Amerikas Großstädte sind gezwungen, einen überproportionalen Anteil an den öffentlichen Kosten der Armutsbekämpfung zu tragen, und diese fiskalische Belastung schadet sowohl unseren Städten als auch der Nation als Ganzes. Fast jeder fünfte Haushalt lebte 1990 in den größten Städten Amerikas unterhalb der Armutsgrenze, verglichen mit einem von sieben landesweit. Seit 1970 hat sich diese Diskrepanz verschärft, da der Anteil armer Haushalte unter den Stadtbewohnern um ein Viertel gestiegen ist.
Dezember Neumond 2016
Die nationale Armutsbekämpfungspolitik war hauptsächlich menschenbezogen und leistete durch AFDC, Lebensmittelmarken, Medicaid und andere Programme direkte Hilfe für arme Familien und Einzelpersonen. Jüngste Untersuchungen zeigen jedoch, dass die Zunahme der Armut in den Großstädten für viele Großstädte effektiv wie ein nicht finanziertes Bundesmandat wirkt. Sie hinterlässt unhaltbare steuerliche Belastungen, die sie für diejenigen, die nicht arm sind, zu teuren Wohn- und Arbeitsorten machen. Daher sollte auch die nationale Armutsbekämpfungspolitik ortsbezogen sein und anerkennen, dass die Kosten der Armut auch direkte Auswirkungen auf städtische Gemeinschaften und die dort ansässigen Familien und Unternehmen haben. Dieser Policy Brief untersucht das Problem der konzentrierten Armut und ihre Kosten für die Städte und bietet eine neue städtische Strategie zu deren Bewältigung an.
In der größten Stadt des Landes liegt der Anteil aller Einwohner, die arm sind, bei fast 20 Prozent, verglichen mit nur 8 Prozent in den Vororten insgesamt. Die Armut konzentriert sich besonders auf eine relativ kleine Anzahl der größten Städte des Landes.
Die 23 US-Städte mit jeweils mehr als 500.000 Einwohnern im Jahr 1990 machten 12,1 Prozent der Gesamtbevölkerung des Landes aus, aber 17,2 Prozent der armen Bevölkerung oder 5,8 Millionen arme Einwohner. Durchschnittlich 19,2 Prozent der Einwohner dieser Städte waren arm, verglichen mit 13,5 Prozent im ganzen Land. Somit hatten diese Städte 1,7 Millionen mehr arme Einwohner, als wenn sie den gleichen Anteil armer Einwohner hätten wie das ganze Land.
Da die Armutsbevölkerung überproportional in Großstädten konzentriert ist, sind die Städte gezwungen, mehr Eigenmittel pro Einwohner zur Armutsbekämpfung aufzuwenden als kleinere Städte – insbesondere die meisten Vororte – mit einem geringeren Anteil armer Einwohner. Natürlich haben auch einige Innenring-Vororte eine hohe Armutslast, die meisten jedoch nicht. Dies erlegt den nichtarmen Einwohnern der meisten Großstädte eine überdurchschnittlich hohe Steuerbelastung auf.
Das Wharton Real Estate Center der University of Pennsylvania hat kürzlich fünf Studien zu den Kosten der städtischen Dienstleistungen für die Armen veröffentlicht. Zwei konzentrieren sich auf direkte Ausgaben —Ausgaben für lokale Dienstleistungen, die ausdrücklich auf die Hilfe für die Armen abzielen, wie z. B. Obdachlosen- und Wohlfahrtsprogramme. Die anderen drei konzentrieren sich auf erhöhte indirekte Ausgaben , oder Kosten für lokale Basisdienste wie Polizei, Schulen und Gerichtswesen, die durch konzentrierte Armut erweitert werden. Ihre Ergebnisse sind wie folgt.
Direkte Ausgaben
Obwohl die meisten direkten Ausgaben für die Armutsbekämpfung von Bund und Ländern finanziert werden, wenden die Kommunalverwaltungen in den Vereinigten Staaten immer noch durchschnittlich mehr als 12 Prozent ihrer eigenen Einnahmen für öffentliche Wohlfahrt, Gesundheit und Krankenhäuser auf.
Im Jahr 1992 betrugen die kommunalen Einnahmen, die die Städte selbst erwirtschafteten (ohne Kosten und Einnahmen von Versorgern und Spirituosengeschäften), durchschnittlich 1.202 USD pro Kopf in Städten mit 300.000 oder mehr Einwohnern, verglichen mit 439 USD pro Kopf in Städten mit weniger als 75.000 Einwohnern, der Kategorie, die die meisten Vororte umfasst. Die großen Städte gaben durchschnittlich 364 US-Dollar pro Kopf für Gesundheit, Krankenhäuser und öffentliche Wohlfahrt aus, oder 30 Prozent ihrer eigenen Einnahmen. Die kleineren Gemeinden und Vororte gaben nur 40 US-Dollar pro Kopf für diese armutsbezogenen Kategorien oder 9,1 Prozent ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen aus. Selbst nach Hinzurechnung der Transfers von Landes- und Bundesregierungen gaben Städte mit mehr als 300.000 Einwohnern im Jahr 1992 19,8 Prozent ihrer Gesamteinnahmen von 1.848 US-Dollar pro Kopf für Gesundheit, Krankenhäuser und öffentliche Wohlfahrt aus, dreimal so viel wie 6,7 Prozent von Städten mit weniger als 75.000 Einwohner von ihren viel geringeren Gesamteinnahmen von 595 US-Dollar pro Kopf.
Die Stadt Philadelphia gibt 7,6 Prozent der eigenen Einnahmen (84 USD pro Kopf) für armutsbezogene Dienstleistungen aus. Wenn man die Kosten für die Unterstützung rein öffentlicher Krankenhäuser ausschließt, gibt Philadelphia doppelt so viel wie andere Städte für armutsbezogene Programme und Dienstleistungen aus. Die Tabelle enthält eine detaillierte Aufschlüsselung des Haushalts der Stadt Philadelphia im Jahr 1995 und ihrer direkten Ausgaben für armutsbezogene Programme.
Indirekte Ausgaben
Armut hat einen großen Einfluss auf die Ausgaben für die Nichtarmut. Städte mit mehr als 300.000 Einwohnern und einer ungefähren Armutsrate von 20 Prozent haben durchschnittliche indirekte Ausgaben von 746 bis 1.078 US-Dollar pro Kopf (die höhere Zahl gilt für Städte, die Stadtbezirksregierungen sind). Das sind 168 Dollar pro Kopf mehr als in einer Stadt mit einer nationalen Armutsquote von 14 Prozent.
Eine kürzlich durchgeführte Studie des Wharton Real Estate Center schätzt, dass Philadelphia, das eine Armutsquote von 21 Prozent hat, pro Jahr 23 Millionen US-Dollar mehr für die Polizei ausgibt, als wenn die Armutsquote der Stadt dem nationalen Durchschnitt von 14 Prozent entsprochen hätte. Damit finanzierten mehr als 3 Prozent der Gesamtausgaben der Stadt Mehrausgaben für den Polizeischutz aufgrund der überdurchschnittlichen Armutsquote der Stadt.
Bildungsbezogene Kosten sind in Gemeinden mit überdurchschnittlich hohen Armutsquoten in der Regel hoch. In einer Stichprobe von 73 Großstädten beliefen sich die Ausgaben aus eigenen Einnahmen auf schätzungsweise 105 US-Dollar pro Kopf für eine Stadt wie Philadelphia mit einer Armutsquote von 21 Prozent. Für die Schulbudgets machen diese Kosten 25 Prozent der Einnahmen aus eigenen Quellen der Stadt aus.
Kurzum, Großstädte müssen viel mehr Eigenmittel aufwenden, um direkt und indirekt mit Armut fertig zu werden, als kleinere Gemeinden mit viel niedrigeren Armutsquoten.
Die nationale Strategie der Armutsbekämpfung durch Bundes- und Landesausgaben entlastet diese Großstädte nicht von allen fiskalischen Belastungen dieser überproportionalen Armutskonzentration innerhalb ihrer Grenzen. Menschenbezogene Armutshilfe reicht nicht aus, um zu verhindern, dass Großstädte einen erheblichen Teil ihrer eigenen Einnahmen für die Armutsbekämpfung aufwenden müssen. Dies reduziert die Ressourcen, die Städte zur Versorgung nicht armer Einwohner haben, und erhöht die Steuersätze, die sie allen ihren Einwohnern berechnen müssen. So berechnete 1992 eine durchschnittliche Stadt mit einer Bevölkerung von 300.000 oder mehr im Jahr 1990 ihren Bürgern und Unternehmen eine Gesamtgrundsteuer von 915 US-Dollar pro Kopf, Verkauf und Bruttoeinnahmen, 86 Prozent mehr als die 491 US-Dollar pro Kopf in Städten mit weniger als 75.000 Einwohnern . Dies war zum großen Teil auf eine höhere Konzentration armer Menschen in größeren Städten zurückzuführen.
Den Status Quo bewahren: Die unerwünschten Auswirkungen konzentrierter Armut in Städten
Die Kosten der Armutskonzentration in Großstädten treiben viele nicht arme Einwohner und lebensfähige Unternehmen dazu, in die Vororte abzuwandern. Der Rückzug von Haushalten und Unternehmen aus Großstädten beeinträchtigt die Fähigkeit der Städte, ihren Bewohnern, sowohl den armen als auch den nichtarmen, angemessene Dienstleistungen zu bieten. Erstens verringert die Flucht die in diesen Städten verbleibenden Pro-Kopf-Finanzmittel, was Druck auf ihre Regierungen ausübt, Steuern zu erhöhen oder Dienstleistungen zu kürzen oder beides. Zweitens können die meisten kleinen Vorstadtgemeinden davon absehen, einen fairen und effizienten Anteil der öffentlichen Kosten für die Bekämpfung der Armut des Landes zahlen zu müssen, was noch stärkere Anreize für Menschen schafft, aus den Städten in diese Gemeinden zu ziehen. Es ist ein grundlegendes wirtschaftliches Prinzip, dass mehr Menschen diese Leistung in Anspruch nehmen werden, wenn sie nicht die vollen Kosten für den Genuss bestimmter Leistungen zahlen müssen – beispielsweise das Leben in einer Gemeinde mit einem geringen Anteil armer Einwohner –, als wenn sie den vollen Betrag zahlen müssten Kosten für die Bereitstellung. Zu den Kosten für die Schaffung eines armutsarmen Umfelds in kleineren Gemeinden zählen die übermäßige Steuerbelastung und die damit verbundene übermäßige soziale Belastung, die große Städte tragen müssen, weil sie einen überproportionalen Anteil der Armen des Landes enthalten. Aber die Vorstadtbewohner, die diesen Vorteil genießen, müssen nicht die vollen Kosten tragen.
Die Notwendigkeit einer neuen ortsbezogenen Strategie, die Städten hilft
Diese räumliche Verteilung der Lasten der Armutsbewältigung kann nicht durch eine einfache Fortführung der menschenbezogenen Formen der Armutsbekämpfung beseitigt werden. Auch eine Ausweitung dieser Hilfeleistung – was im gegenwärtigen politischen Klima sehr unwahrscheinlich ist – würde hier keine Abhilfe schaffen. Diese Programme erhöhen das Einkommen der armen Einwohner leicht. Aber die direkte Übertragung von Hilfe an die Menschen entschädigt die lokalen Regierungen bei weitem nicht für die zusätzlichen Dienstleistungen, die sie erbringen müssen, um immer mehr Verarmten zu Hause zu sein. Es bietet nicht die steuerliche Entlastung, die Städte dringend benötigen, um bessere Dienstleistungen zu erbringen und den Kindern armer Haushalte eine qualitativ hochwertige Bildung zu bieten. Es hat keinen fairen Wettbewerb zwischen Städten und Vororten um Einwohner, Unternehmen und Arbeitsplätze geschaffen.
Es ist ein anderer Ansatz erforderlich, der menschenbasierte Strategien ergänzt, indem er sich auf Städte oder Orte selbst konzentriert, um die einzigartigen Bedürfnisse dieser Gemeinschaften zu erfüllen. Andernfalls werden die Großstädte eine anhaltende fiskalische und soziale Schwäche erfahren, die hauptsächlich auf ihre überproportionale Konzentration armer Menschen zurückzuführen ist.
Elemente einer alternativen, ortsbezogenen Strategie
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Es gibt eine Vielzahl von staatlichen Maßnahmen und Programmen, die dazu beitragen können, eine ortsbezogene Antwort auf die Probleme konzentrierter Armut zu entwickeln. Ein Ansatz besteht darin, den Städten direkte Bundessubventionen zur Verfügung zu stellen, um sie bei der Bewältigung ihrer Armutslasten zu unterstützen, so wie die Regierung den Armen direkte Subventionen gewährt. In dieser Zeit der stärkeren Dezentralisierung von Bundesaufgaben auf Länder und Städte in Form flexiblerer oder neuer Pauschalzuschüsse sollten umfangreiche Pauschalzuschüsse des Bundes umverteilt werden, um den fiskalischen Bedarf von Städten, die von großer Armut belastet sind, besser zu decken. Diese Städte können die neuen Aufgaben der Bundesregierung ohne zusätzliche Hilfen nicht angemessen erfüllen. Zur Entwicklung einer alternativen ortsbezogenen Strategie sind gezieltere Pauschalzuschüsse erforderlich, die mithilfe eines Städteaudits und einer Reihe anderer Schlüsselelemente konzipiert werden.
Gezielte Unterstützung von Blockzuschüssen für Staaten mit hoher Armut
Bundesblockzuschüsse an Bundesstaaten und Städte sind bestehende ortsbezogene Programme, die verfeinert werden können, um die unverhältnismäßigen Auswirkungen konzentrierter Armut auf Großstädte besser zu erkennen. Das bedeutet, die Zuweisungsformeln für Pauschalzuschüsse so umzustrukturieren, dass Städte mit einem relativ hohen Anteil an armen Einwohnern eine höhere Pro-Kopf-Unterstützung erhalten als Städte mit weniger armen Einwohnern. So sind beispielsweise Gemeindeentwicklungs-Blockzuschüsse (CDBG) und öffentliche Wohnungsbauzuschüsse bereits weitgehend auf Gebiete mit hoher Armut ausgerichtet. Die Zuteilungsformeln für solche Programme könnten jedoch verbessert werden, um die Armuts- und Einwanderungskosten in vielen der größten Städte des Landes und ihren Vororten besser auszugleichen. Trotzdem reichen die Gelder für diese traditionellen städtischen Programme nicht aus, um das Ausmaß des finanziellen Ungleichgewichts zu bewältigen, mit dem Städte mit einer höheren Armutskonzentration konfrontiert sind.
Damit Pauschalzuschüsse im Rahmen einer neuen städtischen Strategie in nennenswertem Umfang genutzt werden können, ist es wichtig, dass auch die umfassenderen Zuschüsse für Verkehr und Berufsausbildung auf die steuerlichen Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen zugeschnitten sind. So könnte beispielsweise das in diesem Jahr erstmals zur Neugenehmigung anstehende Intermodal Surface Transportation Efficiency Act (ISTEA) stärker auf zentrale Städte ausgerichtet werden, wenn ein größerer Teil seiner Mittel für den Nahverkehr aufgewendet werden müsste. Dies würde die Infrastrukturkosten in Städten effektiv senken und ihnen so ermöglichen, besser mit Vororten zu konkurrieren, die bereits von Autobahnsubventionen profitieren. ISTEA könnte auch Transitprogramme stärker subventionieren, die das Pendeln von armen Innenstadtbewohnern in die relativ arbeitsplatzreichen Vororte beinhalten. Ein solches Programm könnte sogar menschenbezogen sein, da es arme Fahrgäste direkt subventionieren könnte, indem die Preise für Bahn- oder Busfahrpreise gesenkt werden. Strategien, die dem Platz zugute kommen, müssen nicht ausschließlich direkte Subventionen an die politischen Rechtsordnungen beinhalten.
Verständlicherweise kann eine gezieltere Ausrichtung von Pauschalzuschüssen auf Städte mit hohem Armutsbedarf verschwenderisch sein, wenn die Städte schlecht verwaltet werden. Anpassungen der Förderformeln müssen nicht nur auf die steuerliche Belastung von Städten mit hoher Armutsquote reagieren, sondern auch Anreize für eine effiziente Nutzung ihrer Gesamtmittel enthalten.
Um die Berechnungen zu bestimmen, die für die Neustrukturierung von Blockzuschussformeln erforderlich sind, sollte die Bundesregierung in Erwägung ziehen, eine regelmäßige städtische Prüfung durchzuführen, ähnlich der Prüfung des nationalen Bankensystems durch das Federal Reserve Board. Das Städteaudit hätte zwei Komponenten. Erstens würde es die übermäßige Steuerlast messen, die jede Stadt aufgrund ihrer Armutskonzentration trägt. Dies würde dazu beitragen, kontinuierlich zu bestimmen, wo Mitteltransfers gezielt eingesetzt werden sollten, um die am stärksten vom demografischen Wandel der Armut betroffenen Gebiete zu unterstützen. Zweitens würde die Prüfung die Effizienz bewerten, mit der die Stadtverwaltungen ihre Haushaltsmittel im Vergleich zu anderen Städten einsetzen. Diese Komponente würde dazu beitragen, Verschwendung zu minimieren und Anreize für Verbesserungen bei der Bereitstellung lokaler Dienstleistungen zu schaffen.
Die Kunst, solche Urban Audits durchzuführen, steckt noch in den Kinderschuhen. Es bedarf weiterer Entwicklung, bevor eine wirksame ortsbezogene Armutsbekämpfungsstrategie durchgeführt werden kann. Das Wharton Real Estate Center arbeitet derzeit an der Entwicklung dieser städtischen Audits.
Eine bessere Ausrichtung von Pauschalzuschüssen an Staaten mit höherer Armut ist heute besonders relevant. Der Kongress verlagert eine Reihe von föderalen Zuständigkeiten für Schlüsselprogramme auf staatliche und lokale Regierungen, hauptsächlich durch Blockzuschüsse, einschließlich Vorschlägen, Hilfsprogramme in Blockzuschüsse umzuwandeln. In dieser Ära der Dezentralisierung sollten sich Kongress und Verwaltung der Notwendigkeit bewusst sein, die großen Städte von den übermäßigen steuerlichen und sozialen Belastungen zu entlasten, die sie tragen, weil sie einen unverhältnismäßigen Anteil der Armen der Nation haben. Es ist wichtig, dass der Kongress sich davor hütet, diesen Städten noch größere Ausgabenlasten aufzuerlegen.
Andere ortsbezogene Strategien zur Unterstützung von Städten mit hoher Armut
Entwicklung regionaler Lösungen für städtische Probleme
Regionale Kooperationen, wie die Regionalisierung der Besteuerung und der Leistungserbringung zwischen zentralen Städten und ihren Vororten, können dazu beitragen, die Kosten der Armutskonzentration zu verteilen und, wenn die Leistungserbringung effizienter ist, die Gesamtkosten zu senken. Die Umverteilungsverantwortung der Armut liegt jedoch grundsätzlich in der gesellschaftlichen Verantwortung aller Bürgerinnen und Bürger des Landes und liegt daher in erster Linie beim Bund.
In dem Maße, in dem Vorstädte einen wirtschaftlichen Nutzen aus ihrer Innenstadt ziehen, sollten sie dafür bezahlen, wie in den Ballungsräumen Minneapolis, Portland und Seattle anerkannt wird. Impulse für diese Anerkennung müssen vor allem von den Landesregierungen ausgehen, deren Verfassungen, Gesetze und Förderformeln eine zentrale Rolle bei der Förderung der regionalen Zusammenarbeit spielen. Die Rolle des Bundes beschränkt sich darauf, den Ländern durch ihre Blockförderung Anreize zu geben, dies zu tun.
Die Konzentration der Armen durchbrechen
Als Teil regionaler Lösungen sollten Bundes-, Landes- und Kommunalpolitiker auch Anreize schaffen, um die Taschen armer Familien physisch zu dekonzentrieren, indem mehr von ihnen ermöglicht wird, freiwillig aus Großstädten in umliegende Vororte zu ziehen. Heute können sie dem Weg vieler Stadthaushalte mit mittlerem Einkommen nicht folgen, weil die Wohn- und Transportkosten in den meisten Vororten zu hoch sind. Aber wichtige Änderungen in einigen Armutsbekämpfungs- und anderen Maßnahmen, wie z. B. die Änderung staatlicher und lokaler Zoneneinteilungen und anderer Verordnungen und die stärkere Verwendung von tragbaren Wohngutscheinen, könnten eine stärkere Dekonzentration der Armen in den Großstädten fördern. Wohngutscheine sind ein Paradebeispiel für eine Komponente einer ortsbezogenen Strategie, die durch Menschen und nicht durch Orte funktioniert.
Zeitpunkt der vollständigen Mondfinsternis
Langfristig werden die Bemühungen, die Armutskonzentration in den Städten zu überwinden, die lokalen Steuerlasten verringern, die Dienstleistungen verbessern und dazu beitragen, Haushalte und Unternehmen mit mittlerem Einkommen in die Stadt zu locken.
Fazit
Eine neue Strategie ist dringend erforderlich, um den Städten unseres Landes zu helfen, die Kosten der wachsenden Konzentration der Armen zu bezahlen, eine, die ortsbezogene Hilfen fordert, um die heutigen menschenbasierten Programme zu ergänzen. Diese Strategie sollte auf alle wichtigen Ausgabenprogramme des Bundes angewendet werden, die Städte betreffen, nicht nur auf die wenigen explizit gekennzeichneten Programme zur Armutsbekämpfung. Städte mit relativ hohen Armutsquoten bleiben teuere Wohn- und Arbeitsorte und werden von vielen schwächenden sozialen Problemen geplagt. Dies gilt trotz der einkommensabhängigen Transfers in Milliardenhöhe, die an ihre ärmeren Einwohner fließen. Die Kosten dieser ineffizienten Regelung für unsere gesamte Gesellschaft sind immens. Tatsächlich hängt die Lebensfähigkeit vieler Großstädte davon ab, dass die Gesellschaft die steuerlichen Belastungen verringert, die sie von vielen Vororten trennen, die nicht viel von der sozialen Last der Armutsbekämpfung tragen müssen. Darüber hinaus werden alle Teile der Gesellschaft, einschließlich wohlhabender Vororte, die sich zu weit von den Armen entfernt halten, um sich um sie zu kümmern, in naher Zukunft enorme Kosten dafür zahlen, dass sie die Entwicklung von Millionen junger Menschen vernachlässigen, die jetzt in Armut in Großstädten aufwachsen. Wir glauben, dass eine solche neue städtische Strategie eher mit Neuzuweisungen bestehender Mittelflüsse als mit einer Nettoerhöhung des Bundesdefizits beginnen kann. Aber diese Strategie kann ohne einen neuen Fokus auf die Neustrukturierung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern zu den großen Städten Amerikas nicht wirksam werden – das Herzstück einer ortsbezogenen Stadtstrategie.