Seit der globalen Finanzkrise von 2007 bis 2008 haben Länder auf der ganzen Welt ihre Haushaltsdefizite fast unaufhaltsam wachsen sehen. Ist eine Steuererhöhung ein guter Weg, um diese aufblähenden Defizite zu bekämpfen?
Abbildung 1 zeigt den durchschnittlichen Gesamthaushaltssaldo für eine globale Stichprobe von 188 Entwicklungs- und Industrieländern basierend auf Daten des Internationalen Währungsfonds . Der durchschnittliche Gesamthaushaltssaldo hat sich von positiven Werten in den Spitzenjahren vor der globalen Krise zu hohen und wachsenden negativen Werten seit 2008 verschoben (siehe schwarze Linie). Trotz gelegentlicher Erhöhungen der Haushaltssalden weist der durch die rot gepunktete Linie dargestellte Trend auf einen eindeutig negativen Trend hin. Tatsächlich werden für das Jahr 2016 nur 16 von 188 Ländern (weniger als 10 Prozent) positive Haushaltssalden aufweisen. Trotz der optimistischen Daten des IWF für die kommenden Jahre bleiben die Haushaltssalden bis 2020 auf negativen Werten. Tatsächlich werden selbst in diesem hoffnungsvollen Szenario für das Jahr 2020 nur 38 von 188 (also etwa 20 Prozent) der Länder werden voraussichtlich Haushaltsüberschüsse aufweisen.
Beweise für Leben auf dem Mars 2020
Bisher konnten sich die meisten dieser Länder, insbesondere in den Entwicklungsländern, durch eine Erhöhung der Staatsverschuldung aus dem wachsenden Haushaltsdefizit finanzieren. Allerdings schränken mehrere Faktoren die Fortsetzung dieser Strategie mittelfristig ein, darunter ein Anstieg der Staatsanleihen-Spreads (der Unterschied zwischen dem Zinssatz einer US-Staatsanleihe und einer ähnlichen Emission einer anderen Regierung), eine globale Wirtschaftsverlangsamung, die eher säkular als vorübergehend, Bedenken hinsichtlich der Tragfähigkeit wachsender Schuldenbestände und die Aussicht auf weitere Zinserhöhungen durch die Federal Reserve.
Die offensichtliche Frage ist dann, wie mit wachsenden Haushaltsdefiziten am besten umgegangen werden kann. Eine Möglichkeit wäre, das Haushaltsdefizit durch Kürzung der Staatsausgaben und Effizienzsteigerung zu reduzieren. Während schwierige Zeiten den politischen Willen zur Effizienzsteigerung und zur Durchführung mittlerer bis großer Ausgabenreformen bieten, ist es insbesondere in den am wenigsten entwickelten Ländern nicht offensichtlich, dass eine Reduzierung der Ausgaben in Ländern mit großen sozialen, Entwicklungs- und Infrastrukturlücken eine kluge Politik ist . Dies ist in den meisten Ländern Mittelamerikas und der Karibik sowie in Ländern mit niedrigem Einkommen in Afrika und Asien der Fall. Angesichts der Starrheit der meisten öffentlichen Ausgaben würde eine Kürzung der Ausgaben zudem lange Phasen des politischen Engagements und der Haushaltsanpassung erfordern.
Sind höhere Steuern eine kluge Option? Argumente gegen Steuererhöhungen gibt es in allen Geschmacksrichtungen und Farben. Ganz oben auf der Liste steht der scheinbar negative Effekt, den Steuererhöhungen auf die Wirtschaftstätigkeit haben, der sogenannte Steuermultiplikator. Formal misst der Steuermultiplikator die Auswirkung einer Änderung der Steuereinnahmen um 1 USD auf das BIP. Tatsächlich zeigen neuere Untersuchungen, dass die Auswirkungen von Steueränderungen auf die Produktion ziemlich groß sein können. Tatsächlich argumentierte der ehemalige IWF-Chefökonom Olivier Blanchard auf der Grundlage einer breiter angelegten Diskussion über die Auswirkungen fiskalischer Anpassungen, dass die Fiskalmultiplikatoren in der Eurozone vom IWF und anderen unterschätzt wurden und daher die kontrahierenden Auswirkungen der fiskalischen Sparmaßnahmen erheblich höher waren als zunächst erwartet.
In unsererbevorstehendes Papier, mit dem Titel Nichtlineare Auswirkungen von Steueränderungen auf den Output: ein weltweiter narrativer Ansatz, stellen wir die universelle Gültigkeit dieser Sichtweise in Frage. Im Einklang mit bestehenden theoretischen Argumenten fanden wir Beweise dafür, dass die Auswirkungen von Steueränderungen auf die Produktion in hohem Maße nichtlinear sind. Bei niedrigen oder moderaten anfänglichen Steuersätzen sind die Auswirkungen von Steueränderungen auf die langfristige Wirtschaftstätigkeit sehr gering (oder praktisch null), während die Auswirkungen mit steigendem anfänglichen Steuersatz nicht linear zunimmt. Der Grund für dieses Ergebnis ist, dass die durch die Besteuerung der Wirtschaftstätigkeit verursachte Verzerrung direkt mit der Höhe der Steuersätze zusammenhängt. Umgekehrt wirken sich bei einem gegebenen Ausgangssteuersatz größere Steueränderungen stärker auf den Output aus.
Abbildung 2 zeigt, dass beim Mehrwertsteuersatz die negativsten Steuermultiplikatoren sowohl bei hohen Ausgangssteuersätzen als auch bei der Höhe der Steuersatzänderung auftreten. Mit anderen Worten, der Rückgang (Erhöhung) des Outputs, der mit einer Erhöhung (Verringerung) der Einnahmen um 1 US-Dollar verbunden ist, ist bei niedrigen anfänglichen Steuersätzen und kleinen Steueränderungen tendenziell null und steigt, wenn der anfängliche Steuersatz und die Größe der Änderungen steigen.
1500er Mode
Diese neuen Erkenntnisse haben wichtige politische Implikationen, da das anfängliche Steuerniveau von Land zu Land stark variiert und damit auch die potenziellen Auswirkungen von Steuersatzänderungen auf das Ergebnis. In Ländern mit sehr niedrigen Mehrwertsteuersätzen (weniger als 14 Prozent) würden sich beispielsweise Änderungen der Mehrwertsteuersätze um 1 oder sogar 2 Prozentpunkte praktisch nicht auswirken. Für Länder mit niedrigen bis moderaten Steuersätzen (MwSt-Sätze zwischen 14 Prozent und 19 Prozent) hätte eine Änderung der Mehrwertsteuersätze um 1 Prozentpunkt keine Auswirkung auf die Wirtschaftstätigkeit, eine Änderung von 2 Prozentpunkten würde sich jedoch in unterschiedlichem Maße auf die Wirtschaftstätigkeit. Andererseits hätten für Länder mit hohen Mehrwertsteuersätzen (über 19 Prozent) Änderungen des Mehrwertsteuersatzes um 1 oder 2 Prozentpunkte erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit.
Dies impliziert, dass Länder, die höhere Steuersätze benötigen, dies möglicherweise tun können, ohne die Wirtschaftstätigkeit übermäßig zu beeinträchtigen, wenn sie mit niedrigen Steuersätzen beginnen. Dies ist häufig der Fall in Ländern mit großen sozialen, Entwicklungs- und Infrastrukturlücken wie Guatemala mit einer Mehrwertsteuer von 12 Prozent oder in rohstoffreichen Ländern, deren Haushaltsdefizite infolge des jüngsten Rückgangs der Rohstoffpreise gestiegen sind. Beispielsweise haben mehrere rohstoffreiche Länder wie Nigeria und Angola eine Steuereinnahmenstruktur, die im Verhältnis zum Beitrag der Rohstoffe zum BIP übermäßig von den Rohstoffeinnahmen abhängt. In Nigeria machen die Einnahmen aus fossilen Brennstoffen etwa 75 Prozent der Gesamteinnahmen aus, machen aber nur etwa 20 Prozent des BIP aus. In vielen Ländern, in denen die Struktur der Steuereinnahmen übermäßig von den Rohstoffeinnahmen abhängt, finden wir häufig niedrige Steuersätze für Nichtwaren (z. B. haben Nigeria und Angola Mehrwertsteuersätze von 5 % bzw. 10 %). Daher könnte eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze dazu beitragen, schnell Einnahmen aus Nichtwarenaktivitäten zu mobilisieren. Andererseits wird die Wirtschaft erheblich darunter leiden, wenn die Steuern auf höhere anfängliche Steuersätze erhöht werden. Die jüngste Erhöhung um 1 Prozentpunkt in Griechenland im Juni 2016 (Mehrwertsteuererhöhung von 23 Prozent auf 24 Prozent) allein wird das BIP bis Juni 2018 um 2 Prozentpunkte reduzieren.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass diese neuartigen Beweise bezüglich der nichtlinearen Auswirkungen von Steueränderungen auf die Produktion insbesondere in Entwicklungsländern einen intelligenten Weg zur Lösung dringender Haushaltsprobleme bieten könnten.