Böse und brutal, ohne kurz zu sein: Der Stand des Ernennungsprozesses zum Präsidenten

Das Ernennungsverfahren zum Präsidenten ist eine nationale Schande. Es ermutigt Tyrannen und macht Demagogen Mut, bringt die Stimmen der Verantwortung zum Schweigen und nährt die niedrigsten Formen des Partisanenkampfes. Es benutzt unschuldige Bürger als Schachfiguren in den kleinlichen Spielen der Politiker und befleckt den Ruf guter Menschen. Sie verstößt routinemäßig gegen grundlegende demokratische Prinzipien, untergräbt die Qualität und Konsistenz der öffentlichen Verwaltung und verletzt den einfachen Anstand. Republikaner und Demokraten, Gesetzgeber und Vorstandsvorsitzende, Journalisten und Sonderinteressenten tragen gemeinsam die Verantwortung dafür, dass eine der seltenen und echten Erfindungen der amerikanischen politischen Kreativität in einen Zustand der Bösartigkeit geraten ist.



Diese Sonderausgabe der Brookings Review untersucht den zeitgenössischen Berufungsprozess aus mehreren Perspektiven. Allen Artikeln ist jedoch das gleiche Anliegen gemein: In einer Zeit, in der die Qualität der politischen Führung in der Regierung wichtiger denn je ist, sind die wichtigsten Verfahren zur Sicherung dieser Qualität weniger zuverlässig denn je.

Wie sind wir in diesen quälenden Zustand geraten? Was ist falsch am zeitgemäßen Berufungsverfahren? Und was können wir dagegen tun?





Die leeren Stühle

Die Entwicklung des Ernennungsprozesses zum Präsidenten im Laufe der Jahre, die an anderer Stelle in dieser Ausgabe beschrieben wurde, war alles andere als glücklich. Ein kurzer Überblick lässt das Ausmaß seiner derzeitigen Unzulänglichkeiten erahnen, beginnend damit, dass er seiner einfachsten Verantwortung nicht gerecht wird: die Spitzenämter der Regierung zu besetzen.



Im Frühjahr 1997 hatten 15 wichtige Länder keinen US-Botschafter. Ottawa war fast ein Jahr lang ohne eine gewesen; Bonn fast zehn Monate, Moskau fast fünf, Tokio fast drei, Paris fast zwei. Zu Hause war es nicht viel besser. Fast 250 der 726 dienstältesten Stellen der US-Regierung – mehr als ein Drittel – waren unbesetzt. Die durchschnittliche Stellenvakanzenquote in der Exekutive lag im Gesamtjahr 1997 bei 25 Prozent. Eine von acht Bundesrichterschaften war vakant. Die Federal Election Commission war für einen Großteil des Jahres 1998 nicht in der Lage, ein Quorum zu erreichen. Die Food and Drug Administration hatte 18 Monate lang keinen Kommissar. Die Nation blieb jahrelang ohne einen Generalchirurgen. Dies ist mittlerweile die Regel. Offene Stellen in ernannten Positionen sind ein herausragendes Merkmal der zeitgenössischen Washingtoner Landschaft.

Darüber hinaus verläuft der Versuch, bestimmte Positionen zu besetzen, im Schneckentempo – und wird immer langsamer. Die Daten dazu bilden eines der klarsten und konsistentesten Muster in der gesamten politischen Analyse. Die Zeit, die erforderlich ist, um präsidiale Ämter zu Beginn neuer Regierungen zu besetzen, ist in den letzten 40 Jahren stetig gewachsen, von 2,4 Monaten in der Kennedy-Administration auf 8,5 Monate in der Clinton-Administration. Von den Ernennten, die zwischen 1964 und 1984 im Amt waren, gab nur einer von zwanzig an, mehr als sechs Monate im Ernennungsverfahren verbracht zu haben. Von denjenigen, die zwischen 1984 und 1999 dienten, war dieser Anteil auf fast jeden dritten angewachsen. Jede Komponente des Prozesses dauert jetzt länger denn je.

Abschreckendes Talent



Die Qual der Ernennung stößt die erfolgreichen und kreativen Menschen ab, die für die Führung einer modernen Regierung erforderlich sind. Für viele Positionen dauert es mittlerweile sechs Monate bis zu einem Jahr, bis man einen dienstwilligen Kandidaten findet. Einige Leute stimmen zu, berücksichtigt zu werden, ziehen sich dann zurück, wenn sie feststellen, wie aufdringlich und umfangreich die Prüfung geworden ist. Manche gehen alle Untersuchungen und Fragebögen durch, ziehen sich dann zurück, weil noch kein Ende in Sicht ist. Talentierte Leute wie Anne Hall, Bobby Inman, Stanley Tate, Peter Burleigh und Laurence Pope gaben alle frustriert auf.

Sobald ein Präsident willige Beauftragte ausfindig macht, werden sie durch den Prozess misshandelt – manche würden sagen, sie beleidigen sie. William Gould war ein Stanford-Rechtsprofessor und ein angesehener Anwalt für Arbeitsrecht, als er im Mai 1993 zustimmte, Präsident Clintons Kandidat für die Leitung des National Labour Relations Board zu werden plant, nach Washington zu ziehen. Aber seine Ernennung wurde zehn Monate lang nicht bestätigt, was ihn in einer längeren, unangenehmen Schwebe zurückließ. Einige Gegner seiner Ansichten zu Arbeitsfragen kursierten, er habe hohe Spielschulden angehäuft. Die Gerüchte waren unbegründet, aber es dauerte mehrere Wochen, in denen er wenig vom Weißen Haus und fast nichts vom Senat hörte.

Columbus hat untersucht, welche der folgenden

Dies war keine Abweichung. Anthony Lake, der nach seiner Wahl zum CIA-Direktor ähnliche Erfahrungen gemacht hatte, beschrieb eine zeitgenössische Nominierung als wenig mehr als einen politischen Fußball in einem Spiel mit ständig beweglichen Torpfosten. Der Prozess, sagte er, sei böse und brutal, ohne kurz zu sein.



Wie können Präsidenten Rechenschaft ablegen?

Der derzeitige Ernennungsprozess untergräbt die Rechenschaftspflicht des Präsidenten gegenüber dem amerikanischen Volk. Stellen Sie sich Folgendes vor: Nach einer langen Suche werden Sie aggressiv rekrutiert, um ein großes Unternehmen zu leiten. Der Einstellungsausschuss sagt Ihnen, dass er Sie ausgewählt hat, weil er Ihre Vision von dem, was das Unternehmen werden kann, bewundert. Sie möchte, dass Sie alles tun, um den Gewinn des Unternehmens zu steigern und seine Zukunftsfähigkeit zu sichern. Dies ist ein Job, den Sie gesucht haben, also möchten Sie unbedingt beginnen und denken darüber nach, welche Art von Leuten Sie einstellen müssen, um die wichtigen Bereiche des Unternehmens zu leiten.

Aber dann sagt der Einstellungsausschuss: Oh, haben wir übrigens schon erwähnt, dass alle Ihre Top-Personalentscheidungen von einem Ausschuss genehmigt werden müssen, der einige Ihrer ärgsten Feinde umfasst, von denen jeder jede Ihrer Auswahlen vereiteln kann?



Wer wäre bereit, unter diesen Bedingungen ein Unternehmen zu führen? Wer wäre bereit, für seine Leistung zur Rechenschaft gezogen zu werden? Doch das ist genau die Situation, mit der moderne amerikanische Präsidenten konfrontiert sind. Das amerikanische Volk wird sie für ihre Regierungsführung zur Rechenschaft ziehen, aber in einem System, das ihnen jetzt routinemäßig die Freiheit verweigert, ihre eigenen Führungsteams zusammenzustellen.

Unermüdlich Drehtüren

Der Ernennungsprozess verschärft auch Fluktuation und Inkonsistenz in der Führung. Ein GAO-Bericht von 1994 untersuchte die Fluktuation in 567 Executive Schedule-Positionen von 1981 bis 1991. In den 409 Positionen ohne feste Amtszeit betrug die durchschnittliche Dienstzeit der Amtsinhaber nur 2,1 Jahre. Ernannte in acht Abteilungen hatten eine durchschnittliche Amtszeit von weniger als zwei Jahren; das niedrigste war 1,6 Jahre. Zwischen 1981 und 1991 hatte das Handelsministerium sieben stellvertretende Sekretäre für Handelsentwicklung, das Justizministerium sieben stellvertretende Generalstaatsanwälte. In 15 Jahren hatte die Federal Aviation Administration sieben ernannte und vier amtierende Verwalter. In 14 Jahren hatte die Eidgenössische Wohnungsverwaltung dreizehn Kommissare. Und die General Services Administration hatte in 24 Jahren achtzehn Administratoren. Könnte jemand vernünftigerweise argumentieren, dass dies ein vernünftiger Weg ist, um eine große und komplexe Regierung zu verwalten?

Die Herausforderung der Mehrheitsregel

Der heutige Ernennungsprozess untergräbt das zentrale demokratische Prinzip der Mehrheitsherrschaft. Der US-Senat, der die Ernennungen zum Präsidenten genehmigen muss, ist das am wenigsten repräsentative gesetzgebende Organ in der demokratischen Welt mit Ausnahme des britischen Oberhauses (und die Regierung Blair hat sich damit befasst). Jeder Staat erhält zwei Stimmen, unabhängig von seiner Größe. 1787 hatte der größte Staat die 19-fache Bevölkerung des kleinsten. Jetzt beträgt das Verhältnis 69:1. Heute wird die Hälfte des Senats von 15 Prozent der amerikanischen Bevölkerung gewählt.

Und das Problem wird immer schlimmer. Fast das gesamte Bevölkerungswachstum der Vereinigten Staaten wird sich in absehbarer Zeit auf wenige bevölkerungsreiche Staaten konzentrieren. Bis Mitte des nächsten Jahrhunderts könnten nur noch 5 Prozent der Bevölkerung die Mehrheitsmacht im Senat haben. Schon jetzt wählen nur 10 Prozent der US-Bevölkerung 40 Prozent des Senats. Durch den Einsatz oder die Drohung eines Filibusters können Senatoren, die kaum mehr als 10 Prozent der Nation repräsentieren, Präsidentschaftswahlen blockieren.

Da der Senat in seinem Widerstand gegen die Ernennung von Präsidentschaftspersonal energischer geworden ist, sind seine eigene falsche Verteilung und undemokratische Praktiken immer eklatanter und beunruhigender geworden. Ein einzelner Senator kann einstimmige Zustimmungsvereinbarungen verhindern und eine Nominierung zurückstellen. Ein Ausschussvorsitzender kann eine Nominierung töten, wie Jesse Helms William Welds Entsendung nach Mexiko getötet hat, indem er einfach eine Anhörung ablehnte.

Insider-Regierung

Das einzigartige Versprechen des amerikanischen Ansatzes, Spitzenpositionen in der Regierung zu besetzen, bestand immer darin, durch Wahlen frischen Wind durch Washington zu wehen und die Politik mit frischem Blut zu versorgen. Welche Kosten auch immer dieser Ansatz durch verminderte Professionalität und Unstimmigkeiten in der Verwaltung verursachen mag, würde durch die ständige Auffrischung von Energie und Enthusiasmus gebührend ausgeglichen.

Vielleicht war das einmal so. Es ist nicht länger. Heutzutage bieten die meisten Ernennungen im Präsidentenamt wenig frischen Wind oder Nachwuchs. Stattdessen wird unsere Regierung jetzt größtenteils von einer regierenden Klasse geführt. Eine wachsende Mehrheit der Ernannten kommt heutzutage aus dem Großraum Washington, insbesondere von Think Tanks, Kongressmitarbeitern sowie Interessengruppen und Handelsverbänden. Eine Studie der Presidential Appointee Initiative über die Ernennten der letzten drei Regierungen ergab, dass 58 Prozent zum Zeitpunkt ihrer Ernennung innerhalb des Washingtoner Rings arbeiteten.

1998 hat Präsident Clinton beispielsweise drei Ernennungen zur Internationalen Handelskommission vorgenommen. Thelma Askey kam von ihrer Stelle als Stabsleiterin des House Ways and Means Trade Subcommittee; Steve Koplan war Handelsspezialist für den AFL-CIO und dann Lobbyist für Seagrams gewesen; Jennifer Hillman war General Counsel der US-Handelsbeauftragten Charlene Barshefsky. Um an ihren neuen Arbeitsplatz zu wechseln, musste man einfach die Straße überqueren.

Politische Umgehungsoperationen

Der Zusammenbruch des heutigen Ernennungsverfahrens führt dazu, dass Präsidenten es bei der Besetzung von Positionen gänzlich vermeiden. Die Aggressivität des Senats bei Ernennungen führt ironischerweise zu einer schrumpfenden Rolle des Senats. Die einfache Realität ist, dass Präsidenten nicht bereit sind, ein Spiel zu spielen, das sie oft verlieren. Also tun sie, was Verlierer normalerweise versuchen: die Regeln zu ändern – oder das Spiel zu ändern.

Um Konfrontationen zu vermeiden, verschieben Präsidenten die Ernennungen und entscheiden sich stattdessen dafür, Positionen in den Händen von amtierenden Beamten zu belassen oder Ernennungen in der Pause zu vereinbaren. Die letzten vier Verwaltungen haben im Durchschnitt fast 20 Ernennungen in der Pause pro Jahr durchgeführt. Im Februar 1998 bekleideten amtierende Beamte einen von fünf Stellen in einer Kabinettsabteilung, die eine Bestätigung durch den Senat erfordern – 64 von 320 Stellen. Für die meisten hatte die Regierung nicht einmal eine Nominierung zum Capitol Hill geschickt. Von den 64 amtierenden Beamten hatten 43 die vom Bundesgesetz über offene Stellen vorgeschriebene Frist von 120 Tagen überschritten. John C. Keeney leitete zweieinhalb Jahre lang die Criminal Division des Justizministeriums, bevor 1999 schließlich eine Nominierung an den Senat geschickt wurde. Jonathan L. Fiechter war von 1992 bis 1997 amtierender Direktor des Office of Thrift Supervision des Finanzministeriums, ohne jemals nominiert. Die FDA war 18 Monate lang offiziell führerlos, bevor Jane Henney im November 1998 bestätigt wurde.

Was ist zu tun?

Das Problem könnte nicht klarer sein. Der Ernennungsprozess funktioniert nicht. Es erfüllt nicht das, was es soll, und es tut viele Dinge, die es nicht sollte. Würde irgendeine andere amerikanische Institution einen Prozess tolerieren, der so schlecht seinen materiellen und administrativen Zwecken diente? Welche Möglichkeiten zur Lösung des Problems gibt es?

Ein Ansatz – der von den meisten anderen nationalen Demokratien gewählt wurde – wäre, die Bestätigungspflicht vollständig abzuschaffen. Machen Sie die Ernennung von Führungskräften zu Ihrem Vorrecht. Nehmen Sie den Gesetzgeber aus dem Verfahren heraus. Lassen Sie den Präsidenten seine eigenen Ernennten auswählen und für deren gemeinsame Leistung während der Wahlen zur Rechenschaft gezogen werden. Die Beauftragten müssten sich bei ihren Handlungen an das Gesetz halten, und sie könnten angeklagt werden. Aber sie wären die Ernennten des Präsidenten.

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Eine zweite Möglichkeit besteht darin, für weniger Ernennungen die Zustimmung des Senats zu verlangen, entweder durch Verringerung der Zahl der Ernennungen des Präsidenten (sowohl die Volcker-Kommission von 1989 als auch die Task Force des Twentieth Century Fund von 1996 empfahlen, die Zahl um ein Drittel zu reduzieren) oder durch die Begrenzung der politischen Ernennungen auf die Spitze wenigen Stellen in jeder Abteilung und ihren unmittelbaren Fachassistenten. Der letztgenannte Ansatz würde die Zahl der Ernennten erheblich reduzieren und sie durch Karriereleiter ersetzen – wie in den meisten anderen Demokratien.

Eine dritte Option, eine weniger radikale Variante der zweiten, wurde von den meisten Gremien und Reformkommissionen gewählt, die sich in den letzten zwei Jahrzehnten mit dem Ernennungsverfahren befasst haben. Es würde viele der schlimmsten Mängel des gegenwärtigen Systems beseitigen, indem es zum Beispiel Senatsmandate abschafft oder zumindest streng befristet oder Senatsfilibuster bei Ernennungen verbietet. In einem beschleunigten Verfahren müsste der Senat innerhalb einer festgelegten Frist, beispielsweise 45 oder 60 Tage, über eine Nominierung abstimmen oder, wie beim alten gesetzgeberischen Veto, automatisch bestätigt werden, es sei denn, der Senat lehnt eine Mehrheitsentscheidung a . ab Nominierung innerhalb von 45 Tagen nach Erhalt. Eine andere Möglichkeit bestünde darin, die Bestätigungspflicht auf Ernennungen von Führungskräften und Richtern zu beschränken.

Es wurden auch zahlreiche kleinere Lösungen vorgeschlagen, von denen die meisten wiederum aus früheren Reformbemühungen stammten. Personal und Ermittlungsbehörden könnten während der Übergangsphase des Präsidenten aufgestockt werden, um die Krise besser bewältigen zu können. Die FBI-Gesamtuntersuchung könnte rationalisiert werden, sie ist also keine Einheitsgröße. Ethikgesetze, insbesondere die Beschränkungen nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses, könnten weniger drakonisch und entkriminalisiert werden. Finanzielle Offenlegungsformulare und andere Berichte und Fragebögen der Nominees könnten vereinfacht und in der Zahl reduziert werden. Bei nicht umstrittenen Terminen kann auf Bestätigungsanhörungen verzichtet werden. Ein neues Senatsbüro für Bestätigungen könnte die Überprüfungen der Nominierten zentralisieren und rationalisieren, bevor die Ausschüsse Bestätigungsanhörungen abhalten. Die Gehälter für ernannte Mitarbeiter könnten erhöht werden, um mehr Talente zu gewinnen und sie länger zu halten. Für jedes Dienstjahr nach den ersten beiden Jahren könnte den Bediensteten ein Gehaltsbonus gewährt werden. Zur Übergangshilfe und Orientierung für Neuberufene könnte ein Büro geschaffen werden.

Eine letzte Reihe von Optionen – gleichbedeutend mit der Einnahme von zwei Aspirinen und dem Anruf beim Arzt am Morgen – ist nur eine Aufforderung. Wir könnten die Präsidentschaftskandidaten ermahnen, die Übergangsplanung besser zu gestalten oder sogar ihre Kabinette vor der Wahl zu benennen. Wir könnten die Präsidenten auffordern, der Teambildung mehr Aufmerksamkeit zu schenken und den öffentlichen Dienst familienfreundlicher zu gestalten. Wir könnten die Teilnehmer zu mehr Höflichkeit bei der Ernennung ermutigen. Wir könnten die Medien dazu drängen, bei der Berichterstattung über Ernennungsangelegenheiten mehr Ausgewogenheit und Vorsicht walten zu lassen.

Vergangene Zeit für eine Veränderung

Der gegenwärtige Ernennungsprozess zum Präsidenten ist langsamer, umständlicher, umstrittener, abstoßender für talentierte Amerikaner und entfernter von den Zielen einer guten Regierung als je zuvor. Zu lange haben wir uns von ihren Exzessen abgewendet und sie als die Unvermeidlichkeit einer hochrangigen Politik akzeptiert. Es ist höchste Zeit, damit zu beginnen, die Art und Weise, wie Exekutiv- und Justizpersonal ausgewählt wird, wieder aufzubauen und neu zu beleben. Wenn wir einfach weitermachen, was wir getan haben, werden wir sicherlich auch weiterhin das bekommen, was wir bekommen haben. Das war für das Ende des 20. Jahrhunderts nicht gut genug und wird für das 21. sicherlich nicht gut genug sein.