Führungskräfte amerikanischer Städte, die das Wirtschaftswachstum fördern möchten, greifen oft auf Erfolgsgeschichten aus anderen Städten zurück, in der Hoffnung, Modelle und Strategien zu finden, die man kopieren kann. Zu den beliebtesten Strategien gehören Investitionen in die Infrastruktur, die Senkung der Steuern (sowohl insgesamt als auch gezielt), der Bau von Sportstadien, die Auswahl und Förderung bestimmter Branchen (wie Hightech) und Investitionen in Casino-Glücksspiele. Aber viele Vorteile dieser beliebten Erfolgsgeschichten sind bestenfalls übertrieben und schlimmstenfalls apokryph. Obwohl die Strategien ansprechend klingen und jede unter bestimmten, gut bekannt gemachten Umständen funktioniert haben, wie es das Glücksspiel in Las Vegas tat, sind sie in der Regel nicht erfolgreich und politische Entscheidungsträger sollten bei der Verfolgung vorsichtig sein.
Woher wissen wir, was funktioniert?
Das Dictionary of Modern Economics definiert wirtschaftliche Entwicklung als Verbesserung des Lebensstandards und des Wohlbefindens der Bevölkerung. Im Fall von Städten wird der Begriff oft enger verwendet, um Einkommenssteigerungen oder die Zahl der Arbeitsplätze zu bedeuten, eine Perspektive, die wichtige Konsumvorteile (oder Kosten) der Wirtschaftsförderungspolitik ausschließen kann. Konsumvorteile sind schwer zu messen, aber sie können trotz enttäuschender Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum einige öffentliche Investitionen rechtfertigen. Viele Einwohner Seattles waren zum Beispiel erfreut, als der historische Pike's Place Marketplace renoviert wurde, unabhängig von neuen Arbeitsplätzen oder Steuereinnahmen.
Auch die Messung der Wirkung von Wirtschaftsförderungsprogrammen, selbst wenn sie eng gefasst sind, ist schwierig. Grundsätzlich ist es bei steigenden Einkommen schwer zu sagen, ob ein bestimmtes Programm den Anstieg verursacht hat oder ob höhere Einkommen dazu geführt haben, dass die Öffentlichkeit mehr von einer öffentlichen Dienstleistung verlangt. Infrastrukturinvestitionen zum Beispiel scheinen mit dem Wirtschaftswachstum korreliert zu sein. Aber beflügelt der Bau einer neuen Straße das Wirtschaftswachstum oder verlangen Städte mit steigenden Einkommen nach besseren Parkanlagen und Straßen? Die Entwirrung dieser Kausalität ist entscheidend, um die Wirksamkeit von Investitionen in die wirtschaftliche Entwicklung aller Art zu verstehen und Erfolge in der Zukunft zu wiederholen.
In Infrastruktur investieren
Der Bau von Straßen und Brücken gilt seit langem als wirksame Strategie zur Förderung des Wirtschaftswachstums. Durch die Senkung der Produktionskosten können mehr und bessere Straßen neue Firmen in die Stadt locken und die bereits dort ansässigen Firmen zur Expansion anregen. Der Bau der Straßen bedeutet auch, Arbeiter einzustellen, Vorräte zu verbrauchen und so weiter.
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Inmitten der Behauptungen von Ingenieuren, dass die Infrastruktur des Landes bröckelt, und der Behauptungen einer kleinen Gruppe von lautstarken Ökonomen (vor allem David Aschauer), dass unzureichende Investitionen in die Infrastruktur die Wirtschaft bremsen, plädierten Regierungsbeamte für eine starke Erhöhung der öffentlichen Ausgaben während der ersten 1990er Jahre. Zu Beginn seiner ersten Amtszeit schlug Präsident Clinton beispielsweise vor, 20 Milliarden Dollar für eine nationale Infrastrukturinitiative auszugeben.
Neuere Forschungen haben begonnen, die Richtung der Kausalität zu klären, und es zeichnet sich ein Konsens ab, dass neue Straßen und Infrastrukturen wahrscheinlich nicht viel zum Wirtschaftswachstum beitragen werden. Und die Nachricht kann rauskommen. Mehrere Städte im ganzen Land, insbesondere Boston, Fort Worth, Hartford, New York, Oakland, Pittsburgh, Providence und San Francisco, verlagern und bauen sogar die Autobahnen und Autobahnen ab, die einst als wesentlich für eine florierende Wirtschaft galten.
Das soll nicht heißen, dass Infrastrukturinvestitionen niemals effektiv sind. Ökonometrische Maßnahmen zur Wirkung zusätzlicher Infrastruktur erfassen die durchschnittliche Wirkung bundesweit. Da die meisten Gebiete über eine angemessene Infrastruktur verfügen, sind die geschätzten Auswirkungen gering. Infrastrukturinvestitionen können jedoch in älteren Gebieten, in denen der Bestand altert, oder in Wachstumsgebieten, in denen der Bestand im Verhältnis zum Bedarf gering ist, effektiv sein.
Steuern senken
Unter sonst gleichen Bedingungen bedeuten niedrigere Steuern niedrigere Kosten für Unternehmen, und niedrigere Kosten sollten wiederum neue Unternehmen anziehen und alte zur Expansion anspornen. Es ist jedoch keineswegs sicher, dass Steuersenkungen das Wirtschaftswachstum ankurbeln. Zum einen bedeuten niedrigere Steuern oft niedrigere öffentliche Dienstleistungen. Zum anderen machen Steuern nur einen relativ kleinen Teil der Geschäftskosten eines typischen Unternehmens aus – viel geringer, sagen wir, als Löhne und andere Ausgaben. Entscheidungen darüber, wo Geschäfte getätigt werden sollen, hängen von vielen Faktoren ab, einschließlich der Merkmale der lokalen Arbeitskräfte, der Nähe zu den Märkten usw.
Die vorliegenden empirischen Belege deuten - wenn auch unvollkommen - darauf hin, dass Steuersenkungen zwar einen geringen Einfluss auf Standortentscheidungen haben, aber anscheinend nicht viel Wirtschaftswachstum ankurbeln. Sie funktionieren am besten in kleinen Gebieten, wo sie Unternehmen anziehen können, die sich sonst in der Nähe niedergelassen hätten. Mit anderen Worten, die Steuerpolitik ist am effektivsten, um Unternehmen von Nachbarn zu locken – und nicht, um sie aus der Ferne anzuziehen. Schließlich, wie die Stadtführer zweifellos wissen, erfordert die Verabschiedung von Steuersenkungen erhebliches politisches Kapital, das andere Interventionen verdrängen könnte, wie etwa die Änderung der Steuermischung, um beispielsweise den Bodenwert statt den Immobilienwert zu besteuern.
Wie bei der Infrastruktur kann es Städte geben, in denen die Steuern im Vergleich zu ihren Vororten und anderen Städten so hoch sind, dass ihre Reduzierung ein wichtiger erster Schritt in einem soliden Wirtschaftsentwicklungsplan sein kann. Aber diese Fälle dürften eher die Ausnahme als die Regel sein.
Steuern senken: Sonderangebote für Steuern
Eine andere beliebte Strategie unter den Stadtführern besteht darin, bestimmten Firmen spezielle Steuerabkommen zu gewähren, um sie entweder zur Ansiedlung zu verleiten oder sie am Verlassen zu hindern. Anekdotische Beweise deuten darauf hin, dass diese Schnäppchen-Deals den Städten erhebliche Steuereinnahmen kosten könnten. Harte Daten über spezielle Steuerabkommen sind spärlich, aber Timothy Bartik von der W.E. Upjohn Institute, schlägt vor, dass sie in den frühen 1990er Jahren in einigen Bundesstaaten jährliche Steuereinnahmen von 25 bis 60 US-Dollar pro Kopf gekostet haben könnten.
Ob diese Steuerdeals letztendlich Sinn machen, hängt zunächst davon ab, was Unternehmen ohne sie getan hätten. Sonderangebote können das Wachstum nur steigern, wenn sie feste Standortentscheidungen ändern. Für politische Entscheidungsträger ist es jedoch nicht leicht, zwischen Unternehmen zu unterscheiden, die eine Sonderbehandlung benötigen, und solchen, die sie nicht wollen. Infolgedessen bieten Städte Firmen, die sich trotzdem entschieden hätten, dort anzusiedeln oder zu bleiben, häufig Sonderangebote an.
Auch wenn Anreize den Firmenstandort beeinflussen, sind sie möglicherweise nicht ratsam. Da Steuern nur einen geringen Einfluss auf den Standort von Unternehmen haben, können besondere Steueranreize nur dann wirksam sein, wenn sie relativ großzügig sind. Implizit müssten die eingesparten oder geschaffenen Arbeitsplätze und Einkommen in ähnlicher Größenordnung liegen, um die Ausgaben zu rechtfertigen.
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Der politische Druck, Arbeitsplätze zu retten und zu schaffen, ist groß, und für die Stadtverwaltung ist es verlockend, Anreize zu setzen, um Firmen davon abzuhalten und neue Unternehmen zu gründen. Aber die Öffentlichkeit erkennt selten die vollen Kosten dieser Steueranreize, und die Stadtführer sollten die politischen Vorteile mit der Sorge um die längerfristigen Kosten abwägen.
Steuern senken: Unternehmenszonen
Zunehmend bieten Städte auch Firmen, die sich in bestimmten Stadtteilen ansiedeln, Sonderangebote an. Ab 1995 gab es in den Bundesstaaten fast 3.000 Unternehmenszonen. Heute nehmen rund 87 Empowerment-Zonen und Unternehmensgemeinschaften am Bundesprogramm teil. Diese Programme unterscheiden sich im Einzelnen, aber alle nutzen Steuerpräferenzen und andere Anreize, um Firmen dazu zu verleiten, sich in bestimmten Vierteln anzusiedeln oder zu expandieren.
Bisher haben Unternehmenszonen enttäuschende Ergebnisse gebracht. Selbst in kleinen Zonen sind die Subventionen tendenziell zu bescheiden, um Standortentscheidungen zu ändern. Soweit dies der Fall ist, ziehen sie typischerweise Firmen an, die sowieso in der Nähe gelegen hätten, was eine geringe Zunahme der gesamtwirtschaftlichen Aktivität in einer Stadt impliziert, sondern stattdessen eine Neuordnung innerhalb der Stadt. (Natürlich könnte man argumentieren, dass der eigentliche Sinn von Unternehmenszonen darin besteht, Investitionen auf diese Weise umzulenken, dh in notleidende Gebiete mit hoher Arbeitslosigkeit.)
Auch wenn Zonen neue Investitionen generieren, schaffen sie möglicherweise keine Arbeitsplätze. Wie Leslie Papke von der Michigan State University betont, müssen die politischen Entscheidungsträger genau auf die Mischung der angebotenen Subventionen achten. Wenn Subventionen beispielsweise auf das Kapital ausgerichtet sind, wie z. B. Umsatzsteuerbefreiungen für den Kauf von Maschinen und Ausrüstungen, können Unternehmen auf eine kapitalintensivere Produktion umstellen und möglicherweise Arbeitsplätze abbauen. Wenn kein ausreichendes Angebot an Arbeitskräften zur Verfügung steht, um die gestiegene Nachfrage zu decken, können die neuen Investitionen einfach die Löhne erhöhen. Auch wenn neue Arbeitsplätze geschaffen werden, dürfen diese nicht an die Anwohner gehen. In der Tat können Anwohner verletzt werden, wenn die lokalen Landmieten steigen.
Gewinner küren: Die Hightech-Strategie
Silicon Valley ist zu einem Symbol für die außerordentlichen Vorteile geworden, die Hochtechnologie-Industrien für die regionale Wirtschaft bringen können. In nur wenigen Jahrzehnten verwandelte die Geburt und Expansion von Mikroelektronikfirmen das Valley von einer landwirtschaftlichen Gemeinde in eine der am schnellsten wachsenden und wohlhabendsten Regionen des Landes. Es überrascht nicht, dass lokale Regierungen im ganzen Land daran arbeiten, High-Tech-Start-ups anzuziehen.
Aber die Bedingungen, die das Silicon Valley und andere Hightech-Regionen hervorgebracht haben, sind ganz außergewöhnlich und schwer zu reproduzieren. Eine kritische Zutat ist eine qualifizierte Arbeitskraft. Daher sind viele High-Tech-Unternehmen in großen Ballungsräumen, in der Nähe von großen Universitäten oder Forschungszentren und in Gebieten mit Annehmlichkeiten angesiedelt, die wahrscheinlich Facharbeiter sowie akademische und industrielle Forscher anziehen. High-Tech-Unternehmen ziehen auch andere Unternehmen in ähnlichen oder verwandten Branchen an, wo sie voneinander über neue Produkte und Techniken lernen und aus einem gemeinsamen Pool an qualifizierten Arbeitskräften schöpfen können. Das Ergebnis ist so etwas wie ein tugendhafter Kreislauf. Städte und Regionen, die bereits über Hightech-Unternehmen verfügen, werden wahrscheinlich mehr anziehen.
Es ist nicht klar, was Städte, insbesondere kleine Städte, tun können, um das Hightech-Wachstum zu fördern. Da vieles, was für die Hightech-Industrie wichtig erscheint, regional bestimmt ist und sich weitgehend der Kontrolle einer Stadt entzieht, können die herkömmlichen Instrumente zur Anwerbung neuer Unternehmen (wie Steueranreize) besonders wirkungslos sein.
Sportstadien
Eine der beliebtesten Strategien zur Generierung wirtschaftlicher Aktivität ist der Bau neuer Sportstadien und Arenen. Die Theorie besagt, dass eine Stadt durch die Investition in ein neues Stadion das Wirtschaftswachstum ankurbeln und die Steuereinnahmen sowohl aufgrund des Ticketverkaufs als auch des erhöhten Verkehrsaufkommens in nahe gelegenen Unternehmen steigern kann. Aber diese rosigen Vorhersagen werden selten bestätigt.
Neue Stadien sind extrem teuer und kosten oft mehr als 200 Millionen US-Dollar. Und die Ticketeinnahmen und die damit verbundenen Verkäufe gehen zu Lasten anderer Unternehmen in der Region, wie Kinos, Bowlingbahnen und Restaurants. Selbst das Geld, das den Spielern als Gehälter ausgezahlt wird, trägt selten zur städtischen Wirtschaft bei, da Sportler selten in der Stadt leben, in der sie spielen. Die zahlreichen Analysen in Sports, Jobs, and Taxes, herausgegeben von Roger Noll und Andrew Zimbalist und 1997 von Brookings veröffentlicht, zeigen keine signifikanten Auswirkungen von Sportstadien auf Arbeitsplätze oder Steuern, und diese Ergebnisse finden sich in neueren Forschungen wieder.
Monate in einem Jahr
Natürlich kann die Lage eines Stadions innerhalb einer Metropolregion von Bedeutung sein. Eine Basketball-Arena in der Innenstadt von Washington D.C. ergibt sicherlich ein anderes Muster der wirtschaftlichen Aktivität als eine in einem Vorort von Maryland. Aber selbst diese Effekte erscheinen klein.
Abgesehen von den wirtschaftlichen Entwicklungseffekten können die Sportarten der Major League immer noch wichtige Konsumvorteile generieren. Steuerzahler, die nie an einem Spiel teilnehmen, können dennoch bereit sein, dafür zu zahlen, dass die Heimmannschaft nicht abreist oder eine neue Mannschaft ihren Wohnsitz nimmt. Obwohl es schwierig ist, diese Konsumvorteile zu quantifizieren, können sie dazu dienen, ein Stadion zu rechtfertigen, das sich nicht selbst bezahlt macht.
Das Casino-Glücksspiel
Der anhaltende Wirtschaftsboom in Las Vegas sowie der Erfolg von Stammes-Casinos anderswo haben Casino-Glücksspiele zu einer immer beliebter werdenden Strategie zur wirtschaftlichen Entwicklung gemacht. Die Einwohner von Detroit stimmten kürzlich der Eröffnung des 225 Millionen Dollar teuren MGM Grand Casino zu, und andere Städte wie Joliet, Illinois, und Buffalo, New York, könnten bald folgen.
Las Vegas war sicherlich ein bemerkenswerter Erfolg. Aber der ernüchterndere Fall von Atlantic City, zusammen mit den pessimistischen Beweisen aus der Wirtschaftsliteratur, legt nahe, dass Casino-Glücksspiele alles andere als eine sichere Sache sind. Die wesentliche Schwierigkeit für Casinos ist dieselbe wie für Stadien: Einnahmen und Arbeitsplätze können zu Lasten bestehender Unternehmen gehen.
Vollmond im August 2018
Wie zuvor können Umstände vorliegen, unter denen Casinos effektiv sein können. Erstens generieren Casinos, die sich in lokalem Besitz befinden, eher lokale Ausgaben. Zweitens kurbeln diejenigen, die Einnahmen von außen beziehen, eher das Wirtschaftswachstum an und ziehen neue Dollars in die lokale Region. Insbesondere isolierte Reiseziele wie Las Vegas, die Touristen für längere Zeit anhalten können, werden das Wachstum eher ankurbeln. Natürlich wurde Las Vegas viele Jahre lang durch Nevadas Monopol für legales Casino-Glücksspiel geholfen.
Dollar und Sinn
Leider gibt es keine Wunderwaffe. Die sorgfältigste Forschung zeigt, dass konventionelle Wirtschaftsentwicklungspolitiken, so attraktiv sie auch sein mögen, in der Regel zu enttäuschenden Ergebnissen führen. Die Richtung der Wirtschaft einer Stadt zu ändern ist schwierig, und der endgültige Erfolg einer bestimmten Politik kann Realitäten verändern, die außerhalb der Reichweite eines Bürgermeisters liegen. Selbst Richtlinien, die zu funktionieren scheinen, tun dies in geringem Maße und schaffen geringfügige Verbesserungen, die für eine Öffentlichkeit, die nach dramatischen Veränderungen sucht, nie ganz zufriedenstellend sind.
Dies soll nicht bedeuten, dass lokale Führer ohne wirksame Strategien sind. Es kann beispielsweise sein, dass Maßnahmen zur Verbesserung der Grund- und Sekundarbildung, zur Verringerung der Kriminalität, zur Verbesserung der Hochschulen und Universitäten oder zur Änderung der Kombination lokaler Steuern das Wirtschaftswachstum effektiv ankurbeln können. Zum jetzigen Zeitpunkt hat die Forschung wenig zu diesen Strategien zu sagen, zum Teil, weil sich die meisten Studien bisher auf Wirtschaftsentwicklungspolitiken für Staaten, Ballungsräume oder lokale Rechtsordnungen im weitesten Sinne (einschließlich vorstädtischer Rechtsordnungen) konzentriert haben. Daher ist mehr Forschung erforderlich, um die Auswirkungen solcher alternativer Maßnahmen speziell auf Städte abzuwägen.
Schließlich möchten politische Entscheidungsträger bei der Abwägung von Kosten und Nutzen verschiedener Interventionen möglicherweise über ihre potenziellen Auswirkungen auf Beschäftigung und Wirtschaftswachstum hinausblicken. Einige Wirtschaftsentwicklungsprojekte bieten Annehmlichkeiten, die die Bürger schätzen. Selbst wenn eine neue Schule, ein neuer Straßen- oder Sportplatz nicht so viele neue Arbeitsplätze schafft wie erhofft, kann ihre Bedeutung für die Gemeinschaft durchaus über Dollar und Cent hinaus geschätzt werden.