Wie die Vereinigten Staaten nichtstaatliche bewaffnete Akteure als Stabilisierungspartner auswählen und mit ihnen zusammenarbeiten können

Von Mittelamerika bis Mosambik steht die Regierung Bidens vor Herausforderungen, die von fragilen Staaten ausgehen. Aus diesem Grund muss die Bekämpfung der Fragilität ein Eckpfeiler der kommenden nationalen Sicherheitsstrategie sein, und die Regierung sollte darauf drängen, die neue vollständig zu finanzieren und umzusetzen US-Strategie zur Konfliktprävention und Stabilitätsförderung . Die im Global Fragility Act von 2019 geforderte Strategie sieht eine Auslandshilfe von bis zu 1,1 Milliarden US-Dollar über 10 Jahre vor.



Die Operationalisierung dieser hochrangigen Strategien in den Fokusländern wird nicht einfach sein. In Ländern, in denen eine Stabilisierung erforderlich ist, müssen die Vereinigten Staaten wirksame lokale Partner finden, unterstützen und mit ihnen zusammenarbeiten. Bis heute hat die Regierung der Vereinigten Staaten jedoch nur wenige Anleitungen zur Ermittlung geeigneter lokaler Partner – insbesondere nichtstaatlicher bewaffneter Akteure – außer dass sie es sein sollten lokal legitim und nicht als Terroristen bezeichnet.

Dies richtig zu machen ist von entscheidender Bedeutung, da die Vereinigten Staaten mit China, Russland, dem Iran und anderen konkurrieren, die Stabilisierungsaktivitäten nutzen, um Nachkriegsordnungen zu gestalten und ihre Kerninteressen voranzutreiben, z wahrgenommenen Kontrollbereich. Erleben Sie Russlands Aktivitäten in Syrien , Chinas Bemühungen in Myanmar , und das Engagement der Türkei am Horn von Afrika, um nur einige zu nennen. Dieses Phänomen der umstrittenen Stabilisierung, die Stabilisierungsfolge eines Stellvertreterkrieges, wird sich nur beschleunigen, wenn die multipolaren Konturen der Weltordnung Wurzeln schlagen und die Folgen von COVID-19 bestehen bleiben.





An anderer Stelle skizziert einer von uns strategisches Empowerment als die beste US-Strategie zur Stabilisierung. Strategisches Empowerment beinhaltet die Unterstützung der lokalen Akteure, die sich am ehesten an den Interessen und Werten der USA orientieren und die wahrscheinlich effektiv regieren und mit Gewalt umgehen können.

Wie können politische Entscheidungsträger bestimmen, welche nichtstaatlichen bewaffneten Akteure tragfähige Partner für die Stabilisierung sind? Wie sollen die USA mit ihnen zusammenarbeiten?



Partnerauswahl in Zeiten umstrittener Stabilisierung

Der Krieg in Afghanistan ist mittlerweile der längste in der Geschichte der US-Militärengagements. Die politischen Entscheidungsträger sind sich einig, dass das Dilemma der Aussöhnung mit dem drakonischen Taliban-Regime mit seiner Fähigkeit, bestimmte Bevölkerungsgruppen zu mobilisieren, abgewogen werden muss. Dieses Dilemma gibt es nicht nur in Afghanistan, sondern ist in vielen Gesellschaften präsent, die von räuberischen und ausgrenzenden Staaten geplagt werden. In solchen Umgebungen, in denen sich der Staat nicht auf die Bereitstellung öffentlicher Güter und die Verwaltung von Gesetzen konzentriert oder das ausschließliche Zwangmonopol gefestigt hat, wird Macht nicht durch den formellen Staatsapparat, sondern durch diskrete Verhandlungen zwischen Eliten , von denen viele außerhalb formeller Institutionen leben. Diese weitgehend bewaffneten nichtstaatlichen Akteure werden trotz ihrer Bedeutung für die Stabilisierung in Gesprächen, die sich um die Zukunft des Landes drehen, immer noch bequem an den Rand gedrängt.

Ein Teil dieses Versehens ist natürlich: Es ist schwierig, eine Engagementstrategie mit Gruppen zu formulieren, deren Einflussweg und Legitimationsquellen unbekannt sind. Indem sie jedoch die subtilen Unterschiede in ihren politischen Bestrebungen, der Geschichte der Anpassung und den Mustern des Engagements mit der Gesellschaft beschönigen, verschleiern diese einfachen Charakterisierungen von Militanten, Aufständischen und Terroristen mehr, als sie erhellen. In den letzten zwei Jahrzehnten haben Wissenschaftler nicht-traditionelle Quellen der Legitimität identifiziert, insbesondere durch die Literatur über Rebellenregierung und bewaffnete nichtstaatliche Regierungsführung . Es ist an der Zeit, dass die Politik aufmerksam wird.

Ein neuer Ansatz für die Betrachtung nichtstaatlicher bewaffneter Akteure beinhaltet die Anerkennung der Bandbreite der Rollen, die sie bei der Stabilisierung von Staaten spielen können. In der Vergangenheit ist bekannt, dass einige von ihnen selektiv oder wahllos eine Kombination aus öffentlichen Dienstleistungen erbringen, wie die Eritreische Volksbefreiungsfront in Eritrea, die Tigray-Volksbefreiungsfront in Äthiopien, die Nationale Union für die totale Unabhängigkeit Angolas in Angola, Hisbollah im Libanon, Hamas in Gaza, Maoisten in Indien, Nationale Widerstandsarmee in Uganda, Mosambikanischer Nationaler Widerstand in Mosambik und Sudanesische Volksbefreiungsbewegung/-armee. Einige andere – wie die Streitkräfte der Bundesrepublik im Tschad, die Sudanesische Volksbefreiungsbewegung Nord im Sudan und die Bewegung Free Aceh in Indonesien – waren maßgebliche Partner bei der Schaffung der Grundlagen für den Frieden.



Ein Rahmen für die Stärkung von Stabilisierungspartnern nichtstaatlicher bewaffneter Akteure

In vielen Fällen ist es notwendig, mit nichtstaatlichen bewaffneten Akteuren zusammenzuarbeiten, um ein Wiederauftreten von Gewalt zu verhindern. Doch wie identifizieren die politischen Entscheidungsträger die richtigen nichtstaatlichen bewaffneten Akteure im Stabilisierungsprozess?

Königin Elizabeth in der Regentschaft

Der Rahmen für die Auswahl tragfähiger Partner und die Zusammenarbeit mit ihnen sollte in einem strategischen Empowerment-Ansatz verankert sein. Ein solcher Ansatz weist auf drei übergreifende Kriterien für die Auswahl von Verbündeten hin: Interessen und Werte, die denen der USA entsprechen, lokale Legitimität und Effektivität oder potenzielle Effektivität.

Im Folgenden skizzieren wir vier Überlegungen, um zu operationalisieren, wie diese strategische Stärkungsstrategie in der Praxis funktionieren würde, um zu bestimmen, welche nichtstaatlichen bewaffneten Akteure tragfähige Stabilisierungspartner sind. Die Überlegungen veranschaulichen pragmatische Wege, tragfähige Verbündete in herausfordernden Kontexten auf der Grundlage ihres nachgewiesenen Potenzials für effektives Regieren und Gewaltmanagement zu identifizieren. Welche Beweise müssen wir für dieses Potenzial sehen? Wissenschaftliche Literatur zur Kriegszeit Rebellenregierung und Nachkriegszeit nichtstaatliche bewaffnete Regierungsführung schlägt folgendes vor:



Zuerst sollten Gruppen Spaß haben Legitimität : Akzeptanz unter den Gemeinschaften als angemessenes Regime. Jede von den USA unterstützte Gruppe muss als plausible Regierungsbehörde der Region angesehen werden. Legitimität und Wahrnehmungen über Legitimität entwickeln sich jedoch in einem Kontext. Die Vereinigten Staaten sollten daher Ressourcen investieren, um die lokalen Legitimationsquellen für diese Gruppen zu verstehen und wie sich diese Quellen im Laufe der Zeit und zwischen den Gemeinschaften unterscheiden. Die USA brauchen daher Konzepte und Methoden zur Legitimationsmessung im Rahmen der Konfliktanalyse und der damit verbundenen Stabilisierungsplanung.

Zweitens müssen Gruppen in der Lage sein, ihre Zwangsgewalt (Fähigkeit, Gewalt zu produzieren) in legitime politische Macht umzuwandeln, und zwar auf eine Weise, die eine reaktionsfähige Regierungsführung unterstützt. Es reicht nicht aus, militärische Macht in politische Kraft zu übersetzen. Gruppen müssen eine nachgewiesene Fähigkeit und Absicht haben, ihre politische Macht einzusetzen, um für die Gemeinschaften zu sorgen, denen sie dienen. Zumindest müssen sie nachweislich wirksam sein, um Streitbeilegung, Sicherheit und Verwaltung öffentlicher Güter zu gewährleisten. Ein Beweis dafür wäre die Bereitstellung von Nahrung, Bildung und Gesundheitsversorgung; Durchführung von Landreformen; Organisation von Wahlen; und die Mobilisierung kriegerischer Gruppen zu Koalitionen für den Frieden.

Drittens sollten Gruppen durch starke soziale Bindungen tief in Gemeinschaften eingebettet sein, was die Wahrscheinlichkeit einer Fragmentierung verringert. Solche Gruppen sind intern kohärent und sind daher eher dauerhafte Partner in der Regierungsführung. Diese Gruppen erbringen wahrscheinlich Dienstleistungen in der Gemeinschaft, sind ihren Unterstützungsnetzwerken gegenüber rechenschaftspflichtig und nehmen die Anliegen der Gemeinschaften wahr, von denen sie Unterstützung beziehen. Diese Eigenschaften machen sie zu nützlichen Partnern, da sie nicht zwingende Werkzeuge zur Steuerung der Zusammenarbeit einsetzen können.



Viertens werden Gruppen, die auf Einnahmen aus lokalen Steuern und auf die Unterstützung lokaler Gemeinschaften angewiesen sind, wahrscheinlich demonstrieren größeres Staatsaufbaupotenzial als diejenigen, die auf externe Überweisungen oder den Verkauf von Edelmetallen, Waffen oder Drogen angewiesen sind. Zum Beispiel verließ sich die Kommunistische Partei Nepals-Maoist auf die Besteuerung und misshandelte daher lokale Gemeinschaften, die Nahrung, Informationen und Arbeitskräfte zur Verfügung stellten, weniger. Umgekehrt stützte sich die Revolutionary United Front in Sierra Leone auf den Diamantenabbau und investierte daher nicht in den Aufbau sozialer Bindungen zwischen den Gemeinden. Der Zugang zu lokalen Einnahmen muss jedoch mit der nachgewiesenen Bereitschaft und Fähigkeit verbunden sein, diese Quellen zu nutzen, um den Anliegen der lokalen Bevölkerung Rechnung zu tragen.

Sobald politische Entscheidungsträger potenzielle Partner bei der Stabilisierung und Demokratisierung haben, sollten drei Überlegungen ihr Engagement und ihre Zusammenarbeit mit diesen Gruppen leiten.

Zunächst sollten sie sich darauf konzentrieren, zu verstehen, wie diese Gruppen ihre Legitimität erlangen. So engagierte sich beispielsweise die Eritreische Volksbefreiungsfront zivile Regierungsführung bevor er schließlich in eine legale politische Partei namens Volksfront für Demokratie und Gerechtigkeit überging. In einem zeitgenössischen Beispiel sind die Taliban in Afghanistan – obwohl sie räuberisch und alles andere als integrativ sind – dafür bekannt, den Anschein von Führung während geschickt einsetzen Erzählungen geteilter Mythen, Erinnerungen und Opfer, um ihre Autorität zu legitimieren.

Zweitens sollten Engagementstrategien auf der Stärkung dieser Legitimationsinstrumente basieren. Wenn die Vereinigten Staaten mit diesen Gruppen zusammenarbeiten, sollten sie dies auf eine Weise tun, die es ihnen ermöglicht, Konflikte zu stabilisieren und ein Wiederauftreten von Gewalt zu verhindern. Aber die USA sollten ihre Legitimität nicht auf Kosten der Untergrabung der Legitimität oder Glaubwürdigkeit des Staates, in dem sie tätig sind, stärken. Solange sich diese Gruppen nicht zu repräsentativen nationalen politischen Parteien entwickeln, sollten die nationalen Regierungen die bevorzugten Stabilisierungspartner der Vereinigten Staaten bleiben. Die Zusammenarbeit mit diesen Gruppen sollte daher eine vorübergehende Maßnahme sein, um Partner in Kontexten zu gewinnen, in denen der Staat keine Präsenz oder unbestrittene Souveränität genießt. Die Vereinigten Staaten sollten auch die Möglichkeiten für diese Gruppen erweitern, lokale Gemeinschaften und den Staat produktiv und friedlich zu engagieren und ihnen zu ermöglichen, einen demokratischen Weg einzuschlagen.

Drittens können in vielen Fällen die Interessen einiger lokaler Gruppen mit denen der Vereinigten Staaten übereinstimmen. Die Konvergenz von Werten ist jedoch unendlich schwieriger, insbesondere in Kontexten, die keine langfristigen Perspektiven belohnen. Die USA müssen daher nach Möglichkeiten suchen, diese Partner in die Lage zu versetzen, ihre Politik zu moderieren, fortschrittliche Ansichten der Gesellschaftsordnung zu vertreten und ein unerschütterliches Engagement für Gewaltfreiheit zu demonstrieren.

Implikationen für US-amerikanische Anti-Terror-Partnerschaften

Viele Milizpartner, mit denen die USA zusammenarbeiten – von Syrien bis zum Horn von Afrika – um Terrororganisationen zu besiegen, erfüllen die oben genannten Kriterien nicht. Partnerschaften mit lokalen Milizen zum Zwecke der Terrorismusbekämpfung unterscheiden sich jedoch von Beziehungen, die die Vereinigten Staaten zur Stabilisierung schmieden – die erstere beinhaltet die Zusammenarbeit, um Bedrohungen der US-Interessen durch militärische Gewalt abzuwehren, während die Stabilisierung die Zusammenarbeit mit Milizen umfasst, um die Systeme und Beziehungen aufzubauen, die erforderlich sind, um ein Wiederauftreten von Gewalt in großem Maßstab zu verhindern und eine Grundlage für den Frieden zu schaffen.

Dieses unterschiedliche Ziel bedeutet, dass sich die Eigenschaften der Miliz-Partner für die Terrorismusbekämpfung (ihre Kapazität und Wirksamkeit, ihre grundlegende Einhaltung der Menschenrechte) von denen der Miliz-Partner für die Stabilisierung unterscheiden (unsere oben genannten Kriterien, wobei die Legitimität das wichtigste ist). Milizen, die mit den Vereinigten Staaten zusammenarbeiten, um ausländische Terrororganisationen zu bekämpfen, sind nicht unbedingt dieselben Gruppen, die helfen können, lokal legitime Regierungssysteme aufzubauen. Ersteres stellt eine taktische Zusammenarbeit dar, während letzteres ein strategisches Engagement beinhaltet.

Die Unterstützung der Contra-Rebellen in Nicaragua in den 1980er Jahren, der Kosovo-Befreiungsarmee in den späten 1990er Jahren und der syrischen Rebellen seit 2013 war beispielsweise eine taktische Entscheidung, jedoch ohne ernsthafte Bewertung der sekundären und unbeabsichtigten Auswirkungen unserer Zusammenarbeit. Die enge Zusammenarbeit mit der Einheitlichen Kommunistischen Partei Nepals oder der Sudanesischen Volksbefreiungsbewegung hingegen bietet Möglichkeiten, mit kriegerischen militanten Gruppen zusammenzuarbeiten, die zu legitimen politischen Parteien übergegangen sind.

Vorausschauen

Die Bekämpfung der Fragilität ist mit den Kernprioritäten der Biden-Regierung verbunden. Fragile Staaten sind weniger gerüstet, um die Ausbreitung von Pandemien wie COVID-19 einzudämmen, sind aufgrund räuberischer Regierungsführung eher die Quelle gewaltsamer Konflikte, weniger in der Lage, den Klimawandel einzudämmen oder mit seinen Auswirkungen umzugehen, und in einigen Fällen anfälliger für Einmischungen aus Peking oder Moskau.

Die Wahrung dieser Interessen bedeutet daher, die Stabilisierung richtig zu machen und ein Wiederauftreten von Gewalt in großem Maßstab zu verhindern, damit die längerfristige Entwicklung, die auf die Triebkräfte der Fragilität ausgerichtet ist, fortgesetzt werden kann. Dies erfordert die Zusammenarbeit mit allen wichtigen Akteuren einer Gesellschaft, die Möglichkeit, gewaltfrei Politik zu machen, und den Aufbau integrativer und dauerhafter Partnerschaften für den Frieden.