalien fortbewegt. Warum sollen zum Beispiel Anwälte, aber keine Baseballspieler im zwischenstaatlichen Handel tätig sein, so dass die Bundeskartellgesetze erstere, aber nicht letztere kennzeichnen? Warum kann die Handelsklausel nach Ansicht der Gerichte den Kongress ermächtigen, die Stadt San Antonio anzuweisen, wie sie ihre Transportsystembetreiber bezahlen soll, aber nicht die örtliche Polizei anzuweisen, Hintergrundüberprüfungen bei potenziellen Waffenkäufern durchzuführen? Es stimmt, die Gerichte haben vor kurzem für die Regierungen der Bundesstaaten die Erleichterung der zehnten Änderung der Bundesrichtlinien zur Entsorgung radioaktiver Abfälle und die Immunität der elften Änderung von bestimmten Klagen bestätigt, die sich aus dem Bundesarbeitsrecht ergeben. Für Angelegenheiten wie die Verwaltung von psychiatrischen Einrichtungen, den innerstaatlichen Verkauf von Erdgas oder die Steuerbefreiung von Kommunalschuldverschreibungen wurde jedoch nicht dieselbe Garantie für den lokalen Spielraum gewährt.
Wenn gerichtliche Entscheidungen zur doppelten Souveränität manchmal uneinheitlich erscheinen, können die Entscheidungen von Gesetzgebern und Präsidenten geradezu unbeständig sein. Die republikanischen Mehrheiten im 104. Kongress verkündeten eine Verpflichtung zur Dezentralisierung. Doch bald kamen dieselben republikanischen Gesetzgeber neben anderen Pflichten der Bundesstaaten der Durchsetzung von Gesetzen zum Kindesunterhalt und den Anspruchsvoraussetzungen legaler Ausländer auf öffentliche Hilfeleistung zuvor. Präsident Clinton, ein ehemaliger Gouverneur, trat in sein Amt ein, um die staatlichen Kompetenzen in Schlüsselbereichen wiederherzustellen. Sein Entwurf von 1992 führte die Strafjustiz als einen Bereich auf, in dem keine erweiterte Rolle des Bundes gerechtfertigt war. Ein paar Jahre später verabschiedete Clinton jedoch ein Gesetz, das zahlreiche Verbrechen föderalisiert, die zuvor ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der örtlichen Strafverfolgungsbehörden fielen.
Unabhängig davon, ob diese Launen intellektuell vertretbar oder letztlich kapriziös sind, so viel ist sicher: Sie haben nur wenige praktische Richtlinien zur Verfügung gestellt, um zu bestimmen, wo staatliche Souveränität der föderalen Vormachtstellung weichen sollte. Mit anderen Worten, Interpretationen des Zehnten Zusatzartikels haben keine klare Abgrenzung gezogen. Gelegentlich haben sich Politiker und Richter auf diese Änderung berufen, um die Bundesregierung von vermeintlich den Ländern vorbehaltenen Erweiterungsbefugnissen zu befreien, aber die Verfassungsmäßigkeit der umstrittenen Erweiterung wurde nicht nach einem klaren Organisationsprinzip, sondern meist auf Ad-hoc-Basis entschieden. Das Phänomen ist daher aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht leicht zu kritisieren. Wenn auch mit Ausnahmen, haben die Gerichte, ganz zu schweigen von den anderen Zweigen, selbst die seltsamsten Behauptungen der Bundesprimärbehörde für zulässig erklärt.
Zwangsföderalismus
Zu vermuten, dass eine legalistische Kritik an bundesstaatlichen Vorkehrungen scheitern musste, bedeutet jedoch kaum, dass Kritiker nicht viel Recht haben. Die Praxis, staatliche Politiken durch föderale zu ersetzen, ist zwar manchmal durchaus gerechtfertigt, aber so allgegenwärtig und oft unüberlegt, dass das Ergebnis oft – nicht überraschend – Ineffizienz und öffentliches Misstrauen ist.
Auch hier geht es um eine Vielzahl von Mitteln, mit denen die Bundesregierung den Staaten vorschreibt, was sie tun dürfen oder nicht. Die Methoden umfassen Richtlinien, die technisch gesehen Beihilfen sind. Theoretisch können Bundesstaaten den Erhalt von Bundesmitteln ablehnen, aber in der Praxis ist diese Option meist illusorisch, und die bundesstaatliche Festlegung immer komplizierterer Zuschussbedingungen überschreibt oder verzerrt lokale Prioritäten. Nach der Institutionalisierung von Hilfsprogrammen werden oft neue föderale Bedingungen geknüpft; Bis dahin sind mächtige Wähler so tief in die Programme investiert und sie so vehement beschützt, dass das, was als freiwillige Partnerschaft mit den Staaten begann, zu föderaler Arroganz ausartet. Und in der Regel bleiben die Bundesvorschriften fest in Kraft, selbst wenn die Mittel des Kongresses weit hinter den Genehmigungen zurückbleiben. Die lokale Bereitstellung von Sonderpädagogik für Schüler mit Behinderungen zum Beispiel wird im Wesentlichen durch Bundesgesetze geregelt, obwohl der Kongress nie auch nur annähernd seinen genehmigten Anteil an diesem Mandat von 43 Milliarden Dollar pro Jahr angeeignet hat.
Abgesehen von dieser „Köder-und-Wechsel-Dynamik“ ist ein Großteil der öffentlichen Agenda des Landes für die Staaten einfach zu teuer, um sie selbst zu verwalten, sodass es schwer vorstellbar ist, wie sie auf die versprochenen Bundesbeiträge verzichten könnten. Egal, wie viele belastende Verpflichtungen der Kongress damit auflegt, könnte irgendein Staat sich wirklich weigern, die Unterstützung des Bundes für Medicaid anzunehmen?
Wie viele Präventivgesetze hat der Kongress im Großen und Ganzen erlassen? Die einzige maßgebliche Antwort auf diese Frage lieferte vor einigen Jahren die inzwischen aufgelöste US-Beratungskommission für zwischenstaatliche Beziehungen (ACIR). Das Kompendium der Kommission zeichnete ein erstaunliches Bild. Zwischen 1960 und 1969 wurden mehr Präventivgesetze erlassen als in jedem Jahrzehnt zuvor, aber was in den 1960er Jahren geschah, verblasst im Vergleich zur folgenden Explosion. Nach 1970 wurden mehr Vorkehrungen angehäuft als in der gesamten Vorgeschichte der Republik.
Interessanterweise haben die Regierungen Reagan und Bush diese Welle des Zwangsföderalismus kaum verlangsamt. Trotz ihrer Proteste gegen die Washington-weiß-beste-Mentalität unterzeichneten die republikanischen Präsidenten mehrere Gesetze, die Bundesstandards für Angelegenheiten festlegten, die einst von den Bundesstaaten beschlossen wurden. Eine Reihe von diesen hatte praktisch keine verständliche Begründung dafür, ein lokales Anliegen in ein föderales Anliegen zu verwandeln. Wer alkoholische Getränke konsumieren darf, ob eine örtliche Schule Asbest entfernen muss, welche Höhen- und Kraftabschlüsse eine örtliche Feuerwehr für ihre Rekruten wählt oder wie eine Gemeinde beispielsweise ihr Trinkwasser reinigt, sind kaum Fragen, die landesweit gestellt werden Antworten. Doch jeder wurde nationalen Richtlinien unterworfen.
Die Nutzung und der Missbrauch der Zentralisierung
Es belastet die Leichtgläubigkeit, anzunehmen, dass die Welt nach 1970 plötzlich so völlig anders geworden ist, um zu rechtfertigen, was die ACIR dokumentiert hat: eine Verdoppelung der Zentralisierung in der amerikanischen Regierung. Es traten jedoch einige grundlegende Änderungen ein, die ein breiteres Eingreifen des Bundes erforderlich machten.
Der Aufstieg des Umweltschutzes war einer. Ein wesentlicher Teil der zwischenstaatlichen Auflagen der letzten 30 Jahre betrifft den Umweltschutz. Bei manchen Verschmutzungsarten würden die Anstrengungen der Gemeinden und Staaten nicht ausreichen, weil viele Verschmutzungen Grenzen überschreiten. Sicherlich könnte die nationale Aufsicht über das Gesetz zur Luftreinhaltung energisch argumentiert werden. Die Emissionen von Treibhausgasen und Schwefeldioxid sind keine lokalen Probleme. Selbst lokale Ozonkonzentrationen können Hunderte von Kilometern weit wehen, und die faule Luft einer Region kann zu unreinem Wasser in einer anderen werden.
Zweitens ist die Weltwirtschaft viel stärker integriert. Der nationale Wohlstand beruht heute mehr denn je auf der Fähigkeit der Unternehmen, auf den globalen Märkten zu konkurrieren, und auf der Vereinheitlichung von Regeln, die ansonsten den freien Verkehr, ausländische Investitionen und Finanzkapital erschweren könnten. In den Vereinigten Staaten, wie auch in anderen wichtigen Handelspartnern wie der Europäischen Union, überrascht es nicht, dass höhere Regierungsbehörden zunehmend dazu übergegangen sind, lokale Hindernisse bei der Aushandlung internationaler Handelsabkommen abzubauen, die Wettbewerbsposition der Unternehmen zu verbessern und die Finanzmärkte zu straffen . Die Globalisierung erklärt zumindest teilweise die jüngsten Bemühungen des Bundes, die Bankvorschriften zu harmonisieren und wettbewerbswidrige Praktiken in einigen Staaten anzufechten – zum Beispiel ihre Entscheidungen, Handelssanktionen zu verhängen und grenzenlose Klagen wegen unerlaubter Handlung zu akzeptieren.
Neben der beschleunigten Liberalisierung des internationalen Handels kamen Fortschritte bei der wettbewerbsorientierten Regulierungsreform wichtiger US-Industrien. Auch dieser Prozess erforderte die Korrektur einiger lokaler Exzentrizitäten durch Auferlegen einer größeren Gleichförmigkeit. Ein aktuelles Beispiel ist die Restrukturierung der Elektrizitätswirtschaft. Obwohl staatliche Initiativen einen Großteil der bisher erzielten Fortschritte ausmachen, kann die vollständige Deregulierung der Elektrizitätsversorgung eine bundesstaatliche Gesetzgebung erfordern, um ein landesweites erfolgreiches Ergebnis zu gewährleisten.
Schließlich stellt der rasante Wandel der Telekommunikations- und Informationstechnologien auch lokale Unterschiede in Frage. Die Mobiltelefonindustrie in Europa ist auf dem Vormarsch, weil die Europäische Union unter anderem umgehend einen einheitlichen kontinentweiten technischen Standard festgelegt hat. Inzwischen hinkt der Mobilfunk in den Vereinigten Staaten teilweise hinterher, weil Unternehmen hier auf mehreren Systemen navigieren müssen. Zweifellos kann dieser Anachronismus nicht ewig andauern. In ähnlicher Weise stößt eine andere lokale Konvention – nämlich die Verbrauchsteuern auf fast jeden Kauf von Waren und Dienstleistungen innerhalb der geografischen Hoheitsgebiete von Staaten – gegen die Grenzenlosigkeit des Online-Handels und gegen das nationale, wenn nicht sogar internationale Interesse, sein Wachstum zu fördern.
Aber neben soliden Rechtfertigungen dafür, dass föderale Regeln die Unterschiede zwischen den Staaten ersetzen sollen, gibt es auch viele nicht überzeugende Gründe, die eher in bürokratischer Starrheit oder roher Politik als in nüchterner Überlegung verwurzelt sind. Zum Beispiel verfolgten zu viele der Umweltprogramme des Bundes, die nach 1970 aufkeimten, einen einheitlichen Ansatz. Nicht jedes Umweltproblem hat die grenzüberschreitenden Eigenschaften der Luftverschmutzung. Bis auf eine Handvoll biologischer Schadstoffe im Trinkwasser beispielsweise werden die Gefahren hoher Schadstoffkonzentrationen nur von den Anwohnern getragen. in der Nähe, die das verschmutzte Wasser ein Leben lang verbrauchen könnten.
Ein weiterer bemerkenswerter Teil der zentral diktierten Standards, die sich in den letzten drei Jahrzehnten vervielfacht haben, fällt in die umfangreiche Kategorie der Bürgerrechte. Was in den 1960er Jahren als einfaches Ziel der Gewährleistung der Chancengleichheit für Afroamerikaner begann, entwickelte sich später zu einem riesigen Apparat von staatlich vorgeschriebenem Schutz und Präferenzen für mehrere Minderheiten, Frauen, ältere Menschen, Behinderte und so weiter. Es ist fraglich, ob alle diese Gruppen die gleichen Zwangsmittel verdienen und ob die Mittel von oben nach unten konzipiert und verordnet werden sollten.
Berücksichtigen Sie die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Die Unterbringung von Körperbehinderten ist ein gerechtes und wünschenswertes Ziel, aber sollte jedem Staat und jeder Gemeinde mitgeteilt werden, wie der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen für Behinderte verbessert werden kann? Um die Vorschriften des Department of Transportation (DOT) für die Modernisierung öffentlicher Busse und die Nachrüstung von U-Bahnen einzuhalten, kam New York City 1980 zu dem Schluss, dass die erforderlichen Kapitalverbesserungen und jährlichen Betriebsrechnungen eine budgetsprengende Ausgabe darstellen würden. Wie der Bürgermeister der Stadt, Edward I. Koch, damals in The Public Interest schrieb: Es wäre billiger für uns, jedem Schwerbehinderten einen Taxidienst zur Verfügung zu stellen, als 255 unserer U-Bahn-Stationen zugänglich zu machen.
Zum Glück gaben die Bundesplaner nach heftigen Rechtsstreitigkeiten nach und senkten die Kosten. New York mit seinem alten und ausgedehnten Verkehrssystem hätte nie von der Entscheidung für kostengünstige Alternativen zu den Nachrüstungsplänen des DOT abgelenkt werden dürfen. Der größere Punkt hier ist, dass, wenn kopflastige Bundesvorschriften wahllos lokale Optionen einschränken, sie Gefahr laufen, lokale Innovationen zu ersticken und Lösungen auszuschließen, die den lokalen Gegebenheiten entsprechen. Das Ergebnis kann enorm verschwenderisch sein.
Föderalisierung der Kriminalität
In den letzten Jahren war der Kongress mit mehr als nur geringfügiger Zustimmung der Clinton-Administration damit beschäftigt, einen weiteren Bereich zu föderalisieren, in dem die Bundesstaaten früher die Hauptverantwortung hatten – nämlich die Bekämpfung der Kriminalität. Dies wirft die beunruhigende Frage auf, ob wir wollen, dass die meisten unserer Rechtsbeziehungen auf nationaler und nicht auf lokaler Ebene entschieden werden, wie der Oberste Richter William Rehnquist in seinem Bericht über die Bundesjustiz von 1998 betonte. Die Verstaatlichung des Strafrechts ist nicht mit der bloßen Festlegung von Standards für einige Aspekte der staatlichen Zivilgerichtsbarkeit vergleichbar. Die Exzesse bestimmter Arten von lokalen Zivilprozessen, die bereits grassieren, können durch Sonderinteressen (wie die Lobby der Prozessanwälte) begünstigt werden, die nicht nur einen unverhältnismäßigen Einfluss auf die staatlichen Gesetzgeber ausüben können, sondern auch den Schaden, den unangemessene Rechtsstreitigkeiten anrichten können, oft vergessen scheinen zum Volkswohl. Eine nationale Deliktsreform hat eine Rechtfertigung: Sie kann das Gemeinwesen vor der Eroberung staatlicher Gemeinwesen durch das schützen, was James Madison in Federalist 10 den Unfug der Fraktionen nannte.
Dieselbe Logik gilt nicht für den Aufstieg nationaler Autorität über das Strafrecht. Zugegeben, die Strafjustiz ist von Staat zu Staat unterschiedlich. Aber die Unterschiede in der Art und Weise, wie Kriminalität von den Staaten kontrolliert wird, spiegeln normalerweise unterschiedliche Bedingungen und öffentliche Präferenzen wider, nicht die Macht mächtiger Interessengruppen, die hartnäckig nach materiellem Gewinn für sich selbst streben. Wenn überhaupt, besteht die Gefahr, dass die staatliche Aufsicht über staatliche Strafverfolgungs- und Strafvollzugsrichtlinien solche fragwürdigen Interessengruppen hervorbringt, wo es keine gab. Zum Beispiel mag es wie eine reine Reform klingen, die Staaten dazu zu bringen, strengere Verurteilungsrichtlinien zu verabschieden. Aber was, wenn es einige Staaten dazu zwingt, zu viel für den Bau neuer Gefängnisse auszugeben, und ein Eigeninteresse an Masseninhaftierungen festigt? Zumindest wenn diese staatlich induzierte Wachstumsindustrie auf Kosten anderer lokaler Bedürfnisse oder lokaler Experimente mit besseren Alternativen expandiert, führt sie zu einer entschiedenen Fehlallokation von Ressourcen.
Auch hinter der Kritik von Richter Rehnquist stecken ernsthafte Zweifel, ob die nationalen Institutionen bereit sind, die ihnen zugedachte Mehrbelastung zu bewältigen. Die Bundesgerichtsbarkeit in die Rechtsprechung von immer mehr lokalen Verbrechen einzubeziehen, belastet ihre begrenzten Ressourcen und Fähigkeiten. Im Gegensatz zu den überlasteten Zentralverwaltungen einheitlicher Regime erreicht ein föderales System Effizienzen durch Arbeitsteilung und Dezentralisierung von Routineaufgaben. Dieser Vorteil des Föderalismus wird zunichte gemacht, wenn der Kongress darauf beharrt, einer staatlichen Funktion nach der anderen zuvorzukommen.
Glaubwürdigkeitskrise
Im Jahr 1964 gaben drei Viertel der amerikanischen Öffentlichkeit an, dass sie darauf vertrauen, dass die Bundesregierung die meiste Zeit das Richtige tut. Bis 1998 tat es kaum mehr als ein Viertel. Auch das Vertrauen in die Landes- und Kommunalverwaltungen hat nachgelassen, aber weitaus weniger. Die Zahl der Amerikaner, die angaben, eine stärkere Machtkonzentration auf Bundesebene als in den Bundesstaaten zu bevorzugen, sank von 56 Prozent im Jahr 1936 auf 26 Prozent im Jahr 1995. Laut einer 1998 veröffentlichten Umfrage des Pew Research Center for the People and the Press , beurteilten 59 Prozent der Befragten die Bundesregierung nun negativ, verglichen mit 29 Prozent, die eine negative Meinung zu den Bundesstaaten hatten. Das Konzept, mehr Verantwortung an die Staaten zurückzugeben, hat an Popularität gewonnen, auch wenn es keine Nettoreduktion der Steuerbelastung verspricht. In einer Umfrage aus dem Jahr 1995 wurde gefragt: Würden Sie immer noch die Verlagerung der Verantwortung für Programme von der Bundesregierung auf die Regierungen der Bundesstaaten befürworten, wenn dies bedeuten würde, dass Ihre Landessteuern erhöht würden, um eine Senkung Ihrer Bundessteuern auszugleichen? 76 Prozent sagten ja, nur 16 Prozent nein. Natürlich lässt diese Unterstützung manchmal nach, wenn die Verlagerung von Verantwortung die Übertragung bestimmter Programme bedeutet, anstatt Abstraktionen zu diskutieren. Dennoch scheint es klar zu sein, dass die Öffentlichkeit über die Einmischung Washingtons in Angelegenheiten, die früher durch Selbstverwaltung geregelt wurden, desillusioniert ist.
Wie ist König Albert gestorben?
In den letzten 35 Jahren haben die Amerikaner eine hyperaktive Bundesregierung weitgehend geduldet, als ihr Aktivismus in den Mantel der Bürgerrechte gehüllt war. Aber selbst dann war die Geduld erschöpft, als die bundesstaatlichen Paternalisten überfordert waren. Die nationale Regierung machte sich bei einer Mehrheit der Bürger nicht beliebt, indem sie zahlreichen Städten befahl, im Namen des Rassengleichgewichts Tausende von Schulkindern, manchmal über weite Entfernungen, mit Bussen zu befördern. Washingtons Sozialingenieure verdienten sich auch nicht den Respekt der meisten Wähler, indem sie unterstellten, dass staatliche Universitäten als Bedingung für ihre Hilfe umgekehrte Diskriminierung praktizieren sollten, um eine angemessene Vielfalt von Einschreibungen zu erreichen. Solche Verzerrungen einer gemeinsamen nationalen Werte-Gleichheit der Chancen verletzten den gesunden Menschenverstand und provozierten damit eine Gegenreaktion.
Ebenso die Annahme, dass Bundesrichter die letzten Schiedsrichter in verschiedenen anderen komplexen moralischen Fragen sein sollten, über die es keinen Konsens gab. Wie auch immer man zum Beispiel zu legalisierter Abtreibung stehen mag, große Teile der Öffentlichkeit fühlen sich verständlicherweise unwohl mit einem absoluten, landesweiten Standard, der von der Justiz festgelegt wurde. In solch hochbrisanten, moralisch ungeklärten Fragen würden viele Amerikaner ein gewisses Maß an gemeinschaftlicher Diskretion, mehr Bundesdemut und zumindest kein olympisches Edikt einer nicht gewählten Körperschaft vorziehen, das sich auf die Halbschatten der Bill of Rights berufen würde, um über Leben und Tod zu entscheiden .
Die Politik der Präemption
Der unverhältnismäßig lange Arm des Bundesrechts im lokalen bürgerlichen Leben ist mehr als ungeschickt; seine aufdringliche Reichweite kann bedeutende Teile der amerikanischen Gesellschaft entfremden, wenn nicht gar infantilisieren. Warum hat das politische Establishment in Washington, nicht unwissend, dieses Versagens Schwierigkeiten, damit aufzuhören?
Um dieses Rätsel zu lösen, ist es hilfreich, sich zunächst daran zu erinnern, dass die Mehrheiten beider Parteien im Kongress seit 1970 nicht gezögert haben, Themen zu verstaatlichen, wenn dies zum Vorteil ihrer jeweiligen Klientel war. In diesen Jahrzehnten haben Republikaner immer wieder Lippenbekenntnisse zur Dezentralisierung abgelegt. Eine kürzlich durchgeführte systematische Studie zu Appellen des 98. bis 101. Kongresses ergab jedoch, dass die Republikaner eher als die Demokraten dazu neigen, staatliche und lokale Vorschriften außer Kraft zu setzen.
Eine Quelle dieser Neigung war natürlich die übliche Bedeutung von Fragen der Unternehmensregulierung auf der Tagesordnung der GOP. Große Unternehmen neigen dazu, umfassende Regulierungsstandards einem Sammelsurium lokaler Vorschriften vorzuziehen. Wie hat sich beispielsweise die parteiübergreifende Unterstützung für die Kraftfahrzeugsicherheit und die Emissionskontrollen des Bundes zusammengefunden? Die Automobilindustrie hat Lobbyarbeit betrieben, um die Staaten davon abzuhalten, unterschiedliche Standards festzulegen, von denen einige möglicherweise übermäßig militant sind. Es ist besser, einen 500-Pfund-Gorilla mit der Regulierung der Industrie zu beauftragen, dachten seine Lobbyisten, als mit 50 Affen auf Steroiden umzugehen.
Politiker beider Parteien berufen sich heute in immer mehr Kontroversen auch auf das Recht des Landes, weil ihre Politik entgegen dem Aphorismus von Tip O’Neill nicht mehr lokal ist. Da die Verbindungen zu lokalen Parteiorganisationen geschwächt sind, hat sich die Loyalität der Kongressabgeordneten zunehmend über rein kirchliche Anliegen hinaus auf die Anliegen nationaler Lobbys und Interessengruppen verschoben. Diese Verlagerung des Einflusses spiegelt sich im Muster der Wahlkampffinanzierung des Kongresses wider. Während Kandidaten, insbesondere für Sitze im Repräsentantenhaus, einst in erster Linie von der Unterstützung der lokalen Parteihierarchie abhingen, zwingen die steigenden Kosten für Gehaltszahlungen heute die Ämtersuchenden, sich stärker auf externe Quellen zu verlassen. Die Gewinner der jüngsten Parlamentswahlen haben mehr als 40 Prozent ihrer Beiträge aus politischen Aktionskomitees bezogen – das heißt aus den Finanzierungsarmen nationaler Interessengruppen.
Darüber hinaus tragen die Medien zum geschärften nationalen Profil jedes nur erdenklichen Unglücks bei, indem sie die Ereignisse als Trends darstellen, die der Hauptsendezeit Aufmerksamkeit verdienen. Kongressabgeordnete wollen die jüngste Tragödie nicht gleichgültig erscheinen lassen. Ihre Antwort: Ein Gesetz erlassen. So wurden beispielsweise der Anti-Car Theft Act, das Megan-Gesetz und verschiedene andere bundesstaatliche Eingriffe in die lokale Strafverfolgung durchgesetzt.
Tageslänge auf dem Mars
Darüber hinaus verdrängen föderale Regeln lokale, weil politische Debatten in Washington jetzt zunehmend in der Terminologie von Rechten gestaltet werden. In Anlehnung an die Bürgerrechtsbewegung der 1960er Jahre fanden es Interessen aller Art sinnvoll, ihre Ansprüche als Streben nach grundlegender Gerechtigkeit darzustellen. Große Umweltprogramme sollen beispielsweise das angeborene Recht aller auf reine und unbelastete Luft oder Wasser sichern. In den letzten Jahren standen sogar wütende Flugpassagiere, Trucker, die gegen die Treibstoffpreise protestierten, und Abonnenten von Gesundheitsorganisationen Schlange, um nicht nur Hilfe, sondern auch eine Grundrechtserklärung zu erhalten. Diese Art der Wiedergutmachung impliziert nationale Befehle und Kontrollen. Ein Recht ist schließlich kein bloßes Streben, das je nach lokalen Präferenzen nach oben oder unten angepasst werden kann; es ist absolut und universalistisch. Mit anderen Worten, es gibt kein Teilrecht; Rechte sind alles oder nichts. Und da diese rechtlichen Befugnisse per Definition nicht teilbar sind, dürfen sie nicht je nach Gebietsschema variieren.
Ein Skeptiker mag zwar viele der daraus resultierenden Standardisierungen für überflüssig halten. Als die politischen Entscheidungsträger in Washington damit begannen, Vorschläge für ein universelles Recht auf Sonderschulung für behinderte Kinder im Vorschulalter vorzulegen, hatten bereits 42 Bundesstaaten derartige Programme gestartet. Bevor der Kongress verkündete, dass jeder Schüler das Recht haben sollte, eine asbestfreie Schule zu besuchen, gab es in mindestens 31 Bundesstaaten Programme zur Untersuchung und Reduzierung des potenziell gefährlichen Stoffes. Befürworter einer zentralen Vorbeugung ließen sich jedoch nicht beirren. Wenn so viele Staaten bereits einen Weg gebahnt haben, vervollständigen nationale Standards ihrer Logik nach nur das, was die Staaten begonnen haben. So ist es wahrscheinlich, dass Staaten ihre Unabhängigkeit beraubt werden, wenn sie proaktiv und fortschrittlich sind, wie wenn sie Nachzügler sind.
Dies soll nicht heißen, dass innerhalb des Beltway immer nationale Vorkehrungen getroffen werden. Manchmal agitieren Staatsbeamte, um ihre Befugnisse übertrumpfen zu lassen. In der heftig umkämpften Arena der Umweltpolitik zum Beispiel haben staatliche und lokale Beamte Schutz unter der Decke der Vormundschaft des Bundes gesucht. Die Berufung auf eine Küste-zu-Küste-Regel, auch wenn es sich um ein stumpfes Instrument handelt, ist oft sicherer, als zu versuchen, nuancierte Übungen des lokalen Ermessens zu verteidigen.
Dennoch hat die zentripetale Kraft Washingtons weitgehend ihre eigene Dynamik beibehalten. Im Gegensatz zu dem, was man vermuten könnte, haben die fiskalischen Zwänge in den letzten 20 Jahren den Bundesleviathan kaum geschrumpft. Bis zu einem gewissen Punkt nahm ihr Einfluss vor allem mit der Zunahme der Beihilfen zu. Sobald viele staatliche und lokale Regierungen sozusagen zu bundesstaatlichen Hilfsjunkies wurden, waren sie den Wohltätern des Kongresses und den bundesstaatlichen Schirmherrschaften ausgeliefert, die an ihre Dollars immer kompliziertere Anforderungen knüpfen konnten. Aber die unaufhaltsame Verschärfung der Zuschussbedingungen war in gewisser Weise weniger zwingend als die Tendenz der nationalen Entscheidungsträger, den lokalen Behörden kostspielige Unternehmen aufzuerlegen, ohne eine Entschädigung anzubieten.
Haushaltsdefizite in den 1980er Jahren, gefolgt von relativ sparsamen diskretionären Ausgaben in den 1990er Jahren, lieferten einen Vorwand für diese Praxis der Mandatierung und Kostenverschiebung. Die politischen Anreize, auf diese Weise staatliche Funktionen vorzuschreiben oder zu verbieten, sind gewaltig. Nationale Politiker könnten nun weiterhin Anerkennung für ihre vermeintlichen guten Taten fordern, ohne jedoch, um den Begriff des Politikwissenschaftlers R. Douglas Arnold aus Princeton zu verwenden, nachweisbare Schuld an den erforderlichen Steuererhöhungen zu bekommen.
Schließlich gibt es keine grundlegendere Erklärung für die Konsolidierung der föderalen Macht als die historische Kehrtwende der föderalen Justiz. Für den größten Teil der Geschichte des Landes haben die Gerichte die Hegemonie des Bundes in Schach gehalten. Bis 1937 hatte der Oberste Gerichtshof jedoch größtenteils die Seiten gewechselt, und 1941 kam er zu dem Schluss, dass der Zehnte Zusatzartikel nur eine Binsenweisheit war (USA gegen Darby). Die juristischen Auffassungen der Handelsklausel, neben anderen muskulösen Bestimmungen der Verfassung, wurden so offen, dass fast jeder Akt des Kongresses unter ihnen gerechtfertigt werden konnte. Laut einem Artikel des Wall Street Journal aus dem Jahr 1996 bestätigte ein Bundesrichter die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über Gewalt gegen Frauen (ein Gesetz von 1994, das staatliche Strafgesetze bei geschlechtsbedingten Straftaten wirksam vorwegnahm), weil das Gesetz eine ordnungsgemäße Ausübung der Befugnisse des Kongresses war unter der Handelsklausel. Der zwischenstaatliche Handel, so dachte der Richter, könnte leiden, wenn betroffene Frauen medizinische Kosten, verminderte Produktivität, Angst vor Geschäftsreisen und so weiter hätten. Im vergangenen Mai hat der Oberste Gerichtshof im Fall USA gegen Morrison endlich signalisiert, dass diese Art von Argumentation nicht ewig Bestand haben wird. Trotzdem ist es ziemlich unwahrscheinlich, dass das Meinungspendel wieder auf den Stand vor 65 Jahren zurückschwingt.
Dieser letzte Punkt ist hervorzuheben. Auch wenn konservative Richter auf absehbare Zeit ihre leichte Kante behalten (ein großes Wenn), werden die Urteile des Obersten Gerichtshofs zu Bundes-Staaten-Streitigkeiten weiterhin ein gemischtes Bild sein. Die Kritiker des Gerichts haben es schnell angegriffen, wenn es die Staaten verteidigt hat, aber sie erwähnen selten, dass viele Entscheidungen in die entgegengesetzte Richtung gegangen sind. Immerhin hat derselbe Gerichtshof kürzlich staatliche Richtlinien aufgehoben, die alles vom Besuchsrecht für Kinder und Sicherheitsschulungen für Öltanker bis hin zum Verkauf persönlicher Datenbanken durch Kfz-Büros und der Möglichkeit von Autounfallopfern, sich auf staatliche Sicherheitsstandards zu berufen, regeln Klagen.
Eine nationalistische Regierung
Die Gesetzesreformen, die der Kongress 1999 debattierte, waren darauf ausgerichtet, den föderalen Moloch zurückzudrängen oder zumindest zu verlangsamen, indem Verfahrensanforderungen eingefügt wurden, die Regelgeber und Gesetzgeber erfüllen müssten, bevor präventive Maßnahmen in Kraft treten könnten. Nach dem Thompson-Gesetz hätten von Bundesbehörden erlassene Vorschriften oder Gesetzestexte zur Klärung von Kongressausschüssen Folgenabschätzungen erfordert – das heißt Berichte darüber, wie sich die Maßnahmen auf die zwischenstaatlichen Beziehungen auswirken könnten. Diese sollten unter anderem durch unabhängige Bewertungen des Congressional Budget Office (CBO) gestützt werden. Jedes Bundesgesetz oder jede Bundesvorschrift, die staatliche und lokale Gesetze effektiv unterordnet, hätte ihre Absicht klar zum Ausdruck bringen müssen oder eine Aufhebung durch eine gerichtliche Überprüfung riskieren müssen.
Solche Vorschläge hatten tiefe Wurzeln. Ihre Inspirationen ließen sich auf weitgehend wirkungslose Durchführungsverordnungen in den 1980er und 1990er Jahren, auf die kritische Arbeit der Beratenden Kommission für zwischenstaatliche Beziehungen in den Jahren 1984, 1988 und 1992 und sogar auf den Bericht der Kestnbaum-Kommission von 1955 (einer von Präsident Eisenhower, um bei der Definition der richtigen Parameter der bundesstaatlichen und staatlichen Gerichtsbarkeiten zu helfen). Die einzige wesentliche Abweichung des Thompson-Vorschlags von diesen früheren Projekten bestand darin, dass er sich nicht mehr auf bloße Ermahnungen stützte; Staatsbeamte konnten nun vor Gericht gehen, um Bundesgesetze anzufechten, die unter anderem nicht ausdrücklich erwähnen, welche Staatsgesetze vorweggenommen wurden.
Hier lauerte die Möglichkeit erheblicher Rechtsstreitigkeiten, da die Gerichte versuchten, festzustellen, ob die Gesetzessprache eindeutig genug war, und so weiter. Einen weiteren Weg für juristische Streitereien zu eröffnen, schien eine zweifelhafte Übung zu sein, aber sie hätte auch einen Teil ihres beabsichtigten Zwecks erfüllen können: einige zwingende Bundesmaßnahmen zu verzögern, wenn nicht abzulenken.
Zu diesem Ergebnis hätten wahrscheinlich die zusätzlichen Berichtspflichten noch beigetragen. Dies lag nicht nur daran, dass mehr Berichterstattung die Bundesverwalter in Bürokratie begraben würde. (Sie sind bereits erstickend.) Vielmehr könnte die formelle Offenlegung von Auswirkungen auf die föderalistischen Beziehungen, insbesondere bei der Bewertung durch die CBO, gelegentlich einige Kongressabgeordnete diszipliniert haben: Beiläufig zu stimmen, um den Staaten die Macht zu entziehen, könnte schwieriger werden, wenn die Auswirkungen einer Abstimmung sind transparent.
Allerdings ist die Annahme, dass solche Palliativa, wenn sie angenommen worden wären, wirklich die schwere Hand der Bundesregierung halten könnten, eine Übertreibung. Die operativen verfassungsrechtlichen Beschränkungen der föderalen Präsenz sind ziemlich schwach geblieben. Sicherlich hat der Oberste Gerichtshof im Laufe seiner Rechtsprechung seit den späten 1930er Jahren nur wenige Einschränkungen beibehalten, ungeachtet einer Handvoll aktueller Urteile, die einige Grenzen wiederherstellen könnten. Tatsächlich haben sich insbesondere in den letzten drei Jahrzehnten bundesstaatliche Gerichtsbeschlüsse selbst zu einem Hauptinstrument für das nationale Mikromanagement der Kommunalverwaltung entwickelt. Die Reform von Senator Thompsons ging kaum auf das überragende Thema des Justizaktivismus ein.
Wirtschaftliche und technologische Veränderungen werden weiterhin viele vernünftige Argumente dafür liefern, lokale durch nationale, sogar internationale Standards zu ersetzen. Unabhängig davon, ob die daraus resultierende Reglementierung immer lobenswert ist oder nicht, werden mächtige Unternehmenslobbys großen Druck ausüben, um sie sicherzustellen. Darüber hinaus bleiben beide Parteien im Kongress aus diesem und anderen Gründen empfänglich für zentralistische Forderungen. Es gibt wenig Grund zu der Annahme, dass sich dies alles ändern wird. Mehrere Kräfte – einschließlich der Rolle der Medien und der zeitgenössischen Wahlkampffinanzierung, um nur zwei zu nennen – werden die politischen Versuchungen weiter verstärken, die öffentliche Ordnung im amerikanischen föderalen System zu verstaatlichen oder ihr zuvorzukommen. Bestenfalls könnten diese Versuchungen nur durch Schemata wie einen Föderalismus-Rechenschaftspflicht-Gesetz gezwickt, nicht aufgehoben werden.