Zunächst möchte ich dem Center for Refugees and Forced Migration Studies des Institute for Sociological, Political and Juridical Research der St. Cyril and Methodius University für die Initiierung dieser Ringvorlesung zum Thema Exodus Within Borders danken. Damit hat es erkannt, dass ein umfassender Blick auf erzwungene Migration nicht nur Flüchtlinge, sondern auch Binnenvertriebene (IDPs) einbeziehen muss. Tatsächlich hoffe ich, dass dieses Zentrum und andere akademische Einrichtungen in der Region damit beginnen, das Studium der Binnenvertreibung systematisch in ihre Lehrpläne aufzunehmen. Mein besonderer Dank gilt Professor Pande Lazarevski, dem Direktor des Instituts, Professor Mirijana Naicheveska, der Leiterin des Zentrums, und Dr. Sunoor Verma, die nach Washington gekommen sind und unermüdlich daran gearbeitet haben, diese Konferenz zu organisieren. Zweitens möchte ich dem UNHCR Skopje meine Anerkennung aussprechen, das die Reihe nachdrücklich unterstützt hat, insbesondere Herrn Amin Awad, den Vertreter des UNHCR, und Frau Brenda Goddard, die zur Entwicklung des Programms beigetragen haben. Und mein Dank gilt auch dem Open Society Institute für die Unterstützung der Ringvorlesung.
Nicht zuletzt danke ich dem Dozententeam für die Unterstützung bei diesem Vorhaben. Die Gruppe ist, wie Sie sehen werden, eine reiche Mischung aus akademischen Disziplinen und Expertise. Und weil das Thema Binnenvertreibung so neu ist, gehören einige der eigentlichen Pioniere auf diesem Gebiet zum Team.
Was den Ort der Vortragsreihe angeht, kann ich mir kaum einen geeigneteren Ort vorstellen, um Diskussionen zum Thema Binnenvertreibung zu eröffnen. Seit Anfang der 1990er Jahre mit dem Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens hat die Balkanregion einige der schlimmsten Konflikte und Vertreibungen in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg erlebt. Schätzungen zufolge gibt es heute 500.000 Binnenvertriebene in Bosnien und Herzegowina, 480.000 in Serbien, 34.000 in Kroatien und 20.000 in Mazedonien. Das sind allein in dieser Region mehr als eine Million Binnenvertriebene. Und erst vor zwei Jahren hat der Krieg im Kosovo weitere 500.000 Binnenvertriebene und 900.000 Flüchtlinge hervorgebracht, von denen die meisten in ihre Heimat zurückkehren konnten. Das Thema Binnenvertreibung ist in diesem Teil der Welt also kaum ein akademisches, sondern ein echtes Problem, das viele Menschen betrifft und mit ungelösten Fragen zu Staatsgrenzen, multiethnischen versus monoethnischen Staaten, Minderheitenrechten und Demokratisierung einhergeht. Bevor wir uns jedoch den Besonderheiten der Binnenvertreibung auf dem Balkan zuwenden, stellen wir das Problem in diesem ersten Vortrag in einen globalen Kontext.
Das Phänomen der Binnenvertreibung ist nicht neu. Tatsächlich ist es so alt wie die Menschheitsgeschichte. Sobald territoriale Markierungen und dann formaler der Nationalstaat entstanden, wurden sowohl Binnenvertriebene als auch Binnenvertriebene Realität, auch wenn sie nicht als Flüchtlinge und Binnenvertriebene bezeichnet wurden. Tatsächlich haben in Europa im letzten Jahrhundert, insbesondere vor und während des Zweiten Weltkriegs, sowohl Hitler als auch Stalin Millionen ihrer Bürger zwangsvertrieben, und der Krieg selbst hat eine enorme Zahl von Binnenvertriebenen geschaffen.
Aber erst in den letzten 10 Jahren des 20dasJahrhundert, dass der Begriff im Inneren Vertriebene regelmäßig zum Einsatz kam und dass die internationale Aufmerksamkeit auf den Versuch gelenkt wurde, ein internationales System für den Umgang mit solchen Menschen zu schaffen. Es muss daran erinnert werden, dass sich die internationalen Bemühungen nach dem Zweiten Weltkrieg auf die Schaffung von Gesetzen und Mechanismen konzentrierten, um geflohenen Menschen internationalen Schutz zu bieten über Grenzen wegen Verfolgung. Die Flüchtlingskonvention und der UN-Hochkommissar für Flüchtlinge wurden 1951 ins Leben gerufen – damals ein großer Fortschritt, denn zuvor wurden Asylsuchende auf dem Territorium eines fremden Staates routinemäßig abgewiesen.
Aber das für Flüchtlinge geschaffene internationale System erstreckte sich nicht auf gewaltsam vertriebene und gefährdete Personen innerhalb ihre eigenen Länder. Vertriebene, die aufgrund geografischer Barrieren oder wegen zu heftiger Kämpfe, zu alt, zu jung oder zu krank die Grenze nicht überqueren konnten, oder weil sie in ihrem eigenen Land bleiben wollten, wurden nicht als untergeordnet betrachtet diesem internationalen Schutzschirm. Bei einem internen bewaffneten Konflikt würde allerdings das Internationale Komitee vom Roten Kreuz helfen, wenn ihm die Einreise gestattet würde. In den meisten Fällen wurden Binnenvertriebene jedoch nicht als Besorgnis erregend für die internationale Gemeinschaft angesehen. Traditionelle Vorstellungen von staatlicher Souveränität schlossen diese Sorge aus. Es wurde davon ausgegangen, dass die Regierungen die ausschließliche Verantwortung dafür tragen, für das Wohlergehen und die Sicherheit ihrer Bürger zu sorgen. Wenn sie dies nicht taten oder ihre Bevölkerung vorsätzlich Zwangsumsiedlungen, Hungersnöten, Massenmorden und anderen schweren Misshandlungen aussetzten, stand die internationale Gemeinschaft im Grunde daneben.
Erst im letzten Jahrzehnt des 20dasJahrhundert begannen sich Fragen zum Schutz der Menschen in ihren eigenen Ländern zu stellen – sollte es nicht eine Art internationales Rechtsinstrument für Menschen geben, die in ihren eigenen Ländern entwurzelt wurden? Sollte es nicht einige internationale institutionelle Vereinbarungen geben, die ihnen helfen? Mit anderen Worten, es begann sich ein Gefühl der internationalen Verantwortung gegenüber den gefährdeten Menschen in ihren eigenen Ländern zu entwickeln. Ein wesentlicher Grund für die Veränderung war der Anstieg der Zahl der Binnenvertriebenen in den 1990er Jahren. Bei der ersten Zählung im Jahr 1982 durch das US-amerikanische Flüchtlingskomitee waren es nur 1,2 Millionen in 11 Ländern. Bis 1997 waren 20 bis 25 Millionen Menschen in mehr als 40 Ländern zu finden, hauptsächlich wegen der Explosion von Bürgerkriegen, die aus dem Kalten Krieg hervorgingen oder darauf folgten.
Ein zweiter Grund, warum das Thema Binnenvertreibung in den Vordergrund trat, war das Ende des Kalten Krieges. Als die Supermächte in Angola, Mosambik, El Salvador oder Afghanistan Stellvertreterkriege führten, wurde den Binnenvertriebenen keine Beachtung geschenkt. Erst als diese geopolitischen Kämpfe nachzulassen begannen, wurde die humanitäre Dimension der Situation ins Blickfeld gerückt und anerkannt, dass sie internationale Aufmerksamkeit erforderte. Auch das Ende des Kalten Krieges erleichterte den Zugang. Ohne Angst vor Vergeltungsmaßnahmen der Supermächte eröffneten sich Möglichkeiten, Grenzen zu überschreiten und die Binnenvertriebenen zu erreichen. Dies wurde durch eine stärkere Akzeptanz der Idee verstärkt, dass Ereignisse innerhalb eines Landes ein legitimes Anliegen der internationalen Gemeinschaft sind. Diese Ansicht wurde seit langem von der Menschenrechtsbewegung vertreten, die darauf bestand, dass Regierungen zur Rechenschaft gezogen werden sollten, wenn sie ihren Verpflichtungen aus der UN-Charta und internationalen Menschenrechtsabkommen nicht nachkommen. Humanitäre Organisationen begannen auch darauf zu bestehen, dass die internationale Gemeinschaft Wege finden sollte, sich zu engagieren, wenn der Zugang für Bevölkerungsgruppen, die Nahrung und Medikamente benötigten, verweigert wurde. So nutzten die Vereinten Nationen 1989 und 1990 im Sudan harte diplomatische Verhandlungen, um die Regierung und die Rebellen dazu zu bewegen, Nahrungsmittel und Hilfsgüter für die Binnenvertriebenen anzunehmen. Tatsächlich wurde ein humanitäres Programm, die Operation Lifeline Sudan, innerhalb eines souveränen Landes und während eines anhaltenden Konflikts eingerichtet, um Binnenvertriebene und andere betroffene Personen zu erreichen. Und in den Fällen Irak, Somalia, Bosnien und Ruanda forderte der Sicherheitsrat Zugang und versuchte sogar mit Gewalt, Vertriebenen und anderen betroffenen Bevölkerungsgruppen zu helfen.
Auch der technologische Fortschritt – der sogenannte CNN-Faktor – half. Die Beobachtung von hungernden Menschen auf Fernsehbildschirmen führte zu öffentlichen Forderungen nach internationalen Maßnahmen und zu Hilfsströmen für Vertriebene in ihren eigenen Ländern.
Ein Teil des Interesses am Schutz der Menschen im eigenen Land entstand zwar aus dem Wunsch, die Flüchtlingsströme einzudämmen. Der politische Vorteil, der viele Nationen während des Kalten Krieges zur Aufnahme von Flüchtlingen motiviert hatte, wich – Anfang der 1990er Jahre – dem Wunsch, deren Einreise einzuschränken. Sowohl westliche Regierungen als auch Regierungen in anderen Teilen der Welt zeigten weniger Bereitschaft, eine große Zahl von Flüchtlingen aufzunehmen, und konzentrierten sich stattdessen auf die Notwendigkeit, Schutz und Hilfe für die Vertriebenen zu fördern innerhalb ihre eigenen Länder. Der abnehmend Zahl der Flüchtlinge auf der Welt heute und die zunehmend Anzahl der IDPs sind untrennbar miteinander verbunden.
Ein weiterer Grund, warum das Thema Binnenvertreibung an Bedeutung gewann, war die Erkenntnis, dass Frieden und Wiederaufbau in kriegszerrütteten Gesellschaften ohne die wirksame Wiedereingliederung von Vertriebenen nicht möglich waren. In vielen der vom Bürgerkrieg verwüsteten Länder wurden ein Drittel bis drei Viertel ihrer Bevölkerung gewaltsam entwurzelt. Somit war es unmöglich, über Wiederaufbau und Entwicklung zu sprechen, ohne die Rückkehr und Wiedereingliederung von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen zu berücksichtigen. Und hier auf dem Balkan kann man sehen, dass die Rückkehr von Vertriebenen und die Beilegung ihrer Eigentumsansprüche untrennbar mit der Wiederherstellung von Frieden und Stabilität in verschiedenen Gebieten verbunden sind.
Schließlich wurden dem Schutz der Binnenvertriebenen politische und strategische Auswirkungen zugeschrieben, die internationales Handeln erforderlich machten. Tatsächlich warnte der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, 1998, dass Binnenvertreibung, wenn sie nicht behandelt würde, nicht nur interne Instabilität verursachen, sondern auch Grenzen überschreiten und die externe und regionale Stabilität stören könnte. Dies erfordere internationales Interesse zur Unterstützung der nationalen Bemühungen. Und seit den 1990er Jahren hat der UN-Sicherheitsrat Verbindungen zwischen Situationen humanitärer Katastrophen und internationalem Frieden und Sicherheit hergestellt.
Die erhöhte Sichtbarkeit des Problems hat es jedoch nicht einfacher gemacht, damit umzugehen. Weltweit gibt es heute schätzungsweise 20 bis 25 Millionen Binnenvertriebene durch Konflikte, innere Unruhen und systematische Menschenrechtsverletzungen. Die meisten sind Frauen und Kinder. Mindestens 10 Millionen leben in Afrika, 5 Millionen in Asien, 3 bis 4 Millionen in Europa und 2 Millionen in Amerika. Der Zugang zu ihnen ist oft schwierig, weil anhaltende Kämpfe anhalten oder weil Regierungen oder aufständische Gruppen die Hilfe für Vertriebene absichtlich behindern, weil sie befürchten, dass die Hilfe die andere Seite stärkt. Der Zugang kann auch durch die verschiedenen Erscheinungsformen der Binnenvertreibung erschwert werden. In den meisten Ländern versammeln sich Binnenvertriebene nicht wie Flüchtlinge in leicht zugänglichen Lagern oder Siedlungen, sondern zerstreuen sich, um einer Identifizierung zu entgehen, oder suchen Zuflucht in lokalen Gemeinschaften.
Trotz der Schwierigkeiten, sie zu erreichen, werden internationale humanitäre Maßnahmen erforderlich, da ihre eigenen nationalen Behörden nicht auf ihre Bedürfnisse eingehen. In vielen Situationen der Binnenvertreibung sind die Regierungen nicht in der Lage, ihrer vertriebenen Bevölkerung zu helfen, oder sie weigern sich bewusst, dies zu tun. In Bürgerkriegen, die Länder entlang rassischer, religiöser, ethnischer oder sprachlicher Grenzen trennen, betrachten Regierungen ihre vertriebenen Bevölkerungen oft als Feinde und nicht als ihre eigenen Bürger, die geschützt und unterstützt werden müssen. In ähnlicher Weise nutzen aufständische Gruppen die vertriebenen Bevölkerungsgruppen oft als menschliche Schutzschilde und zwingen sie, Deckung zu bieten und sich den Reihen der Aufständischen anzuschließen. Dies hat zur Folge, dass Binnenvertriebenen in vielen Fluchtsituationen häufiger die grundlegende Lebensgrundlage vorenthalten wird als anderen Bevölkerungsgruppen. Und weil sie von ihrer Heimat abgeschnitten und von ihren Gemeinschaften, Lebensgrundlagen und allen bekannten Schutzmöglichkeiten getrennt sind, sind sie besonders leichte Ziele für körperliche Übergriffe, Zwangsrekrutierung und sexuellen Missbrauch. Umfragen haben ergeben, dass die Sterblichkeitsrate bei Binnenvertriebenen um bis zu 60 Prozent höher ist als bei den von Konflikten betroffenen, nicht vertriebenen Personen im selben Land. Tatsächlich sind Binnenvertriebene die höchsten jemals bei humanitären Notfällen verzeichneten Sterblichkeitsraten. Und einige der höchsten in den letzten Jahren verzeichneten Unterernährungsraten waren bei Binnenvertriebenen zu verzeichnen. Selbst in den stärker entwickelten europäischen Ländern, in denen Vertriebene im Gegensatz zu anderen Teilen der Welt weder verhungern noch an Massensterben sterben, können Binnenvertriebene schmerzlich vernachlässigt werden. Regierungen sind oft bereit, nur Binnenvertriebenen zu helfen, die derselben ethnischen Gruppe angehören wie die dominierende in der Regierung. Und selbst dann können sie dies nur unzureichend tun, wie in Georgien oder Aserbaidschan, wo Binnenflüchtlinge noch in Eisenbahnwaggons und leeren Krankenzimmern leben, obwohl der Notfall vorbei ist. In Tschetschenien befinden sich die Binnenvertriebenen einer anderen ethnischen Gruppe als der Regierung der Russischen Föderation in einer wirklich verzweifelten Lage.
Als Reaktion auf die zunehmende internationale Besorgnis über die Zahl der Binnenvertriebenen und ihren klaren Bedarf an Hilfe und Schutz ernannte der UN-Generalsekretär 1992 einen Beauftragten für Binnenvertriebene, Dr. Francis Deng, um das Problem zu untersuchen und Empfehlungen für internationale Aktion. Ich arbeite seit seiner Ernennung eng mit Dr. Deng zusammen, um die grundlegenden Fragen zu beantworten: Wer sind die Binnenflüchtlinge? Wie unterscheiden sie sich von und ähneln ihnen Geflüchtete? Wer ist für sie verantwortlich – ihre Regierungen, die internationale Gemeinschaft? Sollte es dafür einen internationalen Rechtsrahmen geben? Sollten internationalen Organisationen bestimmte Verantwortlichkeiten zugewiesen werden? Was sind die besten Lösungen für das Problem?
Die Entwicklung einer Definition von Binnenvertriebenen dauerte mehrere Jahre. Binnenvertriebene werden im Sinne der Einleitung zu den Leitprinzipien Binnenvertreibung als Personen oder Personengruppen bezeichnet, die insbesondere infolge oder infolge um die Auswirkungen bewaffneter Konflikte, Situationen allgemeiner Gewalt, Menschenrechtsverletzungen oder Naturkatastrophen oder von Menschen verursachte Katastrophen zu vermeiden, und die keine international anerkannte Staatsgrenze überschritten haben.
Die beiden entscheidenden Merkmale der Definition sind Nötigung bzw. unfreiwillige Bewegung und das Verbleiben innerhalb der eigenen Landesgrenzen. Die Definition umfasst auch die wichtigsten Fluchtursachen – bewaffnete Konflikte, allgemeine Gewalt, Menschenrechtsverletzungen und Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachte Katastrophen, wobei insbesondere die Eingrenzung deutlich macht, dass Binnenvertreibung nicht allein auf diese Ursachen beschränkt ist.
Grundsätzlich wird mit der Definition versucht, ein Gleichgewicht zwischen einem zu engen Rahmen, der die Gefahr der Ausgrenzung von Menschen besteht, und einem Rahmen zu finden, der so weit gefasst ist, dass er sich als operativ unüberschaubar erweisen könnte. Es konzentriert sich in erster Linie auf Menschen, die im Falle eines Grenzübertritts als Flüchtlinge gelten würden, umfasst aber auch Menschen, die nicht Als Flüchtlinge gelten diejenigen, die durch Naturkatastrophen und von Menschen verursachte Katastrophen entwurzelt wurden. Der Grund für ihre Aufnahme war zweierlei: Erstens sind sie, deskriptiv gesprochen, Binnenflüchtlinge; Zweitens ist bekannt, dass Regierungen auf Naturkatastrophen reagieren, indem sie bestimmte Gruppen aus politischen oder ethnischen Gründen diskriminieren oder vernachlässigen oder ihre Menschenrechte auf andere Weise verletzen. Dieselbe Argumentation gilt für diejenigen, die durch Entwicklungsprojekte willkürlich vertrieben wurden. Ausgenommen von der Definition sind jedoch Personen, die aus wirtschaftlichen Gründen migrieren, da das Element des Zwanges in den meisten Fällen nicht so klar ist.
Piraten sind in diesem Jahr
Es sollte betont werden, dass die Definition der Binnenvertriebenen im Gegensatz zur Flüchtlingsdefinition den Binnenvertriebenen keinen Rechtsstatus verleiht. Binnenvertriebene befinden sich im eigenen Land und erhalten daher im Gegensatz zu Flüchtlingen keinen Ersatzrechtsschutz. Die Definition von Binnenvertriebenen hilft dabei, herauszufinden, wer die Vertriebenen sind und wer unter ihnen besondere Hilfe und Schutz benötigt.
Seit ihrer Formulierung im Jahr 1998 hat die Definition breite Unterstützung gefunden, obwohl Fragen zu ihrer Anwendung aufgekommen sind. Verschiedene Organisationen verwenden unterschiedliche Teile davon und wenden sie entsprechend ihrer Fachkenntnisse und Mandate an. Der UNHCR befasst sich daher auftragsgemäß nur mit Personen im Sinne von Konflikten und Menschenrechtsverletzungen, die Flüchtlinge wären, wenn sie eine Grenze überqueren würden. Und NGOs wie das U.S. Committee for Refugees, das jährliche Statistiken über Binnenvertriebene veröffentlicht, zählen nur diejenigen, die durch Konflikte und Menschenrechtsverletzungen vertrieben wurden. So umfasst die international allgemein zitierte Gesamtzahl von 20 bis 25 Millionen Binnenvertriebenen nur diejenigen, die beim Grenzübertritt Flüchtlinge wären. Doch Millionen weitere Binnenvertriebene werden durch Naturkatastrophen und Entwicklungsprojekte entwurzelt. Addiert man diese zur Gesamtsumme, dann sind es über 40 Millionen. Während sich internationale Organisationen regelmäßig engagieren, um durch Naturkatastrophen vertriebenen Menschen zu helfen, argumentieren einige Regierungen und Experten nach wie vor gegen die Einbeziehung von durch Entwicklungsprojekte vertriebenen Personen in die Definition von Binnenvertriebenen mit der Begründung, dass solche Fälle die internationale Gemeinschaft nicht interessieren sollten . Wenn Entwicklungsprojekte jedoch nicht dem Anspruch des überwiegenden öffentlichen Interesses entsprechen und arme, indigene und marginalisierte Gruppen ohne Rücksprache, Achtung ihrer Menschenrechte oder angemessene Umsiedlung oder Entschädigung zwangsweise vertreiben, sollten sie auf jeden Fall als Binnenvertriebene gezählt werden. Tatsächlich müssen wir solche Fälle eingehender untersuchen, um diejenigen zu identifizieren, bei denen Schutz- und Menschenrechtsfragen stark involviert sind und wo die Vertriebenen möglicherweise Bedarf haben International Aufmerksamkeit.
Zu wissen, wann Binnenvertreibung endet oder wer nicht mehr als Binnenvertrieb gelten sollte, ist eine verwandte Frage, die noch beantwortet werden muss. Für Flüchtlinge endet die Vertreibung, wenn sie in ihr Land zurückkehren oder eine andere dauerhafte Lösung finden oder wenn UNHCR feststellt, dass die Rückkehr für sie sicher ist und der Status der Gruppe als Flüchtlinge endet. Für Binnenvertriebene gibt es keine Beendigungsklausel und keine internationale Organisation kann eine solche Entscheidung treffen. Wir müssen uns also fragen, endet die Binnenvertreibung, wenn die Vertriebenen nach Hause zurückkehren? Was ist, wenn ihre Häuser von anderen bewohnt sind? Endet es, wenn sie sich in andere Bereiche integrieren? Was ist, wenn sie, wie viele griechische Zyprioten oder Bosnier, trotz ihrer Integration an anderer Stelle weiterhin in ihre Heimat zurückkehren wollen? Endet es, wenn die Situation, die die Vertreibung verursacht hat, nicht mehr besteht? Mangels Leitlinien werden die Berechnungen von Fall zu Fall vorgenommen und sind willkürlich. Regierungen entscheiden darüber, Organisationen, die zählen, entscheiden darüber oder niemand entscheidet darüber. Infolgedessen wurde der Vertreter des Generalsekretärs von den Vereinten Nationen gebeten, Leitlinien zu dieser Frage bereitzustellen, und wir werden das Thema untersuchen, um zu sehen, ob wir etwas Hilfreiches bei solchen Entscheidungen finden können.
Die Notwendigkeit zuverlässiger Statistiken war eine der frühen Empfehlungen des Beauftragten, und sowohl das U.S. Committee for Refugees als auch das Global IDP Project sind heute weltweit die beiden Organisationen, die Binnenflüchtlinge systematisch zählen. Sie wären die ersten, die anerkennen, dass die verwendeten Zahlen wirklich sind Schätzungen da Binnenflüchtlinge in den meisten Fällen nicht einzeln gezählt werden und oft Binnenflüchtlinge für Außenstehende nicht zugänglich sind. Darüber hinaus unterschätzen Regierungen und aufständische Gruppen die Zahl der Binnenvertriebenen oft, um das Ausmaß des Problems zu leugnen, oder erhöhen die Zahl, um mehr humanitäre Hilfe zu erhalten. Auch bei der Berichterstattung gibt es viel Verwirrung. Zeitungsartikel geben häufig die Gesamtzahl der Flüchtlinge an, wenn sie Binnenvertriebene meinen und umgekehrt, und manchmal wird die Migration vom Land in die Städte fälschlicherweise als Binnenvertreibung gezählt. Dennoch hat sich gezeigt, dass die Zahl der Binnenvertriebenen weitaus höher ist als die der Flüchtlinge und die Zahl der Binnenvertriebenen seit den 1980er Jahren ansteigend ist.
Die meisten Fälle von konfliktbedingter Vertreibung haben eines gemeinsam: Bestimmte ethnische Gruppen oder Minderheiten in der Gesellschaft fühlen sich von den nationalen Behörden enteignet oder verlassen und versuchen, dies in Ermangelung nationaler Rechtsbehelfe durch irgendeine Form politischer oder politischer Maßnahmen rückgängig zu machen kulturelle Autonomie. Manchmal schüren sie sogar Bürgerkriege, um ihre Ziele zu erreichen. Auf der anderen Seite versuchen Regierungen aus Angst vor einer Zerrüttung des Staates, die Kontrolle über die Gruppe zu behalten und sie oft zu unterdrücken. Wenn man sich weltweit umschaut, sieht man Fälle von Regierungen, die von einer ethnischen Gruppe monopolisiert oder mit dieser identifiziert werden, um andere auszuschließen oder zu marginalisieren, was zu zivilen Konflikten und Massenvertreibungen führt. Es ist kein Zufall, dass viele Binnenvertriebene Angehörige von Minderheiten sind.
Vor allem in Europa haben interne Konflikte eine starke ethnische Komponente. Aber auch in Konfliktsituationen, in denen die ethnische Zugehörigkeit nicht so offensichtlich ist, spielt sie häufig eine Rolle. In Konflikten um ungleiche Verteilung von Reichtum und Ressourcen, wie in Amerika, kommen die betroffenen Unterschichten oft aus einer bestimmten ethnischen oder indigenen Gruppe oder in gescheiterten Staaten, in denen verschiedene Gruppen in sogenannten Profitkriegen miteinander verstrickt sind kommen oft aus gegnerischen Stämmen oder Clans.
Manche Analysten machen politische Führer oder aufständische Führer für ethnische Gewalt verantwortlich, die ethnische, religiöse oder sprachliche Unterschiede für ihre eigenen politischen oder militärischen Zwecke manipulieren. Andere weisen darauf hin, dass der Grund, warum diese Führungskräfte bestehende Unterschiede erfolgreich ausnutzen können, darin besteht, dass es echt Missstände in der Gesellschaft über die Aufteilung der politischen und wirtschaftlichen Macht, die angegangen werden müssen. Wie auch immer die zutreffendere Erklärung für eine gegebene Situation ist, es muss darauf hingewiesen werden, dass es selten die bloßen Unterschiede in einer Gesellschaft sind, die Konflikte erzeugen, sondern die Folgen dieser Unterschiede, wenn es um die Teilung der Macht und die Verteilung der Ressourcen der Nation geht.
Auf der Welt gibt es heute etwa 3000 ethnische Gruppen, und die meisten haben keinen eigenen Nationalstaat. Ob Pluralismus oder der demokratische, multiethnische Staat als Modell zur Reduzierung von Gewalt und Vertreibung dienen wird, bleibt abzuwarten. Wir wissen, dass eine stärkere Aufteilung der Macht, größere politische Freiheiten und eine gerechtere Verteilung des nationalen Reichtums Zeit brauchen. Dies deutet darauf hin, dass die Zahl der Binnenvertriebenen durch Konflikte in den kommenden Jahren hoch bleiben wird.
Über Definition, Statistik und Ursachen hinaus musste sich der Vertreter des Generalsekretärs mit der Frage der Souveränität befassen, die oft die größte Herausforderung bei der Bewältigung von Problemen der Binnenvertreibung darstellt. Tatsächlich entwickelte Deng bereits zu Beginn seiner Ernennung das Konzept der Souveränität als Verantwortung, um die Spannungen zwischen nationaler Souveränität und internationaler humanitärer Aktion zugunsten der vertriebenen Bevölkerung zu überwinden. Grundsätzlich sieht es vor, dass die Regierungen die Hauptverantwortung dafür tragen, ihren eigenen Bürgern lebenserhaltenden Schutz und Hilfe zu bieten. Wenn Regierungen jedoch ihrer Verantwortung gegenüber ihren Bürgern nicht nachkommen können, wird von ihnen erwartet, dass sie Hilfsangebote von außen anfordern und annehmen. Wenn sie den Zugang verweigern oder bewusst behindern und eine große Zahl gefährden, hat die internationale Gemeinschaft das Recht und sogar die Verantwortung, ihre Besorgnis geltend zu machen. Das internationale Engagement in solchen Fällen kann vom diplomatischen Dialog über Zugangsverhandlungen, politischen Druck, Sanktionen oder in Ausnahmefällen bis hin zu militärischen Interventionen reichen.
Deng macht dies in all seinen Dialogen mit Regierungen geltend, und keine Regierung hat jemals das Konzept der Souveränität als Form von Verantwortung in Frage gestellt. Der Hauptgrund ist, dass sich traditionelle Vorstellungen von Souveränität zu ändern begonnen haben. Regierungen können nicht mehr wirklich argumentieren, dass ihre Souveränität es ihnen erlaubt, ihren Bürgern lebenserhaltende Unterstützung zu verweigern. Sie tragen Verantwortung gegenüber ihren Bürgern und der internationalen Gemeinschaft. Vor diesem Hintergrund sagte der UN-Generalsekretär der Generalversammlung im April 2000, dass Souveränität kein Schutzschild für Verbrechen gegen die Menschlichkeit sein kann. Und Francis Deng erklärte, dass die internationale Gemeinschaft nicht die Augen verschließen kann und sagen kann, dass dies eine interne Angelegenheit ist, wenn eine große Zahl von Menschen dringend das Lebensnotwendige braucht.
Die Entwicklung der Leitprinzipien zur Binnenvertreibung, der ersten internationalen Standards für Binnenvertriebene, die wir in der nächsten Sitzung behandeln werden, unterstreicht, dass Binnenvertreibung sowohl nationale und internationale Aktion. Die 1998 vom Vertreter des Generalsekretärs bei den Vereinten Nationen vorgelegten Prinzipien bekräftigen im Wesentlichen die Doktrin der Souveränität als Verantwortung. Sie behaupten, dass die Hauptverantwortung für die Vertriebenen bei ihren Regierungen liegt, unterstreichen jedoch die wichtige Rolle, die die internationale Gemeinschaft spielen muss, wenn Regierungen dieser Verantwortung nicht nachkommen. Laut den Grundsätzen müssen Regierungen humanitären Organisationen schnellen und ungehinderten Zugang zu Binnenvertriebenen ermöglichen.
Auf Ersuchen von UN-Organen schuf der Beauftragte in Zusammenarbeit mit einem Team internationaler Rechtsexperten einen rechtlichen Rahmen für Binnenvertriebene. Die Prinzipien legen die Rechte der Binnenvertriebenen und die Verpflichtungen sowohl der Regierungen als auch der aufständischen Gruppen gegenüber diesen Bevölkerungsgruppen fest. Sie basieren auf dem humanitären und menschenrechtlichen sowie dem Flüchtlingsrecht in Analogie und bieten Schutz vor Vertreibung, während der Vertreibung sowie bei Rückkehr und Reintegration. Sie fassen das für Binnenflüchtlinge relevante geltende Recht in einem kohärenten Dokument zusammen und passen dessen Bestimmungen an ihre Bedürfnisse an.
Die internationale Reaktion auf die Grundsätze war überwältigend positiv, obwohl es einige Regierungen in der Gruppe der 77 gibt, die Fragen aufgeworfen haben, sogar einige Einwände gegen die Grundsätze mit der Begründung, dass die Regierungen sie nicht ausgearbeitet haben. Die Prinzipien wurden jedoch von UN-Organen und mehreren regionalen Organisationen formell und einstimmig anerkannt, und der UN-Generalsekretär hat den Sicherheitsrat nachdrücklich aufgefordert, die Mitgliedstaaten zu ermutigen, die Prinzipien in Situationen von Massenvertreibungen einzuhalten. Am wichtigsten ist, dass eine Reihe von Regierungen damit begonnen hat, die Prinzipien als Grundlage für ihre Gesetze und Richtlinien zur Binnenvertreibung zu verwenden, und internationale Organisationen und NGOs betrachten sie als wertvolles Instrument zur Überwachung und Interessenvertretung. Diese weltweite Anwendung der Prinzipien weist auf sich ändernde Vorstellungen von Souveränität hin.
Die wachsende Rolle internationaler Organisationen beim Schutz und der Unterstützung von Binnenvertriebenen spiegelt auch sich ändernde Vorstellungen von Souveränität und eine zunehmende internationale Verantwortung gegenüber Binnenvertriebenen wider. In den letzten zehn Jahren hat sich eine Vielzahl von humanitären, Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen gemeldet, um Binnenvertriebenen Schutz, Hilfe, Reintegration und Entwicklungshilfe zu bieten. Dazu gehören der UN-Hochkommissar für Flüchtlinge (der derzeit weltweit rund 4 Millionen Binnenvertriebene unterstützt), das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (das 5 Millionen in 49 Ländern unterstützt), das Welternährungsprogramm (das 19 Millionen Binnenvertriebene im Jahr 1999), UNICEF, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, die Internationale Organisation für Migration, die Weltgesundheitsorganisation, das Amt des Hohen Kommissars für Menschenrechte. Es gibt auch ein koordinierendes Gremium, das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten, das in Kürze eine Sondereinheit für Binnenvertriebene haben wird. Und es gibt unzählige Nichtregierungsorganisationen.
Ihre Rolle vor Ort, um Menschen direkt zu helfen innerhalb ihre eigenen Länder sind ein neues und prägendes Merkmal der Welt nach dem Kalten Krieg. Aber es ist ein sehr schwieriges Engagement. Tatsächlich wurden in den letzten Jahren mehr humanitäres Personal bei humanitären Notfällen getötet als Friedenstruppen. Infolgedessen ist die Sicherheit des humanitären Personals zu einem der dringenderen Probleme geworden, mit denen die internationale Gemeinschaft im Umgang mit Binnenvertreibung konfrontiert ist.
Wir werden uns in späteren Sitzungen genauer mit der Rolle internationaler und regionaler Organisationen befassen. Ich möchte an dieser Stelle nur betonen, dass die internationale Resonanz trotz der Beteiligung vieler Organisationen immer noch groß ist dazu , wobei die verschiedenen Organisationen grundsätzlich die Situationen auswählen, in denen sie sich auf der Grundlage ihres Mandats, ihrer Ressourcen oder anderer Erwägungen engagieren möchten. Die Folge ist, dass weltweit viele Binnenvertriebene ohne Schutz und Hilfe bleiben. Gleichzeitig gibt es jetzt wieder verstärkte Bemühungen, die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Agenturen zu stärken und die Lücken bei der Reaktion zu schließen.
Eine der herausragendsten Lücken ist der Schutz von Binnenvertriebenen. Zunächst gibt es noch keinen verbindlichen Rechtsrahmen für Binnenvertriebene, obwohl die Leitprinzipien als anerkannte Leitlinien schnell an Bedeutung gewinnen. Darüber hinaus erfordert der Schutz von Binnenvertriebenen in Bürgerkriegssituationen besondere Fähigkeiten. Möglicherweise müssen über den Zugang verhandelt, Umsiedlungen und Evakuierungen vorgenommen, sichere Bereiche geschaffen und Fürbitten gemacht werden, um sicherzustellen, dass die Vertriebenen nicht zwangsweise in Gefahrensituationen zurückgeführt oder anderen schweren Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt werden.
Nicht viele internationale humanitäre und Entwicklungsorganisationen verfügen über diese Art von Fähigkeiten oder Erfahrungen. Natürlich tut es das IKRK, und zunehmend haben auch UNHCR, UNICEF und eine Reihe von NGOs begonnen, die Aufmerksamkeit auf Möglichkeiten zum Schutz von Binnenvertriebenen zu richten. Viele internationale Außendienstmitarbeiter betrachten solche Initiativen jedoch als über ihre Mandate oder Erfahrungen hinaus und befürchten, dass die Interessenvertretung der Vertriebenen ihre Fähigkeit, Hilfe zu leisten, beeinträchtigt oder zu ihrer Ausweisung aus dem Land führt.
Gleichzeitig experimentieren internationale Behörden zunehmend mit Möglichkeiten, den Schutz für Binnenvertriebene zu verbessern. Und das liegt daran, dass die Bereitstellung von Nahrung, Medikamenten und Unterkünften nicht ausreicht. Tatsächlich haben Binnenvertriebene, sei es in Bosnien oder anderswo, deutlich gemacht, dass Hilfsangebote ohne Berücksichtigung der Tatsache, dass sie geschlagen, vergewaltigt oder getötet werden, zu tragischen Beschreibungen der Opfer als wohlgenährte Tote führen.
Leider besteht noch kein Konsens darüber, welche internationalen Organisationen und NGOs sich für den Schutz engagieren und welche Schritte sie unternehmen sollten. Einige Behörden haben festgestellt, dass eine verstärkte aktive Präsenz an Orten mit Schutzproblemen die Sicherheit erhöhen kann. Andere haben festgestellt, dass sich gemeinsame Interessenvertretung als effektiv erweisen kann und gleichzeitig einzelne Agenturen davor bewahrt werden, für Vergeltungsmaßnahmen ausgesondert zu werden. Die Entwicklung von Hilfsprogrammen zur Verbesserung des Schutzes hat sich ebenfalls als wichtiges Mittel erwiesen, um Schutzbedenken auszuräumen. Ob Frauen und Mädchen in einer bestimmten Situation vergewaltigt werden, kann beispielsweise dadurch bestimmt werden, dass Frauen nicht weit gehen müssen, um Feuerholz zu holen oder Latrinen gut beleuchtet sind. Wichtig ist auch die unverzügliche und effiziente Meldung von Schutzproblemen an diejenigen, die darauf reagieren können. In Bosnien schwiegen Anfang der 1990er Jahre Militärangehörige und einige Helfer zunächst, als sie von Konzentrationslagern und anderen groben Missbräuchen erfuhren. Nun ist es wahrscheinlicher, dass Informationen über schwere Verstöße von Hilfsorganisationen an Menschenrechtsgruppen und andere weitergeleitet werden, die Maßnahmen ergreifen können, um Verstöße aufzudecken und zu versuchen, sie zu stoppen. Während der Rückkehr und Wiedereingliederung haben internationale Organisationen und NGOs festgestellt, dass es in einigen Fällen hilfreich ist, die Heimat der Vertriebenen tatsächlich zu begleiten, ihnen bei der Rückforderung ihrer Heimat zu helfen oder Institutionen zur Beilegung von Land- und Eigentumsstreitigkeiten aufzubauen. Ich weise auch darauf hin, dass auch die Entsendung internationaler Beobachter für die im Herbst hierzulande geplante Volkszählung als Schutzmaßnahme zu qualifizieren wäre.
Leider fehlen in den meisten Notsituationen weiterhin Mitarbeiter im Außendienst für Menschenrechte – das sind die Außendienstmitarbeiter des UN-Hochkommissars für Menschenrechte und von Menschenrechtsorganisationen. Gleichzeitig haben Menschenrechtsorganisationen in den letzten Jahren begonnen zu prüfen, ob sie in diesem Bereich eine aktivere Rolle spielen sollten. Tatsächlich haben Debatten darüber begonnen, ob die traditionellen Menschenrechtsaufgaben der Überwachung und Berichterstattung ausgeweitet werden sollten, um aktivere Schutzstrategien einzubeziehen, wie die Erleichterung der Rückkehr, die Anwaltschaft bei den Behörden und die Unterstützung der Stärkung und des Aufbaus lokaler Kapazitäten für den Umgang mit Vertreibung. Es ist auch die Idee aufgetaucht, in Notfällen ein Bereitschaftskorps von Schutzspezialisten zu aktivieren, das sich aus Polizei- und Polizeieinheiten, humanitären und Menschenrechtsorganisationen sowie Sicherheitsexperten zusammensetzt, um technische Beratung zu leisten und auch Personal zur Wahrnehmung von Schutzaufgaben einzusetzen.
Obwohl es keine Arbeitsteilung für den Schutz vor Ort gibt, ist es bemerkenswert, dass der Interinstitutionelle Ständige Ausschuss der Vereinten Nationen, der sich aus den Leitern aller großen humanitären, Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen sowie NGO-Dachgruppen zusammensetzt, eine Strategiepapier zum Schutz Ende 1999, in dem alle humanitären und Entwicklungsorganisationen vor Ort aufgefordert werden, sich mit den Leitprinzipien vertraut zu machen und Schritte zur Verbesserung des Schutzes zu unternehmen, unter anderem durch enge Zusammenarbeit mit lokalen Gemeinschaften und lokalen Organisationen bei der Förderung des gemeinschaftsbasierten Schutzes .
Hatte die Erde Ringe?
Natürlich wird in manchen Situationen der Schutz vertriebener und anderer betroffener Bevölkerungsgruppen nur durch militärische und polizeiliche Maßnahmen als möglich erachtet. In dieser Region gibt es mehr als genug von dieser Art von Reaktionen, sodass ich kaum einen Kommentar abgeben muss. Es genügt zu sagen, dass Militäraktionen, wenn man sich die Fälle Irak, Somalia, Ruanda, Bosnien, Kosovo und Osttimor ansieht, eine sehr gemischte Bilanz beim Schutz der Binnenvertriebenen aufweist. Zwar konnten durch die Interventionen im Allgemeinen Massenhungerattacken verhindert und in einigen Fällen nur begrenzte Sicherheit geboten werden, aber größtenteils wurde der angemessene Schutz der Binnenvertriebenen und anderer betroffener Bevölkerungsgruppen innerhalb des Landes versäumt. 1999 entschuldigten sich UN-Beamte öffentlich dafür, dass sie ihren Teil nicht zur Rettung der Bevölkerung von Srebrenica vor einem Massaker beigetragen hatten. Und Obduktionen, nachdem die meisten dieser Militäraktionen zu einem Konsens geführt haben, dass eine internationale Intervention nur dann erfolgen sollte, wenn der politische Wille vorhanden ist und die mit dem Schutz beauftragten Truppen die Anzahl, die Ausrüstung, die Ressourcen, die Ausbildung und das Mandat haben, um diese Aufgabe zu erfüllen.
Meiner Meinung nach ist die wichtigste Lektion, die man lernen muss, eine allzu wiederholte Binsenweisheit – dass der wirksamste Schutz bei weitem nicht das Eingreifen ist, sondern Verhütung . Zwangsvertreibung ist schließlich nur ein Symptom für ein viel tiefer liegendes Problem innerhalb einer Gesellschaft. Weder militärische Maßnahmen noch humanitäre Hilfe können die politischen Einigungen ersetzen, die zur Beilegung von Streitigkeiten und Ungleichheiten im Zentrum von Konflikten erforderlich sind. Es ist ermutigend, dass der UN-Bericht über Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung aus dem Jahr 2000, bekannt als Brahimi-Bericht, sich ausdrücklich für langfristige präventive Strategien zum Schutz von Minderheitenrechten ausspricht und politische Vereinbarungen einführt, in denen alle Gruppen vertreten sind. Jede Gruppe, so der Bericht, müsse davon überzeugt werden, dass der Staat allen Menschen gehöre. Es bedarf eindeutig verstärkter internationaler und regionaler Mechanismen zur Behandlung von Minderheitenfragen, um Konflikte, die zu Vertreibung führen, abzuwenden. Darüber hinaus müssen internationale und regionale Organisationen viel mehr Energie aufwenden, um Konflikte zu schlichten und zu lösen, indem sie Druck auf potenzielle Kriegsparteien ausüben und denjenigen, die daran arbeiten, Konflikte unter Kontrolle zu bringen, Entwicklungshilfe, Investitionen und Schuldenerlass anbieten. Auch internationale Entwicklungs- und Finanzinstitutionen wie die Weltbank müssen sich frühzeitig engagieren, um zur Stabilisierung von Situationen beizutragen, Konflikte und Vertreibung durch Programme zum Abbau wirtschaftlicher Ungleichheiten zu verhindern und einen stärkeren Beitrag zur Rückkehr und Reintegration zu leisten.
Unsere Vortragsreihe in den nächsten Tagen wird ein breites Spektrum an Binnenvertreibungsrelevanten Themen behandeln; Darüber hinaus werden Breakout-Sitzungen abgehalten, um sich auf die Themen zu konzentrieren, die weitere Aufmerksamkeit verdienen. Was ich zum Abschluss dieses ersten Eröffnungsvortrags betonen möchte, ist, dass das nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffene internationale System zum Schutz von Personen außerhalb ihrer Herkunftsländer unvollständig und den Herausforderungen der Menschenrechte und humanitären Notlagen von heute nicht mehr gerecht wird. Obwohl in den letzten zehn Jahren deutliche Fortschritte in der Erkenntnis erzielt wurden, dass ein umfassenderer Ansatz zur Bekämpfung der erzwungenen Migration erforderlich ist, haben wir noch immer kein wirksames oder vorhersehbares internationales System, um auf die Bedürfnisse der gewaltsam Vertriebenen zu reagieren innerhalb ihre eigenen Länder. Nach dem Völkermord 1994 in Ruanda flossen die meisten Aufmerksamkeiten und Ressourcen über die Grenze auf die nach Zaire geflohenen Menschen, sodass die Vertriebenen weitgehend auf sich selbst gestellt waren. Und während der Kosovo-Krise 1999 floss die meiste Aufmerksamkeit und die meisten Ressourcen wieder über die Grenze und nur sehr wenig denjenigen, die bis nach dem Ende des Krieges darin gefangen waren.
Einige stellen sich weiterhin die Frage, ob Binnenvertriebene überhaupt als besondere Kategorie ausgewiesen werden sollten, mit der Begründung, dass die Aussonderung dieser Gruppe zur Diskriminierung anderer führe und Situationen und nicht Kategorien von Menschen angesprochen werden sollten. Fakt ist jedoch, dass Binnenvertriebene besondere Bedürfnisse haben, sei es in Lagern oder Kellern, ob sie in städtischen Slums aufgehen oder sich verstecken, um einer Identifizierung zu entgehen. Vor der Vertreibung, während der Vertreibung oder bei der Rückkehr sind ihre Bedürfnisse unterschiedlich, wie in den Leitprinzipien ausführlich dargelegt. Während situative Ansätze einen größeren Spielraum für die Reaktion auf die Probleme aller Gruppen bieten können, müssen solche Ansätze die unterschiedlichen Schutz- und Unterstützungsbedürfnisse von intern vertriebenen Männern, Frauen und Kindern erkennen und berücksichtigen. Andernfalls werden wir weiterhin erleben, was wir in der Vergangenheit zu oft gesehen haben – dass die Bedürfnisse der Binnenvertriebenen weitgehend ignoriert werden und die Diskrepanz in der Behandlung zwischen Flüchtlingen und Binnenvertriebenen sich fortsetzt.
Dennoch gibt es eine wachsende internationale Besorgnis über die Notlage von Binnenvertriebenen, verbunden mit Bemühungen auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene, etwas zu tun, um das Problem zu lösen. Und die Zivilgesellschaft in vielen Ländern setzt sich zunehmend für den internationalen Schutz von Binnenvertriebenen ein. All dies lässt hoffen, dass wir im 21.stJahrhundert, das wir IDP-Regime nennen können. Die Schaffung eines wirksamen internationalen Systems für Binnenvertriebene wird der wahre Test eines erweiterten und verantwortungsbewussteren Souveränitätsbegriffs sein und bestehenden Konzepten von Menschenrechten und Schutz eine größere Bedeutung verleihen. Ich hoffe, dass wir in den nächsten Tagen alle dazu beitragen werden, dieses System mitzugestalten. Wir dürfen diese Arbeit nicht nur den Bürokraten in verschiedenen Hauptstädten überlassen. Die Verantwortung liegt bei uns allen.