Wirtschaftssanktionen: Zu viel des Schlechten

Wirtschaftssanktionen werden zunehmend eingesetzt, um die gesamte Bandbreite der amerikanischen Außenpolitik zu fördern. Allzu oft erweisen sich Sanktionen jedoch als wenig mehr als Ausdruck von US-Präferenzen, die den amerikanischen Wirtschaftsinteressen schaden, ohne das Verhalten des Ziels zum Besseren zu ändern. Sanktionen müssen in der Regel weniger einseitig und stärker problemorientiert sein. Der Kongress und die Exekutive müssen die Sanktionen sowohl vor ihrer Verabschiedung als auch danach regelmäßig überwachen, um sicherzustellen, dass die erwarteten Vorteile die wahrscheinlichen Kosten überwiegen und dass Sanktionen mehr bewirken als alternative außenpolitische Instrumente.





RICHTLINIENKURZ #34



Die weit verbreitete Anwendung von Wirtschaftssanktionen ist eines der Paradoxien der zeitgenössischen amerikanischen Außenpolitik. Sanktionen werden häufig kritisiert, ja sogar verspottet. Gleichzeitig werden Wirtschaftssanktionen für die Vereinigten Staaten in der Welt nach dem Kalten Krieg schnell zum politischen Instrument der Wahl. Die Vereinigten Staaten halten jetzt Wirtschaftssanktionen gegen Dutzende von Ländern aufrecht; tatsächlich sind sanktionen so beliebt, dass sie von vielen staaten und kommunen eingeführt werden. Kritisch ist zudem nicht nur die Häufigkeit der Anwendung von Wirtschaftssanktionen, sondern deren wachsende Bedeutung für die US-Außenpolitik.



Sanktionen – definiert als hauptsächlich wirtschaftliche, aber auch politische und militärische Strafen, die zur Änderung des politischen und/oder militärischen Verhaltens verhängt werden – werden von den Vereinigten Staaten eingesetzt, um die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ballistischen Raketen zu verhindern, die Menschenrechte zu stärken, den Terrorismus zu beenden, Drogen zu vereiteln Menschenhandel, entmutigen bewaffnete Aggressionen, fördern den Marktzugang, schützen die Umwelt und ersetzen Regierungen.



Um außenpolitische Ziele zu erreichen, erfolgen Sanktionen in Form von Waffenembargos, Kürzungen und Unterbrechungen der Auslandshilfe, Export- und Importbeschränkungen, Einfrieren von Vermögenswerten, Zollerhöhungen, Widerruf des Handelsstatus der meistbegünstigten Nation (MFN), negative Stimmen in internationalen Finanzinstituten , Abbruch diplomatischer Beziehungen, Visaverweigerung, Aufhebung von Flugverbindungen sowie Kredit-, Finanzierungs- und Investitionsverbote.



Was erklärt diese Popularität? Sanktionen können eine scheinbar verhältnismäßige Antwort auf eine Herausforderung sein, bei der die auf dem Spiel stehenden Interessen weniger als entscheidend sind. Zudem sind Sanktionen ein Mittel, um behördlichen Unmut über ein bestimmtes Verhalten zu signalisieren. Sie können dazu dienen, das Bekenntnis zu einer Verhaltensnorm zu stärken, wie zum Beispiel die Achtung der Menschenrechte oder die Ablehnung der Weiterverbreitung. Die Zurückhaltung der Amerikaner, militärische Gewalt anzuwenden, ist eine weitere Motivation. Sanktionen bieten eine sichtbare und kostengünstigere Alternative zu militärischen Interventionen und zum Nichtstun. Die größere Reichweite der Medien ist noch eine andere Erklärung. Der CNN-Effekt kann die Sichtbarkeit von Problemen in einem anderen Land erhöhen und den Wunsch der Amerikaner wecken, darauf zu reagieren. Die gestiegene Stärke einzelner Wahlkreise in der amerikanischen Politik ist ebenfalls ein Faktor. Kleine, organisierte, fokussierte Gruppen – die oft über den Kongress agieren – können eine Wirkung haben, die weit über ihre eigentliche Stärke hinausgeht, insbesondere wenn keine ebenso fokussierte Gegenmacht existiert.



Der Datensatz

Aus der jüngsten amerikanischen Anwendung von Wirtschaftssanktionen für außenpolitische Zwecke lassen sich eine Reihe von Schlussfolgerungen ziehen:



  • Es ist unwahrscheinlich, dass Sanktionen allein die gewünschten Ergebnisse erzielen, wenn die Ziele groß sind oder die Zeit knapp ist. Die Sanktionen - selbst wenn sie umfassend waren und fast sechs Monate lang fast universelle internationale Unterstützung genossen - konnten Saddam Hussein nicht zum Rückzug aus Kuwait bewegen. Am Ende brauchte es die Operation Desert Storm. Auch andere Sanktionen sind verfehlt. Das iranische Regime unterstützt weiterhin den Terrorismus, lehnt den Friedensprozess im Nahen Osten ab und treibt sein Atomwaffenprogramm voran. Fidel Castro steht immer noch an der Spitze eines weitgehend autoritären politischen und wirtschaftlichen Systems. Indien und Pakistan ließen sich durch die Androhung drakonischer Strafen nicht davon abhalten, Atomwaffen zu testen. Libyen hat sich geweigert, die beiden der Zerstörung von Pan Am 103 angeklagten Personen vorzulegen. Die Sanktionen konnten Haitis Junta nicht davon überzeugen, die Wahlergebnisse anzuerkennen. Sie konnten Serbien und andere auch nicht davon abbringen, ihre militärische Aggression einzustellen. Und China exportiert weiterhin sensible Technologien in ausgewählte Länder und bleibt eine Gesellschaft, in der Menschenrechte verletzt werden.



  • Dennoch können Sanktionen gelegentlich verschiedene außenpolitische Ziele erreichen (oder dazu beitragen), von bescheidenen bis hin zu ziemlich bedeutenden Zielen zu sein. Nach dem Golfkrieg verhängte Sanktionen erhöhten die Einhaltung von Resolutionen durch den Irak, die die vollständige Abschaffung seiner Massenvernichtungswaffen forderten, und verringerten die Fähigkeit des Irak, Waffen zu importieren. Im ehemaligen Jugoslawien waren Sanktionen ein Faktor, der dazu beitrug, dass Serbien im August 1995 das Abkommen von Dayton annahm. China scheint sich beim Export von Teilen oder Technologien für nukleare und ballistische Raketen zurückhaltend gezeigt zu haben.

  • Einseitige Sanktionen sind selten wirksam. In einer globalen Wirtschaft verursachen einseitige Sanktionen tendenziell höhere Kosten für amerikanische Unternehmen als für das Zielunternehmen, das normalerweise Ersatzquellen und Finanzierungsquellen finden kann.



  • Sekundäre Sanktionen können die Sache noch verschlimmern. Der Versuch, andere zu zwingen, sich einer Sanktionsbemühung anzuschließen, indem er Dritten, die nicht bereit sind, das Ziel zu sanktionieren, Sekundärsanktionen androht, kann einer Vielzahl von US-Außenpolitikinteressen ernsthaft schaden. Dies geschah, als Sanktionen gegen ausländische Firmen verhängt wurden, die gegen die Bestimmungen der US-Gesetzgebung verstoßen, die Kuba, den Iran und Libyen betreffen. Diese Drohung mag die Bereitschaft bestimmter Personen, verbotene Geschäftsaktivitäten einzugehen, abschreckend gewirkt haben, aber um den Preis einer zunehmenden antiamerikanischen Stimmung, der Stimulierung von Herausforderungen innerhalb der Welthandelsorganisation und der Ablenkung von dem provokativen Verhalten der Regierungen ins Visier nehmen.



  • Sanktionen sind stumpfe Instrumente, die oft unbeabsichtigte und unerwünschte Folgen haben. Sanktionen verschärften die wirtschaftliche Not in Haiti und führten zu einer gefährlichen und teuren Abwanderung von Menschen aus Haiti in die Vereinigten Staaten. Im ehemaligen Jugoslawien schwächte das Waffenembargo die bosnische (muslimische) Seite, da die bosnischen Serben und Kroaten über größere Vorräte an Militärgütern und besseren Zugang zu zusätzlichen Lieferungen von außen verfügten. Militärsanktionen gegen Pakistan verstärkten seine Abhängigkeit von einer nuklearen Option, sowohl weil die Sanktionen Islamabad den Zugang zu US-Waffen versperrten als auch das pakistanische Vertrauen in die amerikanische Zuverlässigkeit schwächten.

    Ganz allgemein können Sanktionen den perversen Effekt haben, autoritäre, etatistische Gesellschaften zu stärken. Indem sie Knappheit schaffen, ermöglichen sie es den Regierungen, die Verteilung von Gütern besser zu kontrollieren. Die Gefahr ist sowohl moralischer Natur, da Unschuldige betroffen sind, als auch praktischer Natur, da Sanktionen, die der gesamten Bevölkerung schaden, unerwünschte Auswirkungen haben können, darunter eine Stärkung des Regimes, eine massive Auswanderung und eine Hemmung der Entstehung einer Mittelschicht und Zivilgesellschaft. Smart- oder Designer-Sanktionen sind bestenfalls eine Teillösung. Es kann sich oft als unmöglich erweisen, das erforderliche Wissen über Vermögenswerte zu sammeln und sie dann schnell genug zu bewegen, um sie einzufrieren.



  • Sanktionen können für amerikanische Unternehmen, Landwirte und Arbeiter teuer werden. Es besteht die Tendenz, die direkten Kosten von Sanktionen zu übersehen oder zu unterschätzen, vielleicht weil ihre Kosten nicht in den Haushaltstabellen der US-Regierung aufgeführt sind. Sanktionen wirken sich jedoch auf die Wirtschaft aus, indem sie die Einnahmen von US-Unternehmen und Einzelpersonen reduzieren. Darüber hinaus sind selbst diese Kosten schwer zu messen, da sie nicht nur entgangene Umsätze, sondern auch entgangene Chancen widerspiegeln müssen. Sanktionen kosten US-Unternehmen jedes Jahr Milliarden von Dollar an entgangenen Umsätzen und Renditen – und kosten viele tausend Arbeiter ihren Arbeitsplatz.



  • Sanktionen sind in der Regel leichter einzuführen als aufzuheben. Es ist fast immer schwieriger, den Status quo zu ändern, als ihn fortzusetzen. Es ist oft schwierig oder unmöglich, einen Konsens über die Aufhebung einer Sanktion zu erzielen, selbst wenn in der betreffenden Angelegenheit einige Fortschritte erzielt wurden, wenn sich die Sanktion als nutzlos oder kontraproduktiv erwiesen hat oder wenn andere Interessen nachweislich darunter leiden ein Ergebnis. Dies dürfte bei Indien und Pakistan der Fall sein, wo die im Zuge der Atomtests vom Mai 1998 verhängten US-Sanktionen Versuche, ihr Verhalten in diesem oder anderen Bereichen zu beeinflussen, zunichte machen werden. Der Bosnien-Fall ist ein starkes Beispiel für die Gefahr von Sanktionen, da die Unfähigkeit, UN-Sanktionen zu ändern oder aufzuheben, die die militärische Unterstützung aller Protagonisten im Bosnienkrieg blockierten, zum Nachteil der schwächeren bosnischen Seite wirkte.

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  • Die Sanktionsmüdigkeit setzt sich im Laufe der Zeit ein und die internationale Einhaltung nimmt tendenziell ab. Das Thema, das zu Sanktionen geführt hat, verliert zwangsläufig seine emotionale Wirkung. Bedenken hinsichtlich der humanitären Auswirkungen von Sanktionen schwächen auch die Entschlossenheit. Gleichzeitig hat das Zielland Zeit, sich anzupassen. Die Umgehung von Sanktionen, Importsubstitution und jede Verbesserung des Lebensstandards durch Anpassung machen Sanktionen erträglich. All diese Faktoren haben die Auswirkungen der Sanktionen gegen den Irak, Libyen und Kuba untergraben.

Ein neuer Ansatz

Die Schlussfolgerung ist klar: Allzu oft überwiegen die wirtschaftlichen, humanitären und außenpolitischen Kosten der US-Sanktionen den Nutzen bei weitem. Was könnte und sollte also getan werden?

Hier sind einige Richtlinien zur Information der US-Politik:

  • Wirtschaftssanktionen sind ein ernstzunehmendes Instrument der Außenpolitik und sollten nur nach einer nicht weniger strengen Prüfung eingesetzt werden, als dies vor einer militärischen Intervention der Fall wäre. Der wahrscheinliche Nutzen einer bestimmten Sanktion für die US-Außenpolitik sollte größer sein als die erwarteten Kosten für die US-Regierung und die amerikanische Wirtschaft. Darüber hinaus sollte das Verhältnis zwischen der voraussichtlichen Auswirkung der Sanktion auf die US-Interessen im Vergleich zu den wahrscheinlichen Folgen aller anderen Maßnahmen, einschließlich militärischer Intervention, verdeckter Aktionen, öffentlicher und privater Diplomatie, Anreize oder Nichtstun, günstig sein.

    Eine Folge davon ist nicht weniger wichtig: Umfassende Sanktionen sollten nicht als ausdrucksstarkes Instrument verwendet werden, das nicht durch eine sorgfältige Abwägung der voraussichtlichen Kosten und Vorteile gerechtfertigt ist . Auch hier sind Sanktionen eine ernste Angelegenheit. Sanktionen sind eine Form der Intervention. Je nachdem, wie sie verwendet werden, können sie unschuldigen Menschen großen Schaden zufügen – ebenso wie der amerikanischen Wirtschaft, den Arbeitern und den Interessen der US-Außenpolitik. Darüber hinaus können Sanktionen die Verschuldung der USA reduzieren. Die Abschaffung von Bildung, Ausbildung und Hilfe für ausländische Militärs, die vom Kongress beauftragt wurde, um ihren Unmut über Pakistan und Indonesien auszudrücken, verringerte den Einfluss der USA mit einer mächtigen Wählerschaft in diesen beiden Ländern. Außenpolitik ist keine Therapie, und ihr Zweck besteht nicht darin, sich gut zu fühlen, sondern Gutes zu tun. Gleiches gilt für Sanktionen.

  • Die multilaterale Unterstützung von Wirtschaftssanktionen sollte normalerweise eine Voraussetzung für deren Anwendung durch die Vereinigten Staaten sein. Eine solche Unterstützung muss nicht gleichzeitig erfolgen, sollte aber so gut wie sicher sein und mit geringer Verzögerung erfolgen. Einseitige Sanktionen sollten vermieden werden, es sei denn, die Vereinigten Staaten befinden sich in einer einzigartigen Situation, um auf der Grundlage der wirtschaftlichen Beziehung zum Ziel eine Hebelwirkung zu erzielen. Dies ist weniger eine normative als vielmehr eine pragmatische Aussage, die auf der überwältigenden Evidenz beruht, dass einseitige Sanktionen wenig bewirken.

  • Sekundärsanktionen sind kein wünschenswertes Mittel, um multilaterale Sanktionen zu unterstützen. Die Verhängung von Sanktionen gegen diejenigen, die die fraglichen Sanktionen nicht einhalten, ist ein Eingeständnis eines diplomatischen Versagens bei der Überzeugungsarbeit. Es ist auch eine teure Antwort. Die Kosten für die US-Außenpolitik, einschließlich des Stands der Beziehungen zu wichtigen Partnern und der US-amerikanischen Bemühungen um den Aufbau einer effektiven WTO, überwiegen fast immer die potenziellen Vorteile, Freunde zu zwingen, sich Sanktionen anzuschließen.

  • Wirtschaftssanktionen sollten sich auf diejenigen konzentrieren, die für das regelwidrige Verhalten verantwortlich sind, oder Länder in dem Bereich bestrafen, der die Sanktionen überhaupt erst ausgelöst hat. Eine gezielte Reaktion trägt dazu bei, eine Gefährdung anderer Interessen und der gesamten bilateralen Beziehung mit dem Ziel in einem Bereich der Meinungsverschiedenheit zu vermeiden; verursacht bei Unschuldigen weniger Kollateralschaden; und macht es weniger schwierig, multinationale Unterstützung zu gewinnen. Ein Paradebeispiel sind Sanktionen zur Eindämmung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. Bei Verstößen sollten die Vereinigten Staaten jegliche Sanktionen gegen das beteiligte ausländische Unternehmen verhängen oder, falls die Regierung verantwortlich ist, die technologische Zusammenarbeit oder den Handel in diesem Bereich einstellen. Daraus folgt, dass politische Sanktionen wenn überhaupt nur sparsam eingesetzt werden sollten. Wir sollten der Versuchung widerstehen, diplomatische Beziehungen abzubrechen oder hochrangige Treffen abzusagen. Solche Interaktionen bieten US-Beamten die Möglichkeit, ihre Argumente gegenüber Regierungen und der Öffentlichkeit geltend zu machen und den Vereinigten Staaten genauso viel oder mehr zu helfen wie die betroffene Partei.

  • Sanktionen sollten nicht dazu verwendet werden, wichtige oder komplexe bilaterale Beziehungen als Geisel eines einzelnen Problems oder einer Reihe von Bedenken zu halten. Dies ist insbesondere bei einem Land wie China der Fall, wo die Vereinigten Staaten Interessen abwägen müssen, darunter die Aufrechterhaltung der Stabilität in Südasien und auf der koreanischen Halbinsel, die Entmutigung jeglicher Unterstützung für Massenvernichtungswaffen oder ballistische Raketenprogramme von Schurkenstaaten, Bewältigung der Situation zwischen Taiwan und China und Förderung des Handels, der Marktreform und der Menschenrechte. Ein fast identisches Argument könnte bezüglich der Klugheit angeführt werden, wegen ihrer Übertretungen in einem Bereich weitreichende Sanktionen gegen Russland oder Indien zu verhängen. Die Alternative zu weit gefassten Sanktionen besteht in solchen Fällen darin, entweder enge, dem jeweiligen Thema angemessene Sanktionen zu verhängen oder sich anderen politischen Instrumenten zuzuwenden.

  • Humanitäre Ausnahmen sollten in alle umfassenden Sanktionen aufgenommen werden. Unschuldige sollten nicht mehr leiden als unbedingt nötig. Die Aufnahme einer Ausnahme, die es einem Ziel erlaubt, Lebensmittel und Medikamente zu importieren, sollte auch die Inanspruchnahme nationaler und internationaler Unterstützung erleichtern.

  • Politische Entscheidungsträger sollten eine Grundsatzerklärung vorbereiten und an den Kongress senden, bevor oder kurz nachdem eine Sanktion verhängt wird. Solche Erklärungen sollten den Zweck der Sanktion deutlich machen; die erforderliche rechtliche und/oder politische Autorität; die erwarteten Auswirkungen auf das Ziel, einschließlich möglicher Vergeltungsmaßnahmen; die wahrscheinlichen humanitären Folgen und Schritte zu deren Minimierung; die erwarteten Kosten für die Vereinigten Staaten; Aussichten auf die Vollstreckung der Sanktion; der zu erwartende Grad an internationaler Unterstützung oder Opposition; und eine Ausstiegsstrategie, d. h. die Kriterien für die Aufhebung der Sanktion. (Um nur ein Beispiel zu nennen: In der Gesetzgebung von 1994, die 1998 zu Sanktionen gegen Indien führte, fehlt ein Fahrplan, wie die Sanktionen reduziert oder aufgehoben werden könnten.) Außerdem sollten politische Entscheidungsträger erklären, warum eine bestimmte Sanktion im Gegensatz zu anderen Sanktionen gewählt wurde oder andere politische Instrumente.

  • Alle in der Gesetzgebung verankerten Sanktionen sollten dem Präsidenten einen Ermessensspielraum in Form einer Verzichtsbefugnis vorsehen. Nach Ermessen könnte der Präsident eine Sanktion aussetzen oder beenden, wenn er der Ansicht ist, dass dies im Interesse der nationalen Sicherheit liegt. Ein solcher Spielraum ist erforderlich, wenn Beziehungen nicht zu einer Geisel eines Interessens werden sollen und wenn die Exekutive die erforderliche Flexibilität haben soll, um zu prüfen, ob die Einführung begrenzter Anreize ein gewünschtes politisches Ende bewirken kann. Verzichtserklärungen (ausgeübt im Mai 1998) in Gesetzen, die sekundäre Sanktionen gegen nicht-amerikanische Firmen, die Geschäfte mit dem Iran, Libyen und Kuba machen, forderten, hatten eine heilsame Wirkung auf die US-Außenpolitik, obwohl sie nichts für US-Firmen taten, die immer noch von der Tätigkeit in diesen Ländern ausgeschlossen waren durch die primären Sanktionen. Das Fehlen von Ausnahmeregelungen wird die US-Politik gegenüber Indien und Pakistan wahrscheinlich verfolgen. Sanktionen werden die Einflussnahme auf künftige indische und pakistanische Entscheidungen über die Stationierung oder gar den Einsatz von Atomwaffen erschweren – und könnten zur Instabilität innerhalb Pakistans beitragen und damit die Kontrolle über diese Waffen aushöhlen.

  • Die Bundesregierung sollte das Recht der Länder und Gemeinden anfechten, Wirtschaftssanktionen gegen Unternehmen und Einzelpersonen zu verhängen, die in ihrem Hoheitsgebiet tätig sind. Die Verfassung mag den Streit zwischen Exekutive und Legislative um die auswärtige Macht nicht beilegen, aber sie beschränkt den Kampf auf die föderale Gewalt. Länder und Gemeinden, die selektive Einkaufsgesetze erlassen, die es öffentlichen Stellen verbieten, Waren und Dienstleistungen von Unternehmen zu kaufen, die in oder mit bestimmten Zielländern Geschäfte machen, überschreiten ihre Grenzen. Die Clinton-Regierung sollte sich mit den Vertretern der Wirtschaft zusammenschließen, die eine Klage eingereicht haben, um Massachusetts die Durchsetzung seines Gesetzes zu untersagen, das dem Staat faktisch verbieten würde, Geschäfte mit in Myanmar tätigen Unternehmen zu tätigen.

  • Die Fähigkeiten der US-Geheimdienste müssen neu ausgerichtet werden, um den Anforderungen der Sanktionspolitik gerecht zu werden. Die Fähigkeit, intelligente Sanktionen zu konzipieren und umzusetzen, erfordert außergewöhnliche Inkassoanforderungen. Die Forderung nach besserer nachrichtendienstlicher Unterstützung der Sanktionspolitik beinhaltet aber auch eine Analyse. Es sollte eine Einheit eingerichtet werden, die Vorhersagen über die wahrscheinlichen Auswirkungen von Sanktionen auf den Zielstaat und andere erstellt. Analysten könnten dabei helfen, besondere Schwachstellen von Zielstaaten oder -führern zu identifizieren, wahrscheinliche Reaktionen des Ziels und Dritter zu untersuchen und die Auswirkungen einer Sanktion im Laufe der Zeit zu überwachen.

  • Jede Sanktion sollte Gegenstand einer jährlichen Wirkungserklärung sein. Eine solche Erklärung, die von der Exekutive erstellt und dem Kongress in nicht klassifizierter Form vorgelegt werden muss, sollte weit mehr Informationen und Analysen liefern als die pro forma Dokumente, die geschrieben wurden, um viele aktuelle Sanktionen zu rechtfertigen. Es sollte eine Bewertung enthalten, inwieweit die Sanktion ihren Zweck erfüllt hat; die wirtschaftlichen, politischen und/oder militärischen Auswirkungen auf das Ziel; jegliche humanitäre Wirkung; die Reaktionen des Ziellandes; der Grad der internationalen Einhaltung und Nichteinhaltung; und die finanziellen Kosten für US-Unternehmen, Arbeitnehmer und die US-Regierung.

Denken über den (Werkzeug-)Kasten hinaus

Es gibt keine schnelle Lösung für das Sanktionsproblem. Die Verabschiedung von Gesetzen nach dem Vorbild des vorgeschlagenen Gesetzes zur Reform von Handels-, Sicherheits- und Menschenrechtssanktionen würde eine stärkere Kontrolle der Sanktionen vor und nach ihrer Einführung einführen. Mehr Aktivismus und Diskretion der Exekutive würden ebenfalls helfen. Der Clinton-Regierung kann vorgeworfen werden, dass sie kein Veto gegen Gesetze einlegte, die sekundäre Sanktionen vorsahen, und ihre Eile bei der Umsetzung von Sanktionen, die durch die Nukleartests Indiens und Pakistans ausgelöst wurden.

Die Herausforderung geht jedoch über die Verbesserung der Sanktionen hinaus, was dazu führen wird, dass sie enger und weniger einseitig werden. Die grundlegendere Frage ist die der Auswahl des am besten geeigneten außenpolitischen Instruments zur Bewältigung einer bestimmten Herausforderung. Sanktionen jeglicher Art müssen gegen die wahrscheinlichen Kosten und Vorteile von Militäraktionen, verdeckten Programmen und sowohl öffentlicher als auch privater Diplomatie abgewogen werden.

Manchmal ist es besser, militärische Gewalt anzuwenden. Dies war die Lehre von Desert Storm und Bosnien – und könnte sich noch als die Lehre des Kosovo erweisen. Auch Kuba ist in diesem Zusammenhang eine Überlegung wert. Anstatt die Sanktionen zu verschärfen (was das Elend des kubanischen Volkes verschlimmerte) und die Einführung sekundärer Sanktionen durch den Kongress gegen US-Verbündete zu begleiten, wäre die Clinton-Administration möglicherweise klüger gewesen, eine Marschflugkörper-Salve zu starten, um die MIGs auszuschalten, die die Unbewaffneten abschossen Flugzeug von Exilkubanern geflogen. Allgemein lässt sich argumentieren, dass amerikanische Dollar, Touristen und Ideen eine größere Bedrohung für Fidel Castro und den Kommunismus in Kuba darstellen als das Embargo.

In anderen Fällen erscheinen gezielte Sanktionen attraktiv. Eine angemessenere Reaktion auf die Atomtests Indiens und Pakistans wären Exportkontrollen gewesen, um die Entwicklung und Stationierung von Raketen und Atombomben zu verlangsamen. Mit Haiti hätten enge Sanktionen gegen die illegitime Führung nicht den Menschenexodus ausgelöst, der die Regierung zu einer bewaffneten Intervention drängte, die sich als äußerst kostspielig hätte erweisen können. Differenzen mit China und Russland über ihre Technologie- und Waffenexporte würden am besten mit engen Sanktionen beigelegt. Allerdings werden Sanktionen nicht die volle Last der Nichtverbreitungspolitik tragen können, und es müssen politische Instrumente in Betracht gezogen werden, die von präventiven Angriffen auf Schurkenstaatseinrichtungen bis hin zu robusteren Abwehrmaßnahmen reichen.

Die wichtigste Alternative zu Wirtschaftssanktionen lässt sich jedoch am besten beschreiben als bedingte Verpflichtung , d. h. eine Mischung aus engen Sanktionen und politischen und wirtschaftlichen Interaktionen, die begrenzt und von bestimmten Verhaltensänderungen abhängig gemacht werden. Ein Paket von Anreizen, das an spezifische Maßnahmen geknüpft ist, hat dazu beigetragen, Nordkoreas nukleare Ambitionen zu bewältigen. Es könnte sich auch beim Iran unter seiner neuen Führung als effektiv erweisen und Indien und Pakistan helfen, ihre nukleare Pattsituation zu bewältigen.

Diese Beispiele machen deutlich, dass es kein Instrument gibt, das Sanktionen immer vorzuziehen ist, ebenso wenig wie Sanktionen selbst eine universelle Antwort bieten. Ein einheitlicher Ansatz in der Außenpolitik wird zwangsläufig scheitern. Aber der Trend ist nicht weniger klar. Es wird zwar Fälle geben, in denen Sanktionen entweder allein oder eher in Verbindung mit anderen Instrumenten helfen können, die jüngste Geschichte deutet jedoch stark darauf hin, dass das Potenzial von Sanktionen, einen Beitrag zur amerikanischen Außenpolitik zu leisten, bescheiden sein wird – und dass mehr von ihnen verlangt wird verspricht kontraproduktiv zu sein.