Es ist kompliziert: die Herausforderung bei der Umsetzung der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat heute die Ergebnisse der diesjährigen Monitoring-Umfrage zur Paris Declaration on Aid Effectiveness. Die Ergebnisse zeigen, ob es der internationalen Entwicklungsgemeinschaft gelungen ist, die 2005 vereinbarten globalen Ziele zur Verbesserung der Qualität der Hilfe und ihrer Wirkung auf die Entwicklung zu erreichen.

Wie lautet also das endgültige Urteil? Von den 13 Zielen, die auf dem hochrangigen Forum von Paris vereinbart wurden, wurde nur eines erreicht. Das ist selbst nach den Maßstäben der globalen Entwicklung, wo Verpflichtungen regelmäßig bekannt, aber selten eingehalten werden, ein düsteres Ergebnis. Es bildet auch einen düsteren Hintergrund für das hochrangige Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit im November in Busan, Korea. Bereiten Sie sich in den nächsten Wochen auf eine Menge Ansprachen und Fingerzeigen vor, wenn sich Entwicklungsaktivisten anstellen, um Geberorganisationen zu beschuldigen, sich nicht genug Mühe zu geben, und Hilfsskeptiker den Prozess des Hochrangigen Forums als wirkungsloses Fachsimpeln abtun.

Bevor Sie jedoch versuchen, genau zu bestimmen, was bei der Erreichung der Ziele schief gelaufen ist, ist es wichtig zu erkennen, was Paris richtig gemacht hat.

Ein guter Ausgangspunkt sind die fünf Prinzipien der Wirksamkeit der Hilfe – Eigenverantwortung, Ausrichtung, Harmonisierung, ergebnisorientiertes Management und gegenseitige Rechenschaftspflicht –, denen die globalen Ziele entsprechen. Diese Prinzipien gelten heute als Prüfstein für effektive Empfänger-Spender-Beziehungen in jedem Umfeld. Sie bieten eine gemeinsame Agenda für den Dialog auf globaler Ebene und auf Länderebene über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit und haben zu Versuchen angeregt, globale Verpflichtungen durch länderbezogene Aktionspläne zu lokalisieren.

Ein weiterer Triumph bestand darin, die Pariser Erklärung um eine Reihe zeitgebundener globaler Ziele herum zu organisieren, die die Einrichtung eines Überwachungsrahmens und einer vereinbarten Reihe von Leistungsindikatoren erforderten. Unabhängig von der Leistung im Hinblick auf die Zielvorgaben hat sich dieser Ansatz bewährt, um mehr Rechenschaftspflicht, Wissen und Lernen innerhalb des Hilfesystems zu fördern. Darüber hinaus haben die durch die Überwachungserhebung gewonnenen Erkenntnisse den Diskussionen über die Wirksamkeit der Hilfe, die historisch gesehen eher vage waren, eine gewisse Strenge verliehen. Es hat auch die Leistungsverfolgung, das Benchmarking und die Standardsetzung zwischen Gebern und Ländern ermöglicht. Wo die Ziele und Indikatoren kritisiert wurden, weil sie falsch gemessen wurden oder bestimmte Umstände nicht berücksichtigten, hat dies nur die Qualität der Debatte erhöht. Ohne diesen Ansatz hätten wir nie erfahren, inwieweit die Entwicklergemeinde ihre Versprechen nicht eingehalten hat.

Wie sollen wir dann die düsteren Ergebnisse von heute interpretieren?

Kurz gesagt, die Pariser Ziele haben sich als viel schwieriger erwiesen als erwartet. Dafür gibt es zwei Hauptgründe.

Erstens hat die Pariser Erklärung eine bürokratische Lösung für ein weitgehend politisches Problem vorgeschlagen. Sicherlich manifestieren sich die meisten Ineffizienzen im heutigen Hilfssystem als bürokratisches Versagen (ungewöhnliche Vereinbarungen zwischen Hilfsorganisationen; Bürokratie und die sog Gegenbürokratie ; unzureichende Befugnisse für das länderbezogene Personal der Geber im Vergleich zu denen in der Zentrale) und eine Reihe nützlicher bürokratischer Innovationen wurden vorangetrieben, um die Wirkung der Hilfe zu verbessern (Online-Datenportale zur Meldung und Verfolgung von Hilfsströmen; standardisierte Bewertungen von Beschaffungs- und öffentlichen Finanzsystemen). Viele der zugrunde liegenden Ursachen der Ineffizienz der Entwicklungshilfe betreffen jedoch die Politik und die dadurch geschaffenen Anreize für die Festlegung von Hilfezuweisungen und -modalitäten (Einsatz von Hilfe zur Unterstützung nicht entwicklungspolitischer Ziele; extreme Abneigung gegenüber institutionellen Risiken versus Risiko eines Entwicklungsversagens; Kurzfristigkeit), welche Geber Agenturen waren weitgehend nicht in der Lage, eine Lösung zu finden. Trotz ihrer guten Absichten hatten nur wenige Leiter von Hilfsorganisationen die innenpolitische Deckung oder im Falle multilateraler Organisationen die Unterstützung ihres Vorstands, um die Pariser Verpflichtungen einzuhalten.

Zweitens hängt die Art und Weise, wie die Pariser Ziele konzipiert wurden, davon ab, dass die Empfängerregierungen eine führende Rolle bei der Förderung einer größeren Wirksamkeit der Hilfe auf Länderebene übernehmen, was vielen nicht gelungen ist. Mehrere Empfängerregierungen haben weder die Kapazität noch den Willen, einen regelmäßigen Dialog mit ihren Geberpartnern zu führen, der das Verhalten von Regierungen und Gebern leiten kann. Dies ist bei den meisten der 30 bis 40 Hilfsempfänger, bei denen es sich um fragile Staaten handelt, der Fall. Regierungsbeamte können leicht überfordert sein von dem Grad an Konsultation, der von den Gebern erwartet wird, um Länderprogramme auszuhandeln und einzelne Projekte zu konzipieren und zu überwachen. Gleichzeitig fehlen staatlichen Institutionen oft adäquate Systeme und Richtlinien, die Geber sonst möglicherweise unterstützen würden. In Ländern, die unter grassierender Korruption leiden und in denen die Integrität der Planungs- und Haushaltsprozesse der Regierung durch Patronage und beugt vor , scheinen die Pariser Ziele besonders ungenau. Die Vorstellung, dass sich die Gebergemeinschaft hinter der Agenda der Regierung zusammenschließt und ihre Bemühungen durch zusätzliche Ressourcen unterstützt, ist in diesen Situationen undurchführbar.

Diese Herausforderungen waren 2005 viel weniger offensichtlich als heute. Die Politik war schon immer ein Faktor der Hilfe, doch zu Beginn des neuen Jahrtausends gab es zu Recht das Gefühl, dass das Hilfesystem aus den Anfängen des Kalten Krieges gereift war und sich professionalisiert und auf Armutsbekämpfung ausgerichtet hat. Die Erfahrungen der letzten sechs Jahre haben uns daran erinnert, dass trotz dieser Tendenzen der Einfluss der Politik auf das Hilfssystem undurchdringlich bleibt.

In ähnlicher Weise spielten fragile Staaten in Entwicklungshilfediskussionen noch vor wenigen Jahren eine deutlich geringere Rolle, als der Fokus auf der Unterstützung gut regierter ärmerer Länder lag. Da jedoch fragile Staaten einen wachsenden Anteil der Armen der Welt und zwei Drittel der verbleibenden Länder mit niedrigem Einkommen ausmachen – und kein fragiler Staat bisher ein einziges Millenniums-Entwicklungsziel erreicht hat – ist die Hilfe für diese in Schwierigkeiten geratenen Länder in den Mittelpunkt der globale Entwicklungsagenda.

Wenn man über die Leistung im Hinblick auf die Pariser Ziele hinausgeht, wird allgemein anerkannt, dass die Grundsätze der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit selbst kompliziert sind. Bei dem Versuch, die Pariser Erklärung umzusetzen, ist ein tieferes Verständnis dafür entstanden, was es braucht, um die Prinzipien in der Empfänger-Geber-Beziehung wirklich zu verkörpern:

• Eigentum hängt ab von hohe Qualität Führung aus den Empfängerländern, damit sie nicht nur für ihren eigenen Entwicklungsweg verantwortlich sind, sondern diese Autorität nutzen, um intelligente Entscheidungen zu treffen und eine entwicklungsorientierte Agenda voranzutreiben. Wirksame Führung ist nicht nur in der Regierung erforderlich, sondern auch in der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft.
• Die Ausrichtung hängt von der Fähigkeit der Spender ab, besser zu verwalten Risiko . Die starke Abneigung der Geber gegenüber Treuhand- und Reputationsrisiken hemmt ihre Unterstützung für die Institutionen und Systeme der Empfänger. Eine bessere Analyse, Szenarioplanung, mehr Realismus, eine Änderung der Anreize für das Geberpersonal, die Delegierung der Hilfeleistung an weniger risikoscheue Hilfsorganisationen und der Einsatz spezieller Instrumente zur Risikominderung können dazu beitragen, dies zu bewältigen.
• Die Harmonisierung hängt von einem größeren Maß an Vertrauen zwischen Hilfsorganisationen. Die wachsende Zahl und Bandbreite von Gebern hat wahrscheinlich dazu beigetragen, das Vertrauen zu verringern und gleichzeitig den Bedarf an Zusammenarbeit noch größer zu machen. Multilateralismus, gebündelte Mittel, delegierte Befugnisse und Multi-Stakeholder-Allianzen hängen alle von größerem Vertrauen ab, um erfolgreich zu sein.
• Das Ergebnismanagement hängt davon ab, mehr zu entdecken Beweis von dem, was funktioniert und Interventionen bei Skala . Trotz eines wachsenden Schwerpunkts auf Überwachung und Evaluierung sowie auf die Verfolgung von Leistungsindikatoren bleibt die Evidenzbasis für das, was in der Hilfe funktioniert, äußerst dünn. Es wird immer offensichtlicher, dass zum Erreichen von Ergebnissen auf Länderebene Interventionen mit einem entsprechenden Umfang erforderlich sind, was darauf hindeutet, dass die Geber der Ausweitung erfolgreicher Interventionen im Laufe der Zeit mehr Aufmerksamkeit schenken sollten.
• Gegenseitige Rechenschaftspflicht hängt von steigenden Transparenz und Förderung der Rolle von Bürger in Hilfsbeziehungen. Sowohl die Empfängerregierungen als auch die Geber sollten für ihre Hilfsverpflichtungen und Entwicklungsergebnisse gegenüber den vorgesehenen Empfängern der Hilfe zur Rechenschaft gezogen werden. Fortschritte in der Informationstechnologie haben die Informationskosten drastisch gesenkt, wodurch den Bürgern eine wichtige Rolle sowohl als Wachhund als auch bei der Bereitstellung von Feedback zukommt.

Wo bleibt dann das bevorstehende Hochrangige Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit? Die Herausforderung bei Busan besteht darin, aus den Erfahrungen, Erfolgen und Misserfolgen der letzten sechs Jahre zu lernen, um ein neues und besseres Abkommen zu schmieden – eines, das die weltweiten Bemühungen zur Verbesserung der Wirkung der Hilfe wiederbeleben und nachhaltige Ergebnisse erzielen kann. Die folgenden vier Lektionen sind der Schlüssel:

1. Sowohl die fünf Prinzipien als auch der zielorientierte Ansatz der Pariser Erklärung sollten als wesentliche Bestandteile der globalen Agenda zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit beibehalten werden. Auch wenn von manchen Seiten Druck ausgeübt werden könnte, eines oder beide dieser Elemente fallen zu lassen, wäre dies ein Fehler und würde die größten Stärken der Agenda untergraben. Die Nichterreichung der Pariser Ziele sollte nicht als Entschuldigung für die künftige Abschaffung von Zielen dienen.
2. Das Busan-Forum sollte ausdrücklich als politisches Ereignis und nicht als technisches Treffen konzipiert werden, das eine hochrangige politische Vertretung erfordert, um eine weitreichende und wirksame Vereinbarung auszuhandeln. Das Ergebnisdokument sollte mit einer politischen Erklärung beginnen, die frei von Fachjargon ist. Die technischen Elemente der Vereinbarung sollten in einen oder mehrere Anhänge aufgenommen werden, damit sie nicht von der ursprünglichen Aussage ablenken.
3. Die Teilnehmer sollten sich auf eine weniger starre und enge Auslegung einigen, wie die Pariser Prinzipien von verschiedenen Gebern in unterschiedlichen Umgebungen aufrechterhalten werden können. Dies sollte sich in der Wahl neuer Indikatoren und Ziele widerspiegeln. Führungskräfte von Nicht-DAC-Gebern, NGOs, Konzernen, Ländern mit mittlerem Einkommen und fragilen Staaten, die jeweils in Busan vertreten sein werden, können hier eine wichtige Rolle spielen.
4. Um jedes der Kernhindernisse herum, die eine wirksamere Hilfeleistung und eine Verankerung der Pariser Prinzipien in den Beziehungen zwischen Empfänger und Geber verhindern, sollten Aktionspläne entwickelt werden. Dazu gehören qualitativ hochwertige Führung, Risikomanagement, behördenübergreifendes Vertrauen, Evidenz, Skalierung, Transparenz und die Rolle der Bürger.