Die Not der arbeitenden Armen
Die Vereinigten Staaten haben in den letzten zehn Jahren eine Revolution in der Sozialpolitik durchgemacht, aber zum Teil war es so still, dass es kaum jemand bemerkt hat. Die meisten Amerikaner sind sich der Wohlfahrtsreform einigermaßen bewusst – schließlich hat sich die Zahl der Fälle seit 1994 landesweit fast halbiert –, aber den außergewöhnlichen Anstiegen der staatlichen Unterstützung für einkommensschwache Arbeiter und ihre Familien wurde praktisch keine Aufmerksamkeit geschenkt.
In Wahrheit wurde die Sozialpolitik nicht aufgegeben, sondern transformiert, indem den Alleinerziehenden, die zur Kinderbetreuung zu Hause bleiben, Hilfen weggenommen und stattdessen an diejenigen abgegeben werden, die berufstätig sind. Was auch immer die Verdienste der Sozialreform sein mögen, es scheint, dass die US-Politik die arbeitenden Armen endlich zur Kenntnis genommen hat. Dennoch bleibt die finanzielle Stabilität der meisten Arbeiterfamilien mit niedrigem Einkommen prekär, und es bleibt noch viel zu tun, um echte Sicherheit für diejenigen in der unteren Einkommensschicht zu bieten, die sich an die Regeln halten, aber oft trotzdem verlieren.
In den Jahrzehnten unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg stiegen und fielen die Vermögen der amerikanischen Arbeiter im gesamten wirtschaftlichen Spektrum mehr oder weniger zusammen. Seit 1979 hat sich dieses Muster jedoch für ganzjährig beschäftigte männliche Vollzeitbeschäftigte geändert – das Segment, das traditionell als das Herz der US-amerikanischen Erwerbsbevölkerung gilt.
Abbildung 1 zeigt die Veränderungen des inflationsbereinigten Einkommens der Arbeitnehmer an verschiedenen Punkten entlang der Skala der nationalen Einkommensverteilung seit 1961. In früheren Zeiten, als die Nation wohlhabend war, hob die steigende Flut alle Boote; Die Löhne der Arbeiter auf allen Ebenen wuchsen ungefähr gleich schnell, ein Trend, der bis in die 1960er Jahre anhielt. Aber beginnend in den 1970er Jahren und beschleunigt durch die 80er und frühen 90er Jahre hat sich das Vermögen der arbeitenden Amerikaner am entgegengesetzten Ende der Einkommensleiter sehr unterschiedlich entwickelt. 1994 verdienten männliche Vollzeitbeschäftigte in den unteren 10 Prozent des Nationaleinkommens nicht mehr als ihre Kollegen vor fast 35 Jahren. Arbeiter mit Einkommen in den oberen 10 Prozent schnitten unterdessen weitaus besser ab als dieselbe Gruppe in den vergangenen Jahrzehnten. Die starke Wirtschaft der letzten Jahre hat zu einer gewissen Erholung der Löhne von Arbeitern der unteren Schicht geführt, aber zwischen ihren Einkommen und denen der männlichen Arbeiter, deren Einkommen näher am Landesdurchschnitt liegt, bleibt eine beträchtliche Kluft.
Quelle: Tabellen des Autors der jährlichen Daten der aktuellen Bevölkerungserhebung vom März.
Diese anhaltenden Ungleichheiten in den Schicksalen der amerikanischen Arbeiter haben umfangreiche Wirtschaftsforschungen inspiriert, von denen die meisten darauf hindeuten, dass der heutige technologische Fortschritt, der Rückgang der Schwerindustrie, geschwächte Gewerkschaften, der wachsende internationale Handel und der demografische Wandel aufgrund der Einwanderung zu Lasten von weniger qualifizierten Personen gehen Stelleninhaber. Fast alle Studien stimmen darin überein, dass mehr, bessere und frühere Bildung entscheidend ist, um diese Ungleichheiten zu lösen, aber es besteht wenig Konsens darüber, wie echte Verbesserungen erzielt werden können. Ein erfolgreiches Programm würde eine Generation brauchen, um überhaupt Wirkung zu zeigen. Die dringenderen Bedenken bestehen unterdessen darin, was die aktuellen Maßnahmen zur Unterstützung von einkommensschwachen Arbeiterfamilien getan haben und welche zusätzlichen Anstrengungen in Betracht gezogen werden sollten.
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Von der Wohlfahrt zur Arbeit
Die vielbeschworenen Sozialreformen der letzten fünf Jahre signalisierten einen starken Wandel in der US-Sozialpolitik. Die Leistungen wurden befristet. Das Programm Aid to Families with Dependent Children (AFDC) wurde in Transitional Assistance for Needy Families (TANF) umgewandelt. Angesichts der ohnehin schwachen Finanzlage vieler Geringqualifizierter befürchteten Analysten, dass diese neuen Kürzungen der Hilfsleistungen die Situation nur noch verschlimmern würden.
Gleichzeitig mit der Umsetzung der Sozialreform wurden jedoch verschiedene andere politische Veränderungen mit der außergewöhnlichen Stärke der US-Wirtschaft kombiniert, um die Situation der Niedriglohnbeschäftigten zu verbessern. Wenige Tage nach der Unterzeichnung des weitreichenden Gesetzesentwurfs zur Wohlfahrtsreform von Präsident Bill Clinton von 1996, der Sozialhilfe durch Blockzuschüsse an die Bundesstaaten vorsah und die garantierten Bundessubventionen für arme Menschen mit Kindern abschaffte, wurde ein höherer Mindestlohn erlassen. Noch wichtiger ist, dass die Bundesregierung die nicht-soziale Unterstützung für einkommensschwache berufstätige Familien mit Kindern drastisch erhöht hat. Wie Abbildung 2 zeigt, stiegen die Bundesausgaben für einkommensschwache Familien ohne Sozialhilfe von weniger als 6 Milliarden US-Dollar im Jahr 1984 auf voraussichtlich 51,7 Milliarden US-Dollar im Jahr 1999.
Abbildung 2 basiert auf einem Diagramm, das mit Daten aus dem Bericht des Congressional Budget Office vom August 1998 erstellt wurde , US-Repräsentantenhaus, August 1999.
Den größten Zuwachs gab es bei der bundesstaatlichen Einkommensteuergutschrift (EITC). Das EITC funktioniert wie eine Gehaltserhöhung für die arbeitenden Armen. Eine Familie mit zwei Kindern und einem Erwachsenen, die in einem schlecht bezahlten Job arbeiten, erhält durch diese rückzahlbare Bundessteuergutschrift eine Einkommenssteigerung von bis zu 40 Prozent – bis zu einer Obergrenze von 3.800 US-Dollar. Eine Familie, die 9.500 US-Dollar verdient, hat Anspruch auf die volle Anrechnung, die mit zunehmendem Jahreseinkommen der Familie schrittweise abgebaut wird. Familien mit einem Einkommen von bis zu 30.000 US-Dollar haben nach wie vor Anspruch auf Mindestunterstützung im Rahmen des EITC.
Auch das Bundesprogramm Medicaid zur Gesundheitsversorgung der Armen wurde drastisch ausgeweitet. Heutzutage muss jeder Bundesstaat mindestens Kinder unter 15 Jahren in Familien mit Einkommen unter der bundesstaatlichen Armutsgrenze von etwa 13.000 US-Dollar für dreiköpfige Familien und knapp 17.000 US-Dollar für vierköpfige Familien absichern. Das kürzlich verabschiedete Kinderkrankenversicherungsprogramm (CHIP) stellt den Staaten noch mehr Geld zur Verfügung, um Kinder in Familien mit einem Einkommen bis zum Doppelten der Armutsgrenze entweder durch Medicaid oder ein separates CHIP-Programm abzusichern.
Zusammengenommen haben diese politischen Veränderungen einen großen positiven Einfluss auf die wirtschaftlichen Aussichten vieler Familien, die einem hohen Risiko des finanziellen Zusammenbruchs ausgesetzt sind. 1986 erzielte eine vierköpfige Familie mit zwei Elternteilen und einem einzigen Mindestlohnarbeiter ein durchschnittliches effektives Nachsteuereinkommen von weniger als 13.000 US-Dollar (in inflationsbereinigten Dollar von 1997), einschließlich Lebensmittelmarken, und ihre Kinder qualifizierten sich selten für Medicaid. Bis 1997 verdiente eine solche Familie durchschnittlich mehr als 16.000 Dollar – zum großen Teil dank der erweiterten EITC – und die Kinder hatten Anspruch auf Medicaid.
Wie in Abbildung 3 gezeigt, waren die Veränderungen bei der Anspruchsberechtigung von Medicaid für Alleinerziehende noch auffälliger. 1986 hätte eine nicht berufstätige alleinerziehende Mutter mit zwei Kindern in einem durchschnittlichen Bundesstaat rund 8.500 US-Dollar an Sozialhilfe und Lebensmittelmarken erhalten, und die ganze Familie wäre von Medicaid gedeckt worden. Aber wenn sie eine Vollzeitstelle mit Mindestlohn annehmen würde, wäre das Einkommen ihrer Familie nach Berücksichtigung des Verlusts der Sozialhilfe, der Kosten für die Kinderbetreuung und zusätzlicher Steuern nur um etwa 2.000 US-Dollar gestiegen, und sie und ihre Kinder hätten ihren Medicaid-Schutz verloren. Arbeiten oder nicht, die Familie wäre arm. Im Gegensatz dazu hatte die nicht berufstätige Mutter 1997 nur für eine begrenzte Zeit Anspruch auf Leistungen in Höhe von 7.500 US-Dollar. Aber wenn sie einen Vollzeitjob mit Mindestlohn bekommen würde, würde ihr Nettoeinkommen auf 14.600 $ steigen und ihre Kinder würden ihre Medicaid-Versicherung behalten. Durch die Arbeit kann eine solche Mutter ihre Familie nun über die Armutsgrenze, wenn nicht sogar weit darüber hinaus, ziehen.
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Alleinerziehende haben auf die Gelegenheit reagiert, indem sie mehr arbeiten – viel mehr. Mitte der 1970er Jahre und in den 20 Jahren danach waren zwischen 50 und 55 Prozent der Alleinerziehenden erwerbstätig. Ab Mitte der 90er Jahre begann ihre Beschäftigungsquote jedoch zu steigen und erreichte 1998 67 Prozent. Besonders dramatisch war die Veränderung bei gering qualifizierten Alleinerziehenden, deren Beschäftigungsquote von weniger als 35 Prozent in den 80er und frühen 90er Jahren stieg heute über 50 Prozent.
Die Fragilität einkommensschwacher Familien und ihrer Kinder
Die Nachrichten sind nicht alle gut. Eine Studie des Centre on Budget and Policy Priorities vom August 1999 legt nahe, dass Menschen, deren familiäre Situation die Arbeit außerhalb des Hauses erschwert, von den jüngsten Sozialreformen zurückgelassen wurden und die Not vieler Menschen immer düsterer wird. Doch selbst für die Gruppe, die im Mittelpunkt dieses Briefings steht – diejenigen, die in der Lage sind zu arbeiten und einen Arbeitsplatz zu finden – sind die finanziellen Aussichten möglicherweise weniger rosig, als es zunächst den Anschein hat.
Es stimmt, dass erwerbstätige Familien mit niedrigem Einkommen jetzt Anspruch auf die Einkommensteuergutschrift, Essensmarken, Medicaid und manchmal subventionierte Kinderbetreuung haben. Um den EITC zu erhalten, müssen berufstätige Eltern nur eine Steuererklärung mit dem entsprechenden Formular einreichen. Informationen über den Kredit, die einst schwer zu bekommen schienen, sind jetzt in Gemeinden mit niedrigem Einkommen leicht verfügbar, und die Teilnahmequoten sind sehr hoch – im scharfen Gegensatz zu denen für Medicaid und Lebensmittelmarken.
In der Vergangenheit war Medicaid mit Sozialhilfe verbunden; die Anspruchsberechtigung war für Sozialhilfeempfänger im Allgemeinen automatisch. Jüngste politische Änderungen haben versucht, die beiden Programme voneinander zu trennen, damit auch die erwerbstätigen Armen Medicaid erhalten können. Doch hier kommt das Problem ins Spiel: Mit der Zahl der Sozialhilfefälle hat sich auch die Teilnahme an Medicaid verringert, obwohl die Anspruchsberechtigung theoretisch stark ausgeweitet wurde. In den meisten Bundesstaaten bleiben Medicaid und CHIP ein Sammelsurium von ineinandergreifenden Programmen, die inkrementelle Expansionen widerspiegeln. Im Laufe der Zeit werden bedürftige Menschen von Programm zu Programm gedrängt, sehen sich manchmal mit sehr unterschiedlichen Regeln und administrativen Anforderungen konfrontiert, manchmal verlieren sie die Hilfe ganz und wissen oft nicht, dass sie möglicherweise für eine Unterstützung im Rahmen eines anderen Programms in Frage kommen. Erwerbstätige Familien mit niedrigem Einkommen, die Medicaid beantragen, müssen in der Regel noch umfangreiche Nachweise über ihr Einkommen, Vermögen, ihre Lebensumstände und familiären Beziehungen vorlegen. Der Prozess ist frustrierend, zeitaufwendig und allzu oft demütigend.
Auch wenn sich praktisch jeder arme und fast arme Amerikaner für Lebensmittelmarken qualifiziert, ist die Teilnahme an dem Programm viel schneller zurückgegangen als die Armutsquote. Da die Sozialämter darauf gedrängt haben, die Menschen von der staatlich finanzierten Hilfe abzuziehen, haben viele Familien anscheinend auch Essensmarken abgegeben, obwohl sie weiterhin Anspruch auf das Programm haben. Darüber hinaus können einige Arbeitnehmer mit niedrigem Einkommen, die wissen, dass sie berechtigt sind, einen Antrag aufgrund des anhaltenden Stigmas, das mit Lebensmittelmarken verbunden ist, sowie der Mühe, sie zu beschaffen, vermeiden.
Insbesondere bei Medicaid lässt sich aus dem Erfolg der Einkommensteuergutschrift eine Lehre ziehen. Wenn der Prozess einfach ist, werden sich die Leute einschreiben. Zumindest sollte das Programm in jedem Bundesstaat unkompliziert und nahtlos sein. Dies kann durchaus bedeuten, dass die Verfahren zur Feststellung der Medicaid-Berechtigung für berufstätige Familien von Grund auf neu beginnen. Vielleicht könnte das gleiche Steuerformular, das jetzt zur Beurteilung der EITC-Berechtigung verwendet wird, auch für ein nationales Medicaid-Programm verwendet werden. Auf jeden Fall wird Medicaid ohne größere Veränderungen niemals seine Wohlfahrtswurzeln verlassen können und wird daher weiterhin daran scheitern, armen Arbeiterfamilien medizinische Versorgung zu bieten.
Da immer mehr Haushalte alle ihre Erwachsenen zur Arbeit schicken, rückt die Frage der Kinderbetreuung in den Vordergrund. Derzeit sind die Vorkehrungen, die erwerbstätige Eltern mit geringem Einkommen für die Tagesbetreuung ihrer Kinder treffen, oft informell, unzuverlässig und sogar unsicher. Inzwischen mehren sich die Beweise dafür, dass eine qualitativ hochwertige, entwicklungsorientierte Kinderbetreuung die Aussichten der Kinder, die das Glück haben, viel zu verbessern. Dennoch gibt es unter den politischen Entscheidungsträgern eine merkwürdige Spaltung, die sich in ihren Programmen für Kinder widerspiegelt: Diejenigen, die die Arbeit für arme Eltern fördern, betrachten Kinderbetreuung oft in erster Linie als Mittel zu diesem Zweck; das implizite ziel ist es, durch angemessene pflege, aber zu den geringstmöglichen kosten, eine entschuldigung für die arbeitslosigkeit zu beseitigen. Politische Entscheidungsträger, die sich mit der kindlichen Entwicklung befassen, suchen hingegen zunächst nach den besten Wegen, um den Bedürfnissen des Kindes gerecht zu werden, oft ohne Rücksicht auf die Arbeitssituation der Eltern. Diese gegensätzlichen Konzepte kollidieren nicht nur in der Kostenfrage, sondern auch in der Deckungsfrage. Das allgemein erfolgreiche Head Start-Programm des Bundes basierte beispielsweise auf einem Modell der teiltägigen Kinderbetreuung, das eine starke Einbeziehung der Eltern erforderte, was für viele berufstätige Eltern möglicherweise nicht praktikabel ist.
Zumindest erfordert die wachsende Bedeutung der Unterstützung berufstätiger Eltern heute höhere Ausgaben für die Kinderbetreuung. Sowohl der Bund als auch viele Länder beginnen, ihre Mittel für solche Initiativen aufzustocken. Programme wie Head Start beginnen, ganztägige Rundum-Services zu schaffen, um den Bedürfnissen berufstätiger Eltern besser gerecht zu werden. Letztlich werden sich die Amerikaner jedoch eine kritische Frage stellen müssen: Wollen wir einfach nur die Mindestbetreuung für Kinder in einkommensschwachen Arbeiterfamilien gewährleisten oder sind wir bereit, für eine Tagesbetreuung zu zahlen, die diesen eine bessere Zukunft eröffnet? Kinder?
Die Gefahren von Wirtschaftsabschwung und Arbeitslosigkeit
Wenn die Wirtschaft strauchelt, fallen die Working Poor. Zu den größten Gefahren der jüngsten Strategie, einkommensschwache Arbeiterfamilien und weniger Arbeiterfamilien zu unterstützen, gehört, dass die Erwerbstätigen, aber die Armen arbeitslos werden und in schlechten Zeiten für die Gesamtwirtschaft mittellos werden.
Das wichtigste Mittel der Vereinigten Staaten zur Unterstützung ihrer arbeitslosen Bürger ist die Arbeitslosenversicherung (UI). Leider hat sich dieses System bei der Unterstützung von Niedriglohnarbeitern nicht als sehr effektiv erwiesen. Um Anspruch auf UI zu haben, müssen ehemals beschäftigte Arbeitnehmer über mehrere Quartale ein Mindesteinkommen erreichen und eine Reihe weiterer Voraussetzungen erfüllen, darunter einen angemessenen Trennungsgrund von ihrer letzten Arbeitsstelle. Eine Studie von Cynthia Gustafson und Philip Levine aus dem Jahr 1998 schätzte, dass nur etwa ein Drittel der geringqualifizierten Männer über 21, die sich kürzlich von einem Arbeitsplatz getrennt hatten, alle Bedingungen für den Bezug von Arbeitslosengeld erfüllte. Ein noch geringerer Prozentsatz der gering qualifizierten Arbeitnehmerinnen bestand die Tests.
Eine mögliche Alternative zur UI wäre die Bereitstellung irgendeiner Form von Arbeitsplätzen in der Gemeinde oder im öffentlichen Dienst, zumindest für Sozialhilfeempfänger, deren Leistungen während eines wirtschaftlichen Abschwungs aufgebraucht sind. Einige Bundesstaaten haben bereits bescheidene Programme zur Unterstützung von Sozialhilfeempfängern, die in schwierigen Zeiten keine Arbeit im privaten Sektor finden. Leider können die fiskalischen Anforderungen an die staatlichen Sozialsysteme im Falle eines Einbruchs der nationalen Wirtschaft in die Höhe schnellen. Die meisten Beobachter meinen, dass sich unter solchen Umständen der bescheidene Reservefonds der Bundesregierung für Übergangshilfe für bedürftige Familien schnell als unzureichend erweisen würde, ebenso wie die Bundesstaaten mit schwindenden Mitteln für alle Programme konfrontiert wären. Es ist beunruhigend, wie wenig Beweise dafür vorliegen, dass entweder die Bundesstaaten oder die Bundesregierung ernsthafte Planungen für eine zukünftige Rezession und deren wahrscheinliche Auswirkungen auf arme Arbeiterfamilien unternehmen.
Anhäufung negativer Anreize
Die neue Betonung der Unterstützung von Arbeitnehmern mit niedrigem Einkommen hat eine weitere Reihe potenzieller Probleme geschaffen: Arbeits- und Heiratsstrafen. Der Drang, armen, aber erwerbstätigen Familien mehr Sozialleistungen zu gewähren, ist ohne Zweifel ein starker Anreiz für Haushalte, mindestens einen Erwachsenen ins Erwerbsleben zu schicken. Diese Leistungen sollen jedoch mit steigendem Einkommen auslaufen, was manchmal einen starken Hemmschuh darstellt, Überstunden zu machen oder ein anderes Familienmitglied auf den Arbeitsmarkt zu schicken. Tatsächlich deutet einiges darauf hin, dass diese Abschreckung für Zweiterwerbstätige einige Mütter in Familien mit zwei Elternteilen dazu ermutigt, nicht zu arbeiten. Einige politische Entscheidungsträger könnten diese Entwicklung sogar begrüßen, wenn das EITC einigen verheirateten Müttern erlaubt, mit ihren Kindern zu Hause zu bleiben. Dennoch geben die sich ansammelnden Anreize Anlass zur Besorgnis.
berühmte Wikingerschiffsnamen
Eine weitere Folge von gezielten Vorteilen sind Heiratsstrafen und -prämien. Programme wie das EITC unterstützen einkommensschwache Familien mit Kindern. So bieten sie eine Belohnung für Ehen zwischen nicht berufstätigen Müttern und berufstätigen Männern – ihre Kinder und sein Einkommen ermöglichen dem Paar, sich für das EITC zu qualifizieren – und für kinderlose Paare, die zum ersten Mal heiraten und eine Familie gründen möchten. Aber für Erwachsene mit niedrigem Einkommen, die bereits berufstätige Eltern sind, können diese Unterstützungen tatsächlich eine Heiratsabschreckung darstellen: Ein berufstätiger Alleinerziehender, der einen anderen Arbeitnehmer heiratet, erleidet in der Regel eine erhebliche Kürzung der Leistungen, da das Gesamteinkommen des Paares seine Bezüge verringert . Der Verlust kann bis zu 15 Prozent oder mehr ihres gemeinsamen Einkommens betragen. Obwohl es kaum Beweise dafür gibt, dass die EITC und andere Arbeitnehmerunterstützungen einen großen, wenn überhaupt keinen Einfluss auf die Heiratsraten hatten, war der Kongress so besorgt über die Heiratsstrafen im Steuersystem, dass er vor kurzem versuchte, sie abzuschaffen – für alle außer erwerbstätigen Steuerzahlern mit niedrigem Einkommen. Die Idee, dass die Nation ihren Haushaltsüberschuss verwenden sollte, um die Heiratsstrafen für alle außer den schwächsten Arbeitern abzuschaffen, erscheint sowohl moralisch fragwürdig als auch töricht.
Stützen für die Zukunft
Angesichts wachsender Einkommensungleichheiten und Sozialreformen, die darauf abzielen, die Empfänger von staatlicher Hilfe in eine Erwerbstätigkeit zu bringen, war eine verstärkte staatliche Unterstützung für Arbeitnehmer mit niedrigem Einkommen entscheidend, um wirtschaftlich marginalisierte Familien zu unterstützen. Trotz dieser Programme bleiben jedoch viele Arbeiterfamilien arm oder stehen ihr nahe. Um ihnen aus der Armut zu helfen, haben eine Reihe von Staaten begonnen, eigene EITCs einzuführen und andere Unterstützungen auszuweiten. Auf Bundesebene wird ein weiterer Vorstoß zur Anhebung des Mindestlohns unternommen, was zumindest einigen arbeitenden Familien helfen könnte.
Jetzt ist es an der Zeit, nach Wegen zu suchen, um bestehende Unterstützungsprogramme wie Medicaid und Lebensmittelmarken für erwerbstätige Empfänger besser funktionieren zu lassen. Wir sollten versuchen, die Ehestrafen zu reduzieren. Die nächste Rezession wird die Amerikaner dazu zwingen, sich den unangenehmen Zügen einer Sozialpolitik zu stellen, die sich in erster Linie darauf konzentriert, Menschen mit Arbeit zu helfen. Noch wichtiger ist, dass die finanzielle Stabilität der Niedriglohnarbeiterfamilien des Landes immer geringer wird, wenn sich die Einkommensunterschiede der 1980er und 90er Jahre bis ins nächste Jahrhundert hinein vergrößern.