Die sich entwickelnde Beziehung zwischen der internationalen Entwicklungsarchitektur und Chinas Gürtel und Straße

Chinas Beitritt zur Auslandshilfe vor 20 Jahren fiel weitgehend mit der Entwicklung und Weiterentwicklung internationaler Entwicklungsarchitekturen zur Unterstützung gemeinsamer bewährter Praktiken und Normen in der Entwicklung zusammen.

Chinas One Belt and One Road (OBOR) – heute BRI – wurde 2013 von Präsident Xi Jinping ins Leben gerufen und ist eine dramatische Sammlung von Investitionsprojekten mit dem Potenzial, die internationale Entwicklungslandschaft auf nationaler und internationaler Ebene neu zu gestalten. Die Bereitschaft Chinas, sich bei diesen Investitionen an internationale Regeln und Prozesse zu halten, war gegenüber seinem Interesse, Normen zu seinen Gunsten zu gestalten, zweitrangig. Unabhängig davon, ob man die BRI-Entwicklung als weitgehend irrelevant betrachtet oder nicht, ist China bereit, entwicklungsähnliche Transaktionen zu nutzen, um seine globale Präsenz und seinen Einfluss auszubauen.

BRI repräsentierte eine Veränderung in Chinas allgemeinem Standpunkt zur Hilfeleistung und seiner Vision von außenpolitischen Angelegenheiten im weiteren Sinne. Zum Zeitpunkt seiner Einführung wurde BRI auf 113 Milliarden US-Dollar geschätzt; heute wird die Gesamtzahl auf ein Mehrfaches geschätzt.^einsVor BRI konzentrierte sich China auf das inländische (nicht internationale) Wirtschaftswachstum, was dazu führte, dass 70 % der Bevölkerung bis 2010 aus der Armut herauskamen. Im Jahr 2000 signalisierte China Interesse an dem Entwicklungsraum über seine eigene Hemisphäre hinaus, als es 44 afrikanische Länder beherbergte für das Forum für chinesisch-afrikanische Zusammenarbeit, gefolgt von einer Reihe chinesischer Infrastrukturprojekte als Teil einer größeren Anstrengung für chinesische Investitionen.^zwei Bis 2014 hatte China in einem Weißbuch Prioritäten für die Hilfe formuliert, in dem der Schwerpunkt auf Win-Win-Ergebnissen und der Unabhängigkeit der Entwicklungsländer gelegt wurde.³

Die Realität der BRI, insbesondere ihre komplexe Rechnungslegung, steht im Gegensatz zu den Idealen und der Rhetorik, die in der Abschlusserklärung des Forums zur chinesisch-afrikanischen Zusammenarbeit und in Chinas Weißbuch zur Entwicklung vorgestellt werden. Die chinesische Hilfe besteht aus Zuschüssen; vergünstigte, zinslose und kommerzielle Kredite (die oft zu hohen Schulden führen); und Unterstützung durch chinesische Stiftungen und Privatpersonen. Im Laufe der Zeit ist die Finanzierung noch komplexer geworden, da China stark auf die gebündelte Finanzierung seiner Zentralbank, der chinesischen Import-Export-Bank, der asiatischen Infrastrukturinvestitionsbank und der asiatischen Entwicklungsbank (ADB) angewiesen ist. Im Jahr 2016 wurden in einer Analyse des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) Diskrepanzen in den Finanzierungsströmen genannt, die zu einem unausgewogenen Bild von Chinas Leistung als Entwicklungspartner führten.⁴

Der Bericht des UNDP war Teil einer wachsenden Bewegung für umfassende internationale Reformen zur Unterstützung einer verantwortungsvollen Finanzierung des internationalen Entwicklungssystems. Unter der Leitung des Development Assistance Committee (DAC) der OECD forderten internationale Geber zunehmend eine verbesserte Rechenschaftspflicht. Diese Diskussionen wurden im Pariser Abkommen über die Wirksamkeit der Entwicklung von 2005 kodifiziert, das den Standard für die Messung und Verfolgung der öffentlichen Entwicklungshilfe festlegte und die (Paris-)Prinzipien für eine Verbesserung skizzierte: Eigenverantwortung, Ausrichtung, Harmonisierung, Verwaltung und Rechenschaftspflicht. Der Aktionsplan von Accra von 2008 und das Abkommen von Busan von 2011 förderten die Reformagenda für eine verantwortungsvolle Entwicklung.⁵

Die heutige internationale Entwicklungsarchitektur – einschließlich Rahmenwerken wie den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs), den Pariser Prinzipien und der Infrastruktur der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit im Bereich Entwicklung (OECD) – ist gut aufgestellt, um die Einhaltung von Normen und Praktiken der guten Regierungsführung für die Entwicklung voranzutreiben . Ohne Chinas Zustimmung zu den zugrunde liegenden Prämissen (z. B. Transparenz, Rechenschaftspflicht und Beteiligung) fehlt es diesen Rahmen jedoch an Einfluss. Um einen stabilen Zustand in Übereinstimmung mit internationalen Standards und Normen zu erreichen, muss sich ganz China zum Datenaustausch verpflichten, bevor eine gemeinsame regelbasierte Ordnung für die internationale Entwicklung geschaffen wird.

Ursprung der Erdtheorie

Auswirkungen im Land

Als Teil der Gespräche über die Wirksamkeit der Entwicklung in den Hauptstädten waren die Vereinigten Staaten und andere gleichgesinnte Geber daran interessiert, das aufkommende chinesische Modell durch den Aufbau von Kapazitäten und das Eintreten für gute Gebernormen zu beeinflussen. BRI-Transaktionen machten jedoch keine Pause für Geber, Konferenzen oder Kapazitätsworkshops. Stattdessen liefen von Sri Lanka bis Dschibuti neue große Infrastrukturprojekte in einer Weise ab, die Gebertransparenz und globale Entwicklungsnormen in Frage stellte.

Beispiele für diese Transaktionen und die damit verbundenen Risiken sind geografisch verteilt – und mehrere BRI-Projekte, von denen einige dem formellen Start der Initiative vorausgingen, waren umstritten. Dazu gehören: der 99-jährige Pachtvertrag für den Hambantota-Hafen in Sri Lanka, die Nutzung des Hafens von Mombasa als Sicherheit für die Finanzierung neuer Projekte in Kenia und Äthiopiens wachsende Schuldenberge gegenüber Peking.⁶Auch wenn dies nicht die Absicht des Projekts ist, ist das Ergebnis oft eine nicht tragbare Schuldenlast. Aus diesem Grund ist diese sogenannte Schuldenfallendiplomatie nicht nur eine Übertreibung; Daten des Zentrums für Globale Entwicklung identifizierten 8 Länder (von 23 untersuchten), die einem hohen Risiko einer durch BRI verursachten Schuldenkrise ausgesetzt waren, die sich nachteilig auf geplante öffentliche Investitionen und Wirtschaftswachstum auswirkte.⁷Weniger untersucht, aber immer noch besorgniserregend, sind die sozialen, ökologischen und menschenrechtlichen Risiken, darunter das Hafenprojekt Sihanoukville in Kambodscha und das Melaka Gateway in Malaysia, Milliarden-Dollar-Projekte, die lokale Lieferketten und Ökosysteme störten und die Berichte über Korruption vermehrten.⁸

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Die Daten deuten darauf hin, dass dies keine einmaligen Beispiele sind, sondern Teil einer Trendlinie zu Chinas Flexibilität auf Kosten lokaler Eigenverantwortung. Das außergewöhnliche AidData-Projekt des College of William & Mary hat gezeigt, dass chinesische Hilfe eher mit einem höheren Maß an lokaler Korruption in Verbindung gebracht wird, höchstwahrscheinlich aufgrund des Fehlens international anerkannter institutioneller Sicherheitsvorkehrungen – wie z korrupte Firmen und Bevorzugung von Machthabern, um Projekte zu bestimmen (im Gegensatz zu Industriestandards für Schutzmaßnahmen durch Sozial-, Bedarfs- und Umweltanalysen).⁹Dieser Laissez-faire-Ansatz hat für Chinas Fehlausrichtung an internationalen Standards, das Interesse an der Unterstützung politischer Eliten und die dezentrale Verwaltung zu dem Etikett des Schurkengebers geführt.¹⁰

Neue Untersuchungen des Center for Global Development (CGD) zeigen, dass die kurzfristige Bilanzierung von Chinas Transaktionen durch lokale Regierungen zwar geringfügig verbessert wurde, die chinesische Hilfe jedoch langfristig nicht ausreichend auf die Länderpläne und Prioritäten ausgerichtet ist.^elfDiese strategische Fehlausrichtung veranschaulicht Chinas Vision der Hilfeleistung. Strategische Planung und Prioritätensetzung erfordern die Zustimmung zu den nationalen Zielen und die Bereitschaft, Prioritäten an lokale Anforderungen anzupassen, im Gegensatz zu extern oder politisch vorgeschriebenen. Traditionelle Entwicklungsgeber nehmen sich großen (bürokratischen) Aufwand an, um die Systeme und Prioritäten des Gastlandes zu unterstützen. Das Gastland in den Mittelpunkt des Prozesses zu stellen, führt zu starken Beziehungen und oft zu stärkeren Entwicklungsergebnissen. Umgekehrt hat China sowohl internationale Vorschriften als auch lokale Umsetzungsnormen brüskiert.

Infolgedessen haben Proteste und öffentlicher Druck von Kasachstan auf die Malediven dazu geführt, dass Regierungen von der Unterstützung abwichen und andere abgewählt wurden.¹²China hat Schritte unternommen, um auf die nationale und internationale Kritik zu reagieren. Im Jahr 2016 kündigte Peking an, BRI durch die Anwendung internationaler Standards für Energie- und Klimarisiken umweltfreundlicher zu machen.¹³Im April 2018 gründete China eine Agentur für internationale Entwicklungszusammenarbeit (CIDCA), um BRI-Projekte zu beaufsichtigen, und verlagerte die Kontrolle vom Handelsministerium. Im Jahr 2019 hat die Regierung Leitlinien zu Maßnahmen für die Verwaltung der Auslandshilfe herausgegeben, die sich auf eine verbesserte Überwachung, Transparenz und Rechenschaftspflicht konzentrierten.¹⁴

Bisher hatte die Reform nur begrenzte Auswirkungen. Eine Analyse der International Development Studies ergab, dass grüne BRI-Standards angemessen waren, aber wenig Einfluss auf die Umsetzung hatten.^fünfzehnAuch wenn die Einführung von CIDCA ein symbolischer Schritt war, reichte er für eine sinnvolle Reform und Zentralisierung nicht aus. In seiner jetzigen Form – ein Ministerium auf stellvertretender Ebene mit begrenztem Budget und begrenztem Personal – fehlt es CIDCA an der Autorität und den Systemen, um globale Projekte sinnvoll zu verwalten.¹⁶

Wo China hat erfolgreich, seine Kritiker zurückzudrängen, nutzt internationale Institutionen. Während Chinas jährlichem Belt and Road Forum im Jahr 2019 startete der Generalsekretär der Vereinten Nationen, António Guterres, eine Partnerschaft zwischen BRI und den SDGs der Vereinten Nationen.¹⁷Die Zustimmung des Generalsekretärs war keine Vermutung. Die Billigung formalisierte eine Partnerschaft zwischen BRI und der SDG-Programmierung in einer Reihe von Entwicklungsländern. Dies war bemerkenswert neuartig; Es ist zwar üblich, dass bilaterale Geber mit UN-Agenturen an breit angelegten Themen zusammenarbeiten, aber die Vereinten Nationen haben sich zum ersten Mal auf Projektebene an einer solchen gemeinsamen Planung, Finanzierung und Markenbildung beteiligt.¹⁸

Dieses Interesse an gemeinsamen Aktivitäten hat jedoch nicht dazu geführt, dass China sich für die Rechenschafts- und Transparenznormen einsetzt, die zugrunde liegen die SDGs. Tatsächlich bleibt China mit der globalen Finanzierung von Entwicklungsnormen nach wie vor nicht im Einklang, auch wenn sie für die Erreichung der SDGs absolut grundlegend sind. Die Analyse ähnlicher Partnerschaften zwischen BRI und den multilateralen Entwicklungsbanken ergab, dass die CGD zu dem Schluss kam, dass diese Organisationen ihren Ruf verliehen, aber keine breitere Einhaltung der Standards erreichten.¹⁹Aufgrund der Nichtübereinstimmung mit den Finanzierungsstandards bleibt die Messung des Umfangs der Unterstützung und der Wirkung von BRI-Projekten ein Rätsel.

Der Mangel an guten Daten und die generelle Umgehung internationaler Normen und Praktiken ist eine Hauptkritik anderer bilateraler Geber, die Schwierigkeiten haben, China in die Entwicklung einzubeziehen.

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Der Mangel an guten Daten und die generelle Umgehung internationaler Normen und Praktiken ist eine Hauptkritik anderer bilateraler Geber, die Schwierigkeiten haben, China in die Entwicklung einzubeziehen. Den vorherrschenden Optionen – Eindämmung, Zusammenarbeit oder Konkurrenz – fehlen die Nuancen, die erforderlich sind, um auf die sich verändernde Natur von BRI zu reagieren. Diese Spannung ist vielleicht in Entwicklungsländern am stärksten, wo nationale Regierungen zwischen Gebern mit unterschiedlichen Ansätzen eingeklemmt sind, die sich oft auf eine Reihe ihrer eigenen nationalen politischen Interessen konzentrieren. Die Spannungen zwischen den Weltmächten werden sich wahrscheinlich weiterhin auf die Entwicklung der Entwicklungsländer und die Verringerung und Ausweitung ihrer Schuldenlast und des offenen Regierungsraums auswirken.

Trotz der anhaltenden Debatte und der bekannten Risiken von Partnerschaften auf internationaler Ebene verpflichten sich die Entwicklungsländer weiterhin, Unterstützung aus China zu erhalten. Nach Angaben der New York Times hat China in den ersten elf Monaten des Jahres 2019 rund 128 Milliarden US-Dollar über BRI investiert, ein Anstieg von 41 % gegenüber dem gleichen Zeitraum im Jahr 2018.^zwanzigMemoranda of Understanding (MOUs) zwischen China und neuen BRI-Partnern sind von bescheidenen 65 MOUs im Jahr 2016 auf 138 im Jahr 2020 gestiegen.^{einundzwanzig}

Eine Konvergenz zu COVID-19

Die COVID-19-Krise hat zu einer Beschleunigung von drei Schlüsseltrends in Umfang und Umfang von Chinas Transaktionen in Entwicklungsländern geführt. Erstens hat China die Sichtbarkeit und Menge von Spenden von persönlicher Schutzausrüstung und Medizintechnik erhöht (d. h. Maskendiplomatie); zweitens werden BRI-Projekte von einer stärkeren Mischung aus chinesischen Privatstiftungen und Privatpersonen finanziert (was die Bemühungen zur Überbrückung inländischer Finanzierungslücken widerspiegelt); und drittens ein Anstieg der Exporte von Technologieinfrastrukturen (wie künstlicher Intelligenz und Gesichtserkennungssoftware), die das Potenzial haben, die bürgerlichen Freiheiten und Datenschutzrechte vor Ort noch lange nach COVID-19 zu bedrohen.

China hat aufgrund seiner COVID-Reaktion einen Rufschaden erlitten, sowie ein vermeintliches Versäumnis, das Virus einzudämmen und abweichende Meinungen zu verfolgen. Dieser Schaden, gepaart mit der hohen Nachfrage und der unwahrscheinlichen Natur von Entschuldungsbemühungen, könnte zu einer übermäßigen Ausweitung der BRI führen. Der potenzielle Souveränitätsverlust von Entwicklungsländern, die keinen Schuldenerlass erhalten können, könnte Pekings positive und reformistische Botschaft von BRI weitgehend irrelevant machen.²²Es könnte auch ein Moment für China sein, seine Investitionen in ein strategischeres und zentral mandatiertes Portfolio zu konsolidieren, anstatt in eine Ad-hoc-Sammlung.

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Fazit

Für China bedeutet BRI vieles. Es ist eine Gelegenheit, die Reichweite ihrer eigenen wirtschaftlichen Entwicklung zu erweitern (Abladen überschüssiger Ressourcen, hervorgehoben durch die Made in China 2025 Initiative). Es ist auch eine strategische Neuinterpretation von Chinas Platz in der Welt und eine diplomatische Gelegenheit, den Einfluss auszuweiten, auch auf globale Governance- und Entwicklungsrahmen.

BRI ist auch vieles für Entwicklungsländer. Neue Brücken und Straßen sind verlockend, können jedoch mit Bedingungen verbunden sein (erhöhte nicht tragbare Schulden, ungerechtes Wachstum, mehr Kontrolle, Autoritarismus und Aufhebung der Menschenrechte), die sich langfristig negativ auf die Autonomie des Landes auswirken.

Auch multilaterale Organisationen sehen in Bezug auf BRI sowohl Herausforderungen als auch Chancen in Bezug auf ihre Investitionen in Global Governance. Sie wägen das Potenzial gemeinsamer Ressourcen gegen die regelwidrigen Ambitionen des chinesischen Ansatzes ab. Das gilt auch für bilaterale Geber, die mit inhärenter Sicherheit und ideologischen Spannungen zu kämpfen haben.

Die Empfehlungen des UNDP aus dem Jahr 2016 zu Chinas Hilfe sind heute wahr: Genaue, detaillierte und zeitnahe Informationen sind die Grundlage für Planung und Entscheidungsfindung.²³Dies wurde von der CGD am wirkungsvollsten formuliert: Die Datenberichterstattung sollte kein Kampf sein. Die Daten sollten den zuständigen Regierungsbehörden des Empfängers und der Öffentlichkeit angeboten und leicht zugänglich gemacht werden, um die Überwachung und Rechenschaftspflicht zu verbessern. Dieser Detaillierungsgrad ist kein optionales Extra, sondern zentral.²⁴

Regierungen auf nationaler Ebene müssen Daten für BRI zentral machen.²⁵Lokale Zivilgesellschaft und Aktivisten an der Basis sollten eine Stimme am Tisch und Rechenschaftspflicht unter den Gebern fordern. Internationale bilaterale Geber sind zwar frustriert über die Unfähigkeit, China in sinnvolle Reformen einzubeziehen, müssen jedoch den Wettbewerb zur Unterstützung einer neuen Entwicklungsordnung nach oben ausrichten. Schließlich sollten Multilaterale globale Ziele nutzen, um transparente Investitionen und die Befolgung von Regeln voranzutreiben. Die SDGs sind ebenso wie der OECD-DAC ein ausgezeichneter internationaler Rahmen für gemeinsame Werte, aber nur, wenn sich die Kollaborateure in ihre kritischen Prämissen einklinken. Wenn Geber wie China unter Zielen auswählen, werden diese Plattformen – zusammen mit den kritischen Normen für eine gute Entwicklung, die sie darstellen – tatsächlich geschwächt.

Die hier artikulierten Positionen spiegeln nicht die des Council on Foreign Relations, des Center for Strategic and International Studies oder der Heimatinstitution des Autors wider.