Die Rolle des GAO im Regulierungsstaat
Die Aufsicht des Kongresses über den Regulierungsprozess wird tendenziell wegen seiner Anämie kritisiert, aber es gibt Anzeichen dafür, dass sich der Kongress manchmal daran beteiligt subtile und komplexe Aufsichtstechniken . Ein wenig untersuchtes Beispiel dafür ergibt sich aus einem 1996 als Congressional Review Act (CRA) bezeichneten Statut und hängt von der Arbeit des U.S. Government Accountability Office (GAO) ab. Mehr bekannt für seine Rolle als ein Wirtschaftsprüfer , GAO hat sich in einem immer wichtiger werdenden Teil des Verwaltungsstaates eine Rolle als Schiedsrichter geschaffen.
Das Congressional Review Act
Die CRA gibt dem Kongress beschleunigte Verfahren eine Regel innerhalb eines vorgeschriebenen Zeitfensters abzulehnen, nachdem sie von einer Bundesbehörde erlassen wurde. Ein Mitglied des Repräsentantenhauses oder des Senats kann während dieses Fensters einen Beschluss zur Ablehnung einreichen, und der Beschluss kann durch den Kongress beschleunigt werden, um beispielsweise Filibuster im Senat zu vermeiden. Sobald beide Kammern durchgegangen sind, wird der Beschluss dem Präsidenten zum Veto oder zur Unterschrift vorgelegt.
Die CRA wurde verwendet, um eine Regel abzulehnen nur einmal vor Donald Trumps Amtseinführung – für eine Regel der Clinton-Administration, die ergonomische Standards am Arbeitsplatz festlegte, die in den frühen Tagen der George W. Bush-Administration missbilligt wurde. Der Beginn von Trumps Amtszeit sah a scharfer Anstieg in der Verwendung der CRA, um die Regeln der Obama-Regierung zu missbilligen, was bis 2018 zu 16 abgelehnten Regeln führte ( Wir verfolgen diese am Regulatory Studies Center der George Washington University.)
Die CRA wurde nur einmal vor der Amtseinführung von Donald Trump verwendet, um eine Regel abzulehnen.
Die Ablehnung einer Regel des CRA ist am ehesten unmittelbar nach einer Wahl möglich, bei der das Weiße Haus die Parteien wechselt und der neue Präsident politisch mit beiden Kammern des Kongresses synchron ist. Andernfalls würde ein Präsident wahrscheinlich gegen jede Resolution des Kongresses sein Veto einlegen, um eine Regel seiner eigenen Regierung oder der eines früheren Präsidenten seiner Partei zu missbilligen. [ich] Dieses Handlungsfenster kann jedoch manchmal wieder geöffnet werden, wenn das GAO ein positives Rechtsgutachten vorlegt, was eine Falte ist, die die Ablehnung von CRA leichter zugänglich macht, als allgemein angenommen wird.
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GAO und Congressional Review Act
GAO hat zwei Rollen im Zusammenhang mit der CRA. Das erste ist im Gesetz verankert, das zweite macht das GAO aus eigenem Antrieb. Erstens verlangt die CRA vom GAO, zu berichten, ob die Vorschriften wichtiger Agenturen den Verfahrensanforderungen der CRA entsprochen haben. Diese Bewertungen , die an relevante Kongressausschüsse geschickt werden, sind in der Regel ziemlich trocken Rezitationen was die Agenturen in ihren Regeln getan oder nicht getan haben. GAO produziert diese regelmäßig. Was der Kongress nach Erhalt mit diesen Berichten macht, ist unklar, obwohl es möglich ist, dass sie gelegentlich zu Aufsichtsaktivitäten führen.
Die zweite Rolle des GAO unter der CRA ist weitgehend unbemerkt geblieben. Mitglieder des Kongresses haben das GAO von Zeit zu Zeit gebeten, abzuwägen, ob eine Maßnahme gemäß der CRA eine Regel darstellt. Dies ist ein wichtiger Unterschied, da Regeln vom Kongress im Rahmen des CRA unter Verwendung der oben beschriebenen beschleunigten Verfahren abgelehnt werden können, während Maßnahmen, die keine Regeln sind, dies nicht können. [ii] Die Definition ist technisch und hängt mehr davon ab, was ein Dokument tut als wie es heißt, daher ist es manchmal unklar, ob es sich bei einer Maßnahme einer Behörde um eine Regel handelt oder nicht.
Die CRA weist das GAO weder an, diese Unklarheit durch die Abgabe von Rechtsgutachten aufzulösen, noch überträgt es einem anderen bestimmten Gremium die ausdrückliche Befugnis, zu bestimmen, was eine Regel im Rahmen der CRA ist. Ein exzellentes Prüfbericht von Valerie Brannon und Maeve Carey vom Congressional Research Service erläutert die Rolle des GAO. Sie weisen darauf hin, dass eine Stellungnahme des GAO, die entscheidet, ob eine Agenturklage eine von der CRA erfasste „Regel“ ist, keine Rechtswirkung hat. Wie unten gezeigt, haben die Gesetzgeber jedoch die Rechtsgutachten des GAO im Rahmen des CRA bereits kurz nach seiner Verabschiedung eingeholt, was darauf hindeutet, dass sie diesen Gutachten politisches, wenn nicht sogar rechtliches Gewicht beimessen.
GAO-Aufzeichnung der Rechtsgutachten von CRA
Nur fünf Monate nachdem Präsident Clinton die CRA im März 1996 in Kraft gesetzt hatte, bat ein Senator in einem Schreiben an das GAO um seine Meinung dazu, ob ein Memorandum des Landwirtschaftsministers war eine Regel unter der CRA. Das GAO sagte ja und argumentierte, dass das Memo eine Erklärung von allgemeiner Anwendbarkeit und zukünftiger Wirkung sei – ein Kunstbegriff, der in der Definition einer Regel verwendet wird – und keinen Ausnahmen unterliege.
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Seit dieser ersten Untersuchung im Jahr 1996 hat GAO 25 weitere angeboten Rechtsgutachten ob eine Agenturmaßnahme eine Regel als Reaktion auf Anfragen von Kongressmitgliedern war. In Bezug auf diese 26 Stellungnahmen vertrat das GAO die Auffassung, dass es sich bei der Klage um eine Regel 15 Mal handelte, und begründete seine Stellungnahmen in ausführlichen Briefen, die auf der Website des GAO leicht zugänglich sind.
Die meisten Anfragen der Mitglieder betrafen Briefe, Memos, Merkblätter und andere Dokumente, die im Großen und Ganzen als . beschrieben werden können Anleitung statt Regeln die aus dem Anzeige- und Stellungnahmeverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwG) hervorgehen. Eine Ausnahme war, als das GAO nach dem Status von a . gefragt wurde Hinweis auf vorgeschlagene Regelung , das Dokument, das im Rahmen des Mitteilungs-und-Kommentar-Verfahrens der APA zur öffentlichen Kommentierung herausgegeben wird; Das GAO antwortete, dass die vorgeschlagene Regel keine Regel im Rahmen des CRA sei, da sie noch nicht endgültig sei.
Erhöhte Häufigkeit von Meinungen
Die Häufigkeit der Rechtsgutachten des GAO bietet auch einen Einblick in die Verwendung des Instruments durch den Kongress. Das GAO erstellte jedes Jahr zwischen null und zwei Rechtsgutachten auf Anfragen von Kongressmitgliedern, bis es 2017 zu einem deutlichen Anstieg der Anfragen kam.
Wie oben erwähnt, wurde vor 2017 nur eine Regel im Rahmen der CRA abgelehnt. Der Anstieg der Rechtsgutachten im Jahr 2017 und darüber hinaus steht im Einklang mit der verstärkten Nutzung der Ratingagenturen zur Ablehnung von Vorschriften in den letzten Jahren.
Wenn das GAO ein Rechtsgutachten herausgibt, dass eine behördliche Maßnahme eine Regel ist, folgt dieser Stellungnahme nicht immer die Einleitung eines Ablehnungsbescheids. Im Oktober 2019 meinte das GAO beispielsweise, dass a Brief der Fed war eine Regel unter der CRA. Es wurde kein Ablehnungsbeschluss dafür eingeführt. Anfang 2019 hat das GAO jedoch ein Rechtsgutachten herausgegeben, dass a gemeinsam herausgegebenes leitfaden durch das Gesundheits- und Sozialministerium sowie das Finanzministerium war eine Regel im Rahmen der CRA. Etwas mehr als zwei Wochen später wurde in beiden Haus und das Senat . Keine der Resolutionen wurde in Gesetz unterzeichnet.
Zukünftige Arbeiten werden die Beziehung zwischen den abgelehnten Maßnahmen und der Frage, ob ihnen Rechtsgutachten des GAO vorausgingen, untersuchen. Diese Arbeit kann uns helfen zu verstehen, wie der Kongress die CRA verwendet. Der Hauptpunkt hier ist, dass, während die meisten Kommentar über die CRA sich auf ihre relativ seltene Verwendung zur Missbilligung von Regeln vor 2017 konzentriert hat, gibt die Häufigkeit von GAO-Rechtsgutachten ab 1996 einen Einblick in die Aktivitäten des Kongresses, die die CRA unter der Oberfläche einbeziehen.
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Warum holt der Kongress das Rechtsgutachten des GAO ein?
Es gibt mindestens vier Gründe, warum der Kongress das GAO um sein Rechtsgutachten zu dem bitten könnte, was im Rahmen der CRA in der Regel zählt: echte Unsicherheit, Grenztests, Taktstart und Signalisierung.
Erstens könnten Gesetzgeber wirklich unsicher sein, wie sie die breite Definition einer Regel der Ratingagentur auf die Vielzahl unterschiedlicher politischer Dokumente anwenden sollen, die die Agenturen herausgeben. Der erstes Rechtsgutachten Das GAO, das im Rahmen des CRA angeboten wurde, bezog sich auf ein Memo des Landwirtschaftsministers über das Notfallprogramm für den Holzverkauf. In seiner Stellungnahme erklärt das GAO: Viele Agenturregeln werden nicht als solche bezeichnet. Sie können als Richtlinie, Anweisung, Direktive, Anweisung, Klarstellung, Handbuchabschnitt, Richtlinie usw. bezeichnet werden. Während bei der Bestimmung, ob das Dokument eine Vorschrift im Rahmen des APA ist, die Art und Weise, wie eine Behörde ein Dokument beschreibt, berücksichtigt werden kann, berücksichtigen die Gerichte in erster Linie die materielle Wirkung des Dokuments. [iii] Das GAO erklärt dann, dass, ob ein Dokument eine Regel ist, eine Prüfung dessen erfordert, was es erreichen soll. Wenn Kongressabgeordnete ihre Entscheidungen auf einer sorgfältigen, faktenintensiven Analyse gründen wollen, ist es vernünftig, dass sie einen sachkundigen Faktenfinder wie GAO einbeziehen möchten.
Zweitens könnte der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang auch daran interessiert sein, die Grenzen der Definition einer Regel zu testen. Wenn der Gesetzgeber Bedenken hinsichtlich eines Grundsatzdokuments hat, aber möglicherweise Uneinigkeit darüber besteht, ob es eine Regel ist, könnte die Möglichkeit, sich auf ein Sachverständigengutachten des GAO verlassen zu können, dazu beitragen, die Kritik, dass der Gesetzgeber das Gesetz überdehnt, unverblümt zu äußern. Das obige Beispiel einer Anforderung eines Rechtsgutachtens zu einer vorgeschlagenen Regel könnte möglicherweise in diese oder die obige Kategorie fallen. In diesem Fall war das GAO jedoch der Meinung, dass a vorgeschlagene Regel ist keine Regel für CRA-Zwecke.
Drittens könnte der Gesetzgeber lediglich die Rechtsgutachten des GAO als Verfahren zum Starten der CRA-Uhr verwenden, selbst wenn kein wesentlicher Gutachtenbedarf besteht. Auf diese Weise kann der Kongress das Rechtsgutachten des GAO nutzen, um das Fenster zu öffnen, um im Rahmen der CRA Maßnahmen zu ergreifen. Die Agenturen scheinen den Kongress nicht konsequent über alle Regeln des CRA informiert zu haben, möglicherweise aufgrund eines engeren Verständnisses dessen, was unter diese Definition fällt. [iv] Das Argument ist, dass, wenn das GAO feststellt, dass ein Dokument eine Regel ist, die Agentur es dem Kongress vorlegen sollte, um die Uhr für die beschleunigten Verfahren einzuleiten. Aber wenn eine Behörde mit der Meinung des GAO nicht einverstanden ist, kann der Kongress stattdessen das Datum des Rechtsgutachtens verwenden, um die Uhr zu starten. Dies geschah 2008, Brannon und Carey Prüfbericht , als eine Behörde es ablehnte, dem Kongress einen Grundsatzbrief vorzulegen, nachdem das GAO ein Rechtsgutachten abgegeben hatte, dass der Brief eine Regel gemäß der CRA war. Ein Gesetzgeber brachte daraufhin einen Ablehnungsbeschluss für dieses Schreiben ein und stützte sich auf das Rechtsgutachten des GAO. Vor kurzem hat der Kongress ein Rechtsgutachten des GAO zu einer ergriffenen Maßnahme angefordert und erhalten mehrere Jahre zuvor , wodurch ein Fenster effektiv wieder geöffnet wird, lange nachdem die Aktion ausgeführt wurde. Auf diese Weise kann ein GAO-Rechtsgutachten wie ein Startschuss für ein Rennen wirken, das vor Jahren begonnen hat.
Viertens könnte der Gesetzgeber auch Rechtsgutachten des GAO anfordern, um politische Signale zu senden. Es gibt viele Personen und Einrichtungen, denen ein Gesetzgeber möglicherweise signalisieren möchte: die Behörde, die das fragliche Dokument herausgegeben hat, als Schuß vor den Bug, um Unmut über die Richtlinie zu signalisieren; Mitgliedsgruppen und andere öffentliche Interessenträger, um Maßnahmen aufzuzeigen; oder andere Gesetzgeber oder politische Akteure im Rahmen größerer Debatten und Verhandlungen.
Zustimmung der Exekutive zur Rolle des GAO?
Es gab eine Zeit, in der die Exekutive nicht besonders daran interessiert war, dass das GAO seine Rechtsgutachten zu diesem Thema abgab. Bezeugen vor a gemeinsame Anhörung des Kongresses 1997 erklärte Sally Katzen, Administratorin des Office of Information of Regulatory Affairs, dass die Behörde, die die Verordnung verkündet, dafür verantwortlich ist, festzustellen, ob eine bestimmte Ausgabe eine „Vorschrift“ gemäß der [CRA] ist. [v]
Bei derselben Anhörung, die eine Woche nach der Erteilung einer legale Meinung dass der Tongass National Forest Land and Resource Management Plan eine Regel im Rahmen der CRA war, sagte Robert Murphy, General Counsel des GAO. Die Entscheidung, die Stellungnahme, die wir letzte Woche zu dieser Frage abgegeben haben, wurde in unserer Rolle als Berater des Kongresses auf Antrag von drei Vorsitzenden von Kongressausschüssen getroffen.
Als Antwort vielleicht auf andere , neuere Verfahren, das zu GAO . führte legal Meinungen , General Counsel von OMB war das Gewicht der Rechtsgutachten des GAO ablehnend , schreibt, dass [wenn] eine Behörde der Legislative ein Gesetz anders auslegt als die Exekutive, die Exekutive nicht an ihre Ansichten gebunden ist.
Und doch hat Präsident Trump, als Präsident Trump ablehnende Resolutionen, die auf der Rechtsauffassung des GAO basierten, zu Beginn der Überprüfung durch den Kongress basierte, die Rolle des GAO in diesem Prozess wohl akzeptiert. Die Unterzeichnung eines Ablehnungsbeschlusses im Rahmen des CRA ist zwar nicht dasselbe wie die Annahme, dass die Rechtsgutachten des GAO bindend sind, aber es zeigt etwas über die Komplexität der Beziehungen zwischen den Niederlassungen. Als General Counsel von OMB erklärt : OMB respektiert die Meinungen des GAO als eine Agentur einer gleichberechtigten Regierung. Wie sich dies in der Praxis auswirkt, ist jedoch für diejenigen von uns, die Institutionen studieren, faszinierend.
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Vielleicht wird ein zukünftiger Präsident einen ablehnenden Beschluss zurückweisen, indem er argumentiert, dass die Verwendung des Rechtsgutachtens des GAO zum Starten der CRA-Uhr ungültig ist. Bis dahin werden die Rechtsgutachten des GAO wahrscheinlich weiterhin als verfahrenspolitisches Instrument verwendet, um die Uhr für den Überprüfungszeitraum des Kongresses zu starten. Ob GAO dies weiterhin ermöglicht, liegt an GAO; wie oben erwähnt, verlangt das Gesetz nicht, dass sie diese Funktion erfüllen.
In jedem Fall stellt dieser Einblick in einen obskuren Aspekt des Verhaltens des Kongresses die Vorstellung in Frage, dass der Kongress in Bezug auf die Regulierungsaufsicht untätig ist. Obwohl sie dieses spezielle Instrumentarium nicht sehr oft verwenden, sind die Gesetzgeber in der Lage, die obskuren und verfahrenstechnisch komplexen Taktiken der CRA zu nutzen, um die Exekutive zu beaufsichtigen.
Bericht erstellt von Zentrum für Regulierung und Märkte