Die Pläne der Bush-Administration zur Leistungsmessung könnten eine neue Herausforderung für die staatliche und lokale Kontrolle bedeuten.
Fast verloren im Kreuzfeuer über den Haushalt von Präsident Bush für das kommende Jahr ist eine neue Betonung der Leistungsfähigkeit der Bundesbürokratie. Dollar fließen in Programme, die funktionieren, heißt es im Budget, und Programme, die nicht funktionieren, werden reformiert, eingeschränkt oder stehen vor der Schließung. Wenn dieser neue Prozess Bestand hat, könnte er nicht nur die Arbeitsweise Washingtons, sondern auch die föderalen Beziehungen zu den Regierungen der Bundesstaaten und der Gemeinden enorm beeinflussen.
Kabinettsbeamte waren dieses Jahr fassungslos, als sie zum Weißen Haus gingen, um ihre jährlichen Haushaltsappelle einzureichen. Der Präsident und seine Mitarbeiter schickten sie mit einer unmissverständlichen Botschaft an ihre Agenturen zurück: Zu viele Programme laufen nicht gut – es müssen also große Veränderungen vorgenommen werden. Was auch immer die Schwierigkeiten sein mögen, die Bush-Administration scheint entschlossen zu sein, Leistungsmaßstäbe zu verwenden, um ihre zukünftigen Haushaltsentscheidungen voranzutreiben. Der Präsident sagte, er werde Kabinettsbeamte persönlich für die von ihnen verwalteten Programme verantwortlich machen.
Um dies zu erreichen, haben Bushs Leute ein ziemlich einfaches System der Punktezählung durch Ampeln eingerichtet. Agenturen bekommen grünes Licht für Erfolg, gelbes Licht für gemischte Ergebnisse und rotes Licht für unbefriedigende Fortschritte. In den Kategorien Humankapital, Wettbewerbsfähige Beschaffung, Finanzmanagement, E-Government und Integration von Budgetierung und Leistung wurden bereits rund 130 Einzelpunkte vergeben. Die Einstufung ist ziemlich hart. Unter den insgesamt 130 gaben die Bewerter des Office of Management and Budget der National Science Foundation für Finanzmanagement nur ein einziges grünes Licht. Auf der anderen Seite ist die Scorecard voller roter Ampeln. Viele Abteilungen mit wichtigen zwischenstaatlichen Verantwortlichkeiten – darunter Bildung, Gesundheit und Soziales, Wohnungs- und Stadtentwicklung, Inneres und Verkehr – erhielten auf der ganzen Linie rote Ampeln.
Mondfinsternis mit sichtbarer Sonne
Zyniker haben die Bemühungen als eine weitere in einer langen Reihe gescheiterter Haushaltspläne abgetan. Es gibt jedoch Grund zu der Annahme, dass die Dinge diesmal anders sein könnten. Im Gegensatz zu früheren Haushaltsreformen ist diese gesetzlich verankert, was das Auslaufen des Prozesses erschwert.
Wenn es ein wenig problematisch erscheint, diesen Prozess auf Bundesebene zum Laufen zu bringen, ist es noch problematischer, wenn es sich um Regierungen weiter unten handelt. In jedem Programm, das mehr als eine Regierungsebene umfasst, wird die Verantwortung geteilt und die Ziele variieren stark. Ein Teil der Mission der meisten zwischenstaatlichen Programme besteht in der Tat darin, Bundesgelder bereitzustellen, um staatliche und lokale Ziele zu unterstützen. Bundesbeamte haben noch nicht darüber nachgedacht, wie diese Ziele in den Prozess integriert werden können. Sie haben auch nicht festgelegt, wie sie den vielfältigen staatlichen und lokalen Ansätzen in Bereichen wie Medicaid und Wohlfahrtsreform Rechnung tragen sollen.
Die Messung wird auch schwieriger, je mehr Rechtsordnungen beteiligt sind. Es muss mehrere Ampeln geben, die den Zustand und manchmal die lokale Leistung berücksichtigen. Bisher gibt es diese nicht. Die bestehenden Ampeln beinhalten nur eine föderale Perspektive. Um sie zu erweitern, ist ein erheblicher Arbeitsaufwand erforderlich.
Letztlich geht es hinter dem System nicht nur darum, die schwachen Performer zu schelten, sondern auch gute Programme zu belohnen und Anreize für hohe Leistungen zu erhöhen. Um die Leistung auf breiter Front zu verbessern, schlägt der Haushalt ein Anreizprogramm für die Staaten vor, die die beste Arbeit leisten.
Entfernung von hier zum Mond
Wie viele Förderzuschüsse es geben wird, bleibt fraglich. Wie die jährlichen Leistungsberichte von Governing gezeigt haben, verfügen derzeit nur wenige bundesstaatliche und lokale Regierungen über robuste Systeme zur Leistungsmessung. Wenn das System in seinen Teilen schwach ist, ist es nicht existent, seine Elemente zu verbinden. Jede Messung, wie gut verschiedene Regierungen ihre miteinander verbundenen Ziele verfolgen und sie mit Haushaltsentscheidungen verknüpfen, würde sicherlich auf allen Ebenen rote Ampeln erzeugen.
Was passiert, wenn die Verwaltung die Schrauben am Leistungssystem weiter anzieht, das System aber nicht auf die Komplexität des Föderalismus vorbereitet ist? Das Ergebnis könnte eine subtile, aber entscheidende Zentralisierung in Bundeszuschussprogrammen sein. Je mehr Geld den Ergebnissen folgt – und die Ergebnisse werden von Bundesbehörden definiert –, desto weniger Flexibilität haben staatliche und lokale Beamte. Sofern sie nicht ihre eigenen Leistungssysteme einrichten können, um den föderalen Prozess zurückzudrängen, könnten staatliche und lokale Beamte feststellen, dass ihr Ermessen durch föderale Leistungsstandards untergraben wird, die für sie schwer zu erfüllen sind.
Es ist schwer, mit dem grundlegenden Ziel dieses Prozesses zu argumentieren. Wenn das Geld knapp ist, sollte es für die Programme ausgegeben werden, die die besten Ergebnisse erzielen. Die Kopplung von Leistungskennzahlen mit Budgetentscheidungen ist ein sicherer Weg, um die Aufmerksamkeit aller auf sich zu ziehen. Aber es ist auch wichtig, dass wir in unserem Eifer, das neue Leistungsinstrument zu nutzen, nicht die echte Verantwortungsteilung untergraben, von der der Erfolg so vieler zwischenstaatlicher Programme abhängen wird.
Die Ampel-Scorecard finden Sie auf der Website des Office of Management and Budget unter http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2003/bud09.html