Der Vorstand der Millennium Challenge Corporation (MCC) steht nächsten Monat vor einer kritischen Entscheidung: Er muss entscheiden, ob bestimmte Länder weiterhin Zuschüsse für wichtige Entwicklungsprojekte erhalten. Die Glaubwürdigkeit des MCC steht auf dem Spiel. Wird sie an ihren bewährten und erfolgreichen Verfahren zur Auswahl leistungsstarker Länder festhalten – an all ihren Verfahren und nicht an einem vereinfachenden und starren Missverständnis davon? Oder wird es verfehlen und verdienstvollen Ländern, die im letzten Jahr ausgewählt wurden – und die im vergangenen Jahr aufgrund dieser Verpflichtung sehr hart gearbeitet haben – mitteilen, dass sie jetzt einfach aufgrund von Fehlinterpretationen geringfügiger statistischer Schwankungen ausscheiden? Im Interesse des MCC und der Menschen in den Partnerländern hoffen wir, dass sich die Weisheit durchsetzt und der Vorstand an seinen Prinzipien festhält und Ersteres wählt.
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Das MCC wurde 2004 als eine andere Art von Entwicklungsagentur gegründet. Die Kernidee bestand darin, eine Untergruppe von Entwicklungsländern auszuwählen, die ein starkes Engagement für eine verantwortungsvolle Staatsführung und eine solide Wirtschafts- und Sozialpolitik gezeigt haben, und dann in enger Partnerschaft mit diesen Ländern zusammenzuarbeiten, um Investitionen mit hoher Rentabilität für Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung zu tätigen .
Ein Schlüsselmerkmal, das das MCC von anderen Gebern unterscheidet, ist sein Länderauswahlprozess – er wählt Länder mit der richtigen Führung, dem richtigen Engagement und der richtigen Erfolgsbilanz aus, damit die Investitionen funktionieren. Bei seinen Entscheidungen berücksichtigt der Ausschuss eine Reihe von 20 quantitativen Indikatoren zur Regierungsführung und zur Leistung der Wirtschafts- und Sozialpolitik sowie weitere ergänzende Informationen zur Länderbereitschaft. Ausgangspunkt ist, ob ein Land bei mindestens der Hälfte der Indikatoren den Medianwert seiner Vergleichsgruppe übertrifft, insbesondere ob es den Medianwert für Korruptionsbekämpfung und mindestens einen Indikator für demokratische Rechte übertrifft.
Aber – und hier gab es oft Missverständnisse – die Indikatoren sind der Ausgangspunkt für die Auswahl, nicht die endgültige Determinante. Der Vorstand berücksichtigt auch ergänzende Informationen um Lücken, Zeitverzögerungen, Messfehler oder andere Schwächen in den Indikatoren zu beheben, um bei der Bewertung zu helfen, ob MCC-Mittel die Armut verringern und das Wirtschaftswachstum in einem Land fördern könnten. Es lohnt sich, sich auf den letzten Satz dieses Satzes zu konzentrieren, da er das Endziel des Prozesses prägnant umschreibt: zu beurteilen, ob MCC-Mittel die Armut reduzieren und das Wirtschaftswachstum in einem Land fördern können. Die Gründer des MCC erkannten sowohl die Grenzen der Indikatoren als auch die Bedeutung ergänzender Informationen zur Erreichung dieses Ziels.
Ich war Anfang 2002 Teil des Treasury Department-Teams, das die ersten Arbeiten zur Erstellung der Indikatoren durchführte, und war damals stark in die Diskussionen mit hochrangigen politischen Entscheidungsträgern über die Rolle der Indikatoren und anderer Informationen im Auswahlprozess eingebunden (I war bis letztes Jahr auch Chefökonom von USAID und vertrat USAID bis letzten September gelegentlich im MCC-Vorstand). Aus diesen frühen Treffen verstand die Bush-Administration sowohl die Stärken als auch die Grenzen der Indikatoren. Sie liefern zwar nützliche Informationen, sind jedoch alles andere als perfekt und sind bestenfalls Proxys für die tatsächliche Leistung. Statistische Fehler, Zeitprobleme, unvollständige Erhebungen und andere Probleme erinnern uns daran, dass die Indikatoren letztendlich genau das sind – Indikatoren, keine harten Fakten.
Zu diesem Zweck hat das MCC-Board mehrmals ergänzende Informationen verwendet, um Länder auszuwählen, die den Basisindikatortest nicht ganz erfüllt haben, sowie Länder, die dies nicht getan haben. Beispielsweise wählte sie 2004 Mosambik und Georgien für erste Verträge aus, obwohl sie beim Indikatorentest leicht zurückblieben. Beide dieser Entscheidungen führten zu ausgezeichneten Kompakten. Noch häufiger wurden Länder neu ausgewählt, die die Indikatoren zunächst bestanden und dann leicht abgerutscht waren. Es blieb bei Senegal, den Philippinen, Sri Lanka und mehreren anderen Ländern, als ihre Indikatoren unter den Median fielen. Im Nachhinein ist klar, dass diese Entscheidungen sowohl für das MCC als auch für die Bürger seiner Partnerländer weise waren und dass es gelungen ist, die grundlegenden Ziele des MCC voranzutreiben und seine Glaubwürdigkeit als neue Art von Gebern zu stärken.
Andererseits hat das Gremium häufig ergänzende Informationen verwendet, um Länder, die den Indikatorentest bestanden haben, wie Ägypten, Uganda und Vietnam, nicht auszuwählen. Darüber hinaus ist sie auch mehr als bereit, Verträge in Ländern mit ernsthaften Leistungsabweichungen auszusetzen oder zu beenden, selbst wenn das Land die Indikatoren weiterhin übertrifft, wie es 2008 in Nicaragua und 2012 in Malawi der Fall war. Der Vorstand hat bewiesen, dass es klug ist, über die Indikatoren hinauszugehen, um bei seinen Entscheidungen ein besseres Gefühl für die tatsächliche Leistung zu erhalten.
Lassen Sie mich das klar sagen – ich schlage in keiner Weise vor, dass die Indikatoren weggeworfen, ignoriert oder außer Kraft gesetzt werden. Ich bin ein ebenso starker Verfechter der richtig verstandenen Indikatoren wie jeder andere. Insbesondere sollte der Vorstand bei der anfänglichen Auswahl eines Landes ein starkes Gewicht auf die Leistung eines Landes bei der Erfüllung der Indikatoren legen, und Ausnahmen sollten selten sein. In den meisten Fällen sollte den Ländern, die bei der Erstauswahl zu kurz kommen, gesagt werden, dass sie weiter daran arbeiten sollen. Ebenso sollten Länder ausgewählt werden, die die grundlegenden Benchmarks erreichen, es sei denn, es liegen zwingende ergänzende Informationen vor.
Aber sobald ein Land ausgewählt ist, ändert sich die Berechnung aus zwei Gründen. Erstens wird das MCC schnell viel genauere Informationen darüber haben, ob ein Land bereit ist, starke Investitionen zu tätigen. Wenn die Regierung Gleichgültigkeit zeigt, so tut, als hätte sie nur Anspruch auf Geld oder ihre Kernpolitik dramatisch schwächt, zeigt sie, dass sie nicht bereit ist. Wenn die Regierungsführung dagegen zügig ihre größten Bedürfnisse systematisch analysiert, eine fundierte Vorarbeit zu möglichen Investitionen leistet und einen konstruktiven Dialog mit Bürgern und Partnern beginnt, ist sie vielversprechend. Länder, die Compacts oder MCC-Schwellenprogramme abgeschlossen haben, liefern noch mehr Beweise. Diese Art von Informationen über einen realen Aktionsverlauf ist für die Erreichung des Ziels erfolgreicher Investitionen weitaus aussagekräftiger, als die Indikatoren für sich allein sein können.
Zweitens, sobald ein Land ausgewählt wurde, hat das MCC begonnen, sich zu einer Partnerschaft zu verpflichten. Im Gegenzug verpflichtet sich das Land, mit dem MCC zusammenzuarbeiten, wenn es voranschreitet. Diese Partnerschaft – eine zweiseitige Verpflichtung – sollte etwas bedeuten.
Dies bringt uns zu den wichtigsten Entscheidungen, vor denen der MCC-Vorstand nächsten Monat steht. Die neuen Daten zu den Indikatoren liegen vor, und vier Länder, die das MCC im letzten Jahr ausgewählt hat, liegen geringfügig unter dem Benchmark der Indikatoren: Benin, Marokko, Liberia und Sierra Leone. Das Grundmuster ist in allen vier Ländern gleich. Die Datenänderungen sind gering und statistisch unbedeutend, ohne tatsächliche statistische Hinweise auf eine Verschlechterung der Politik; und inzwischen haben alle vier Länder deutliche Beweise für das starke Engagement und die harte Arbeit gezeigt, die für erfolgreiche Investitionen erforderlich sind.
Sierra Leone ist ein perfektes Beispiel. In diesem Jahr liegt die Punktschätzung für die Punktzahl der Korruptionsbekämpfung beim 47. Perzentil, knapp unter dem für das Bestehen erforderlichen Median. Aber sowohl der letztjährige Wert als auch der Median liegen innerhalb der aktuellen Fehlerspanne (wie bei allen Daten gibt es stets eine Fehlerquote). Noch wichtiger ist, dass es keinen statistisch signifikanten Unterschied zwischen dem letztjährigen Ergebnis und dem diesjährigen Ergebnis gibt. Es sei daran erinnert, dass in der Statistik Bewegungen von Punktschätzungen innerhalb des Standardfehlers keine statistische Bedeutung haben. Mit anderen Worten, obwohl die Punktschätzung leicht zurückgegangen ist, gibt es null – lassen Sie mich betonen, Null —Statistische Grundlage für die Behauptung, dass die Korruption in Sierra Leone tatsächlich zugenommen hat.
Benins Situation ist nahezu identisch. Die Punktschätzung für die Punktzahl der Korruptionsbekämpfung ist in diesem Jahr leicht unter den Median gefallen, unterscheidet sich jedoch statistisch nicht signifikant vom Median. Es gibt einfach keine Beweise dafür, dass Benins Leistung tatsächlich zurückgegangen ist.
In Liberia (wo ich als Regierungsberater arbeite) ist Korruption kein Thema – Liberia hat den Korruptionsindikator zum sechsten Mal in Folge problemlos bestanden (was für etwas zählen sollte). Liberia wurde von einer Definitionsänderung des Indikators für den Schutz der natürlichen Ressourcen erwischt, die es in den letzten Jahren leicht passiert hatte. Eine Agentur der Vereinten Nationen, die einen der Teilindikatoren erstellt, hat die Definition von geschütztem Waldland in Liberia geändert. Bis zur Veröffentlichung der neuen Daten wusste niemand in der Regierung von dieser Definitionsänderung und ihren Auswirkungen auf die Indikatoren. In der Zwischenzeit hat Liberia dieses Jahr weitere Waldflächen zum Schutz ausgewiesen und aggressiv Schritte gegen illegalen Holzeinschlag unternommen. Mit anderen Worten, die tatsächliche politische Leistung hat sich verbessert. Sollte Liberia wirklich vom MCC bestraft werden, nur weil sich die Definition eines Indikators geändert hat, obwohl ihnen niemand davon erzählt hat und während sich ihre tatsächliche politische Leistung verbessert hat? Was wäre das für eine Partnerschaft?
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Aber abgesehen von den Indikatorwerten gibt es einen viel wichtigeren Grund, warum das MCC bei diesen Ländern bleiben sollte. Das MCC hat diese Länder im letzten Jahr richtig ausgewählt und damit eine wechselseitige Partnerschaft initiiert. Die Länder haben auf ihrer Seite der Gleichung viel Arbeit geleistet. In mehreren Fällen laufen die Arbeiten bereits seit mehreren Jahren: Benin und Marokko haben MCC-Compacts abgeschlossen, Liberia ein MCC-Threshold-Programm. Allen Berichten zufolge waren all diese Bemühungen sehr erfolgreich. Im vergangenen Jahr haben Teams in Liberia und Sierra Leone viele Stunden gearbeitet, um umfassende wirtschaftliche Analysen zur Vorbereitung neuer Investitionen durchzuführen, und ausführliche Gespräche innerhalb ihrer Regierungen und mit der Öffentlichkeit geführt.
Diese Länder haben im letzten Jahr alles getan, worum sie gebeten wurden, und gezeigt, dass sie einen Pakt umsetzen können, der die ultimativen Ziele des MCC der Armutsbekämpfung und des Wirtschaftswachstums erreicht. Sie nahmen die Zusage des MCC, das Prinzip der Partnerschaft zu ehren, ernst. Auf diese Weise haben sie dem MCC mehr Informationen zur Verfügung gestellt – Informationen, die weitaus aussagekräftiger sind als die Indikatoren –, dass sie bereit sind.
Eine Möglichkeit für den MCC-Vorstand wäre, den Auswahlprozess eng zu betrachten. Es könnte den Punktschätzungen der Indikatoren höchstes Gewicht verleihen und die richtige Interpretation der statistischen Schwankungen, die ergänzenden Informationen, dass die tatsächliche Leistung nicht zurückgegangen ist, und die gesamte Arbeit dieser Länder im letzten Jahr ignorieren. Aber was würde das bringen? Es würde der Glaubwürdigkeit des MCC sicherlich nicht helfen. Der ultimative Test für die Glaubwürdigkeit des MCC besteht nicht darin, ob es sich innerhalb der engen Grenzen einer statistischen Definition des Bestehens eines Indikators hält, sondern ob es Länder auswählt, die Pakte umsetzen, die Armut reduzieren und Wachstum fördern.
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Es würde nicht Senden Sie eine Botschaft an diese Länder, dass Leistung zählt oder dass das MCC es ernst meint, Standards einzuhalten, da für diese Länder weder ihre tatsächliche Leistung noch ihre politischen Standards gesunken sind.
Stattdessen würde die Abwahl dieser Länder eine zutiefst destruktive und verwirrende Botschaft senden. All die harte Arbeit, die diese Länder im vergangenen Jahr geleistet haben, wäre vergeblich. Der Zeitplan für die Umsetzung nutzbringender Projekte würde sich verzögern. Und der Ruf des MCC würde einen großen Schlag erleiden. Die Botschaft des MCC an diese Länder im letzten Jahr war klar: Wenn Sie hart an einem Pakt arbeiten und sich Ihre Policen nicht verschlechtern, werden wir weiterhin mit Ihnen zusammenarbeiten. Ebenso klar wäre die neue Botschaft: Sie hätten unsere Botschaft zur Partnerschaft nicht so ernst nehmen sollen. Nach all Ihrer Arbeit in diesem Jahr, basierend auf der letztjährigen Auswahl, haben wir unsere Meinung geändert, obwohl es keine statistischen Beweise oder andere Informationen gibt, die darauf hindeuten, dass sich Ihre Leistung tatsächlich verschlechtert hat. Sie haben alles getan, was wir verlangt haben, aber Sie sind trotzdem draußen, denn das sagen unsere starren bürokratischen Verfahren.
Das wäre schade, denn es würde signalisieren, dass das MCC an Kreativität und Innovationskraft verliert, seine eigenen Regeln und bürokratischen Verfahren auf ein Podest stellt und wie ein altmodischer Geber mit starren Konditionalitäten und wenig Verständnis für echte Partnerschaft aussieht mit engagierten Ländern. Seine Glaubwürdigkeit bei Partnern würde stark darunter leiden.
Glücklicherweise wird der MCC-Vorstand diese Entscheidung wahrscheinlich nicht treffen. Ich bin sicher, dass der Vorstand diese Fragen sorgfältig erörtern wird (und sollte). Aber ich bin zuversichtlich, dass sie am Ende erkennen werden, dass es beim MCC um weit mehr geht als um eine Reihe unvollkommener statistischer Indikatoren. Das Versprechen des MCC bestand darin, eine neue Art von Geber zu sein, der Länder auswählt, die sich einer guten Politik und demokratischer Regierungsführung verschrieben haben, und dann als echte Partner mit diesen Ländern zusammenarbeiten, um Armut zu bekämpfen und Wachstum zu fördern. Die Vorstandssitzung im nächsten Monat bietet dem Vorstand die Gelegenheit, die Kernprinzipien des MCC zu stärken, die Aufmerksamkeit wieder auf seine endgültigen Ziele zu lenken und den Partnerländern dabei zu helfen, einen großen Schritt nach vorne zu machen. Diese Länder wollen der MCC und dem amerikanischen Volk zur Seite stehen, und sie haben ihr Engagement dafür gezeigt. Hoffen wir, dass der MCC-Vorstand beschließt, an ihrer Seite zu stehen.