Herr Vorsitzender und Mitglieder des Unterausschusses:
Sie haben eine lange Liste vorgeschlagener Gesetzesänderungen vor sich, die für die Federal Reserve gelten und von denen einige wichtige Änderungen im Charakter der Institution, ihrer politischen Prozesse und ihrer Befugnisse bewirken würden. Gleichzeitig erwägen Sie auch die Bildung einer Kommission, die prüfen soll, ob die Federal Reserve tatsächlich umgebaut werden sollte, um sie effektiver zu machen. Die grundlegende Prämisse dieser beiden Stränge ist, dass etwas mit der Art und Weise, wie die Federal Reserve die ihr vom Kongress übertragenen Aufgaben wahrnimmt, ernsthaft nicht in Ordnung ist.
Ich stimme dieser Prämisse nicht zu. Aus meiner Sicht waren die Maßnahmen der Federal Reserve in der Krise und die langsame Erholung notwendig und angemessen. Seine Geldpolitik wurde unter beispiellosen und sich ständig weiterentwickelnden Umständen so systematisch wie möglich durchgeführt, und es war besonders transparent, wie diese geldpolitischen Maßnahmen die Erfüllung seines gesetzlichen Auftrags fördern sollten und was es in Zukunft anstreben würde den Bedarf für zukünftige Maßnahmen abschätzen. Die Federal Reserve, die teilweise unter der Leitung des Kongresses in Dodd Frank arbeitet, hat ihre Regulierung und Aufsicht über die Institutionen, für die sie verantwortlich ist, stark verschärft und verbessert, und das Finanzsystem ist so sicher wie seit vielen Jahren nicht mehr.
Keine Institution ist perfekt. Die Umstände ändern sich, es werden Lehren gezogen und alle politischen Institutionen müssen sich anpassen, wenn sie dem öffentlichen Interesse weiterhin so gut wie möglich dienen sollen. Sie stellen zu Recht schwierige Fragen, ob weitere Verbesserungen der Leistung der Federal Reserve sowie Ihrer Aufsicht und der Rechenschaftspflicht der Fed möglich sind und inwieweit neue Gesetze erforderlich sind, um diese Änderungen vorzunehmen. Meines Erachtens werden die Vorschläge in dem vorgeschlagenen Gesetz jedoch, da ich Kosten und Nutzen abwäge, die Leistung der Federal Reserve wahrscheinlich nicht verbessern und das öffentliche Interesse stärken und ihr sehr wohl schaden.
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Der Kongress hat Ziele für die Geldpolitik festgelegt, die Experten der Federal Reserve vom kurzfristigen politischen Druck abgeschirmt, ihre politischen Instrumente so zu setzen, dass diese Ziele erreicht werden, und dann die Federal Reserve für die Ergebnisse verantwortlich gemacht. Der Senat hat in seiner Rolle bei der Ernennung des Federal Reserve Boards ein kritisches Mitspracherecht, um sicherzustellen, dass die richtigen Experten vorhanden sind, um dieser Verantwortung gerecht zu werden. Sie haben erkannt, dass sich dieses Modell einer unabhängigen, aber rechenschaftspflichtigen Zentralbank im öffentlichen Interesse als besser bewährt hat als eines, bei dem politischer Druck stärker auf die Instrumente der Zentralbanken ausgeübt werden kann. Ich fordere Sie auf, das aktuelle Gleichgewicht beizubehalten.
Lassen Sie mich nur auf einige Vorschläge eingehen.
Richtlinienregeln und GAO Prüfungen. Eine möglichst systematische, vorhersehbare und transparente Vorgehensweise der Federal Reserve erhöht die Effektivität der Geldpolitik, da sie privaten Marktteilnehmern hilft, die Maßnahmen der Federal Reserve genau vorherzusehen. Es verbessert auch Ihre Fähigkeit, die politischen Strategien des FOMC zu beurteilen. Die Federal Reserve sollte erklären, warum sie die Instrumenteneinstellungen gewählt hat, wie diese Einstellungen die Erfüllung ihrer Verantwortung fördern sollen und auf welcher Grundlage sie sich in Zukunft entwickeln könnten. Das FOMC hat insbesondere in den letzten 10 Jahren eine Reihe von Schritten unternommen, um die Vorhersehbarkeit und Transparenz seines Handelns zu erhöhen.
Aber wie möglich ist der Schlüsselsatz in diesem ersten Satz des vorherigen Absatzes. Die US-Notenbank, der Kongress und private Marktteilnehmer müssen die Grenzen unseres Wissens über wirtschaftliche Zusammenhänge erkennen, einschließlich der Beziehung zwischen Änderungen der Rahmenbedingungen für politische Instrumente und Fortschritten bei der Verwirklichung der gesetzlichen Ziele der US-Notenbank. Die US-Wirtschaft ist ein komplexes und sich ständig veränderndes System, das sich nicht umfassend in wenigen Variablen und empirischen Zusammenhängen zusammenfassen lässt. Die Beziehungen sind nicht nur unvollständig verstanden und entwickeln sich weiter, sondern unerwartete Entwicklungen hier und auf der ganzen Welt können die US-Wirtschaft beeinflussen.
Das Ergebnis ist, dass die Federal Reserve alle verfügbaren Informationen, die Aufschluss über die sich entwickelnden Wirtschaftsbeziehungen und die Auswirkungen der Politik geben könnten, und diese flexibel nutzen muss. Statistische Wirtschaftsmodelle, die zukünftige Inflation, Wirtschaftstätigkeit und Arbeitsmarktschwäche mit eingehenden Informationen über die Wirtschaft und Finanzvariablen in Beziehung setzen, haben sich in den letzten acht Jahren der Finanzmarktstörung als besonders unzuverlässig erwiesen; Die Geschichte war unter diesen beispiellosen Umständen ein schlechter Wegweiser für die Zukunft. Modelle und politische Regeln können nützliche Inputs für die Politik sein, aber sie sind nur Inputs und können nicht als feste Leitlinien für die politischen Einstellungen zur Erreichung der Ziele der Federal Reserve herangezogen werden.
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Zwar hat die Politik in den letzten sieben Jahren unerwartete Schritte unternommen, aber als Reaktion auf unerwartete Entwicklungen. Zudem verlief die Erholung von der Finanzkrise enttäuschend langsam. Aber es wäre noch langsamer gewesen, wenn das FOMC nicht unkonventionelle und manchmal unerwartete politische Maßnahmen ergriffen hätte. Die Bewertung der tatsächlichen und erwarteten Volatilität an den Finanzmärkten hat nicht auf eine ungewöhnliche Unsicherheit über die zukünftige Entwicklung der Zinssätze oder der Portfoliobestände der Federal Reserve hingewiesen.
Von der Federal Reserve zu verlangen, Ihnen eine Regel zuzusenden, die eine Funktion enthält, die die interaktive Beziehung zwischen den zwischenzeitlichen politischen Inputs und den Koeffizienten der Richtlinienvorschrift, die das aktuelle politische Instrumentenziel generiert, umfassend modelliert, wäre für Sie, die Federal, bestenfalls eine nutzlose Übung Reserve und der amerikanischen Öffentlichkeit und könnte sich als kontraproduktiv für das Erreichen von Zielen und das Verstehen von Strategien erweisen. Wenn es eingehalten wird, führt dies zu schlechteren Ergebnissen; wenn nicht, wie ich hoffe und erwarte, wäre es irreführend.
Wenn die Federal Reserve die geldpolitischen Regeln häufig ändern und von ihnen abweichen würde, würden Sie verlangen, dass sie gemäß dem Vorschlag veröffentlicht wird, wie ich es erwarte, dann würde das GAO häufig die Entscheidungen des FOMC hinterfragen. Tatsächlich würde nach einem anderen Abschnitt des Gesetzesvorschlags die Ausnahme der Geldpolitik von der GAO-Prüfung aufgehoben.
Der Kongress war klug, die Geldpolitik von anderen Funktionen der Federal Reserve im Jahr 1978 zu unterscheiden, als er GAO-Prüfungen dieser anderen Funktionen genehmigte. Es erkannte an, dass die GAO-Prüfungen ein Weg werden könnten, um politischen Druck auf die Entscheidungen des FOMC über die Festlegung seiner politischen Instrumente auszuüben. Ungefähr zur gleichen Zeit klärte der Kongress die politischen Ziele und erstellte Berichte und Anhörungen, um die Federal Reserve für das Erreichen dieser Ziele zur Rechenschaft zu ziehen. Es wurde auch anerkannt, dass die Erfahrung im Laufe der Zeit und länderübergreifend darauf hindeutet, dass die Ergebnisse schlechter sind, wenn die Geldpolitik kurzfristigem politischen Druck ausgesetzt ist; insbesondere ist die Inflation tendenziell höher und variabler.
In diesem Zusammenhang bewegt der zusätzliche Druck der GAO-Prüfungen politischer Entscheidungen die Nadel in die falsche Richtung. Irgendwann, und ich hoffe, es wird nicht mehr lange dauern, wird der Arbeitsmarkt stark genug sein und die Aussichten für einen Inflationsanstieg werden gut genug sein, dass die Federal Reserve ihre Geldpolitik straffen wird, um ein Überschreiten ihres Inflationsziels von zwei Prozent zu vermeiden. Das wird bei manchen politischen Beobachtern nicht beliebt sein. Der Kongress hat 1978 eine gute Entscheidung getroffen, und ich fordere Sie auf, dabei zu bleiben und andere Wege zu finden, um Ihre Aufsicht über die Geldpolitik zu informieren.
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Änderungen der Befugnisse zur Notkreditvergabe für Nichtbanken. Die Bereitstellung von Liquidität an Finanzinstitute durch Kreditvergabe gegen möglicherweise illiquide Sicherheiten ist eine Schlüsselfunktion der Zentralbanken. Tatsächlich war die Tatsache, dass in den USA eine entsprechende Institution dafür vorhanden ist, ein wichtiger Antrieb für die Gründung der Federal Reserve durch den Kongress im Jahr 1913. Wenn das Vertrauen in Finanzinstitute schwindet und die Unsicherheit, ob sie die von ihnen geliehenen Mittel zurückzahlen können, zunimmt, erleben sie einen Ansturm auf die Geldgeber an Banken und andere Vermittler stoppen. Ohne eine zusätzliche Finanzierungsquelle sind Kreditgeber gezwungen, keine Kredite mehr zu vergeben und Vermögenswerte um jeden Preis auf dem Markt zu verkaufen. Das daraus resultierende Austrocknen der Kredite und der Notverkauf von Vermögenswerten beeinträchtigen die Kredit- und Ausgabefähigkeit von Haushalten und Unternehmen erheblich und können zu tiefen Rezessionen mit hoher Arbeitslosigkeit führen. Die Aufnahme von Krediten bei einer Zentralbank unter solchen Umständen hilft Kreditgebern, den Kreditbedarf von Haushalten und Unternehmen weiterhin zu decken; es ist ein wesentliches Mittel für die Zentralbank, die Main Street gegen den Vertrauensverlust in den Finanzsektor abzufedern.
Während des größten Teils des 20. Jahrhunderts konnte die Federal Reserve diese Funktion durch Kredite an Geschäftsbanken und andere Verwahrstellen angemessen erfüllen. In den letzten Jahrzehnten hat sich die Vermittlung in den USA jedoch von Banken auf Wertpapier- und Verbriefungsmärkte verlagert. 2008 stellte die Federal Reserve fest, dass Kredite an Nichtbanken – an Investmentbanken, Geldmarktfonds, Käufer von Verbriefungen – erforderlich waren, um die Panik einzudämmen und den Schaden an der Main Street zu begrenzen. Einiges von dem, was wir taten, war, auch wenn es notwendig war, unbequem – insbesondere Kredite zur Unterstützung einzelner in Schwierigkeiten geratener Institute wie AIG oder zur Unterstützung der Übernahme von Bear Stearns. Die Federal Reserve sprach sich dafür aus, der FDIC eine alternative Methode für den Umgang mit angeschlagenen Finanzinstituten zu geben und die Nutzung des Diskontfensters für Nichtbanken auf Einrichtungen zu beschränken, die den in Panik geratenen Instituten allgemein zur Verfügung stehen würden.
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Der Kongress nahm diese Änderungen in Bezug auf die Kreditvergabe an Nichtbanken in Dodd-Frank vor und fügte einige weitere in Bezug auf Berichterstattung, Sicherheiten und Genehmigung durch den Finanzminister hinzu. Ich würde nicht weiter gehen; Tatsächlich befürchte ich, dass einige Ihrer bereits unternommenen Schritte die Wirksamkeit der Funktion des Kreditgebers der letzten Instanz der Federal Reserve für den Finanzmarkt des 21. würde den Zugang zu Krediten verlieren. Die Beschränkungen, die Sie der 13-3-Kreditvergabe bereits auferlegt haben, die Abwicklungsbehörde, die Sie der FDIC übertragen haben, und die höheren Eigenkapitalanforderungen für systemrelevante Institute sind dabei, das moralische Risiko jeglicher verbleibender wahrgenommener Vorteile aus dem Zugang von Nichtbanken zu Kreditgebern zu beseitigen der letzten Instanz.
Wir müssen bedenken, dass in einer solchen Situation schwierige Urteile erforderlich sind – insbesondere in Bezug auf Solvenz und Sicherheitenbewertungen. Das Wesen einer Finanzkrise besteht darin, dass die Grenze zwischen Liquiditätsproblemen und Solvenzproblemen nicht klar ist – Institute, die zahlungsunfähig werden könnten, wenn ihre Vermögenswerte zu Notverkaufspreisen verkauft würden, könnten bequem zahlungsfähig sein, wenn die Panik nachlässt; Sicherheiten, deren Wert in der Panik stark gefallen ist, werden sich erholen, wenn die Panik nachlässt. Zentralbanken müssen in der Lage sein, solche Urteile schnell zu fällen – und sie der Öffentlichkeit zu erklären – und sie müssen sicher sein, dass sie die Marktprobleme nicht verschlimmern, indem sie den Werten von Sicherheiten nachjagen oder ansonsten solide Institute als insolvent einstufen.
Die Währungskommission. Wie ich zu Beginn meines Zeugnisses sagte, ist keine Institution perfekt; alle müssen Lektionen lernen und sich anpassen. Die Federal Reserve hat ihre geldpolitische Strategie und Kommunikation angepasst. Die Federal Reserve, die anderen Aufsichtsbehörden und der Kongress haben viele der Mängel in der Regulierung und Aufsicht angegangen, die die Entstehung der Umstände ermöglichten, die zur Krise führten.
Wie ich auch angemerkt habe, glaube ich nicht, dass größere Veränderungen festgestellt wurden, die die Federal Reserve zu einer wesentlich effektiveren öffentlichen Politikinstitution machen würden. Aber ich erkenne an, dass die geographische Struktur des Systems 1914 festgelegt wurde; einige der Beziehungen zwischen seinen Bestandteilen, einschließlich der Zusammensetzung des geldpolitischen Ausschusses, in den 1930er Jahren; und seine geldpolitischen Ziele und Berichterstattung in den späten 1970er Jahren. Ich kann nicht ausschließen, dass eine Gruppe umsichtiger Politikexperten in der Lage sein könnte, weitere Verbesserungen von Zielen, Strukturen und Entscheidungsfindungsprozessen vorzuschlagen.
Aber der uns vorliegende Vorschlag hat ein Gremium, das in der Parteipolitik verwurzelt ist, nicht in der Fachkenntnis, und seine Zusammensetzung ist stark zur Seite geneigt. Tatsächlich hat sie einen Aspekt der Schlussfolgerungen vorweggenommen, indem sie die Aufnahme eines Präsidenten der Reservebank, jedoch nicht eines Mitglieds des Gouverneursrates, vorschreibt. Die Übertragung von Befugnissen vom Vorstand auf die Präsidenten ist ein allgemeines Thema vieler der uns vorliegenden Vorschläge, und als Bürger finde ich das beunruhigend. Die Reservebanken und ihre Präsidenten leisten wertvolle Beiträge zum politischen Prozess; insbesondere bringen sie eine größere Meinungsvielfalt mit sich, als man sie oft im Gouverneursrat findet. Aber sie werden von privaten Aufsichtsräten ausgewählt, natürlich mit Zustimmung des Gouverneursrats, und eine größere Autorität würde meiner Ansicht nach die wahrgenommene demokratische Legitimität der Federal Reserve im Laufe der Zeit gefährden.
Der Kongress hat dem Federal Reserve Board mit seinen vom Präsidenten ernannten und vom Senat genehmigten Mitgliedern eine klare Mehrheit im FOMC zugesprochen, selbst wenn im Board eine Stelle frei werden könnte. Und es hat dem Verwaltungsrat die Befugnis zur Kreditvergabe im Diskontfenster durch die Reservebanken sowie zu deren Operationen übertragen. Ich glaube, dass die öffentliche Unterstützung der Federal Reserve in unserer demokratischen Gesellschaft erfordert, dass die Autorität des Vorstands nicht untergraben wird.