In den letzten Jahren wurde in Washington darüber debattiert, ob die Regierung den CO2-Ausstoß begrenzen sollte, um das Risiko des Klimawandels zu verringern. Cap-and-Trade ist im Zuge dieser Debatte ins öffentliche Vokabular gelangt und hat sich sogar zu einer Art politischer Schlagworte entwickelt. Viele Menschen verbinden den Begriff heute mit Aktivisten und Politikern, die weitreichende Maßnahmen fordern, um einer ihrer Meinung nach drohenden und ernsthaften Bedrohung für die Umwelt zu begegnen.
Da die Gesetzgebung, die diese Debatte anregt, noch relativ neu ist, erscheint das Cap-and-Trade-Konzept wie eine neue Innovation, die ausschließlich zur Reduzierung der CO2-Emissionen entwickelt wurde. Tatsächlich wird die Idee jedoch seit mehr als vier Jahrzehnten von Ökonomen diskutiert. Es gilt seit langem als Mittel, um mit wirtschaftlichen Anreizen Aktivitäten einzudämmen, die die Umweltqualität beeinträchtigen – wie die Emission schädlicher Partikel in die Luft oder das Wasser oder die nicht nachhaltige Überfischung der Meere.
Warum also hat die jüngste Iteration von Cap-and-Trade plötzlich solche Leidenschaften geweckt und wird so vehement von Leuten abgelehnt, die unter anderen Umständen den Einsatz von Marktkräften feiern würden, um ein öffentliches Gut zu schaffen? Vielleicht liegt es daran, dass diese Cap-and-Trade-Debatte mehr mit einem Streit über die Natur des Problems als über den Charakter der vorgeschlagenen Lösung zu tun hat. Um zu entscheiden, ob (und wie) die Regierung auf das Risiko des Klimawandels reagieren sollte, muss berücksichtigt werden, inwieweit der anthropogene Klimawandel tatsächlich stattfindet; die Notwendigkeit einer Koordinierung mit der CO2-Politik anderer Länder; und die Ethik des Auferlegens zusätzlicher Kosten (insbesondere bei schwacher Wirtschaft) im Austausch für die ungewissen Aussichten auf langfristige Gewinne. Die anhaltende Kontroverse um den Klimawandel droht daher viele Freunde der Marktwirtschaft daran zu hindern, in anderen Bereichen der Umweltpolitik über eine marktfreundliche staatliche Regulierung nachzudenken.
Es lohnt sich daher, von den Einzelheiten der jüngsten Debatte über den Klimawandel zurückzutreten und das umfassendere Problem zu betrachten, wie die Umweltzerstörung am besten verringert werden kann. Im Kern besteht das Problem darin, Marktdruck in einer Arena auszuüben, in der Eigentumsrechte nicht so funktionieren wie in der übrigen Wirtschaft – und in der Märkte daher oft Hilfe benötigen, um richtig zu funktionieren.
Unter diesen Umständen ist eine Version einer Umweltsteuer oder eines Cap-and-Trade-Systems wahrscheinlich der beste Weg, um Umweltvorteile zu erzielen und gleichzeitig die Kosten für amerikanische Produzenten und Verbraucher zu minimieren. Es ist auch die Form der Umweltregulierung, die am besten geeignet ist, direkte Eingriffe der Regierung auf ein Minimum zu beschränken. Angesichts der Alternativen sollten Marktfreunde und begrenzte Regierungen die negativen Assoziationen der jüngsten Debatte hinter sich lassen und der marktbasierten Umweltregulierung ein neues Gesicht geben.
Erster Mensch, der den Südpol erreicht
Umweltverschmutzung und Eigentum
Freie Märkte funktionieren durch freiwilligen Austausch, sodass ein Handel nur dann zustande kommt, wenn sowohl der Käufer als auch der Verkäufer dies als vorteilhaft empfinden. Und Preise sind das Mittel, mit dem solche Wahrnehmungen gebildet und kommuniziert werden. Ein Marktpreis vermittelt Informationen über die Stärke der Verbrauchernachfrage nach einem Gut und über die Knappheit des Angebots für dieses Gut und ermöglicht einen impliziten Interessenausgleich von Käufern und Verkäufern, ohne dass eine koordinierende Instanz erforderlich ist. Wenn beispielsweise die Kosten eines Rohstoffs, der zur Herstellung eines bestimmten Produkts benötigt wird, steigen, steigt auch der Preis des Produkts. Als Folge der Preiserhöhung wird die von den Verbrauchern nachgefragte Menge sinken. Diese Marktanpassungen, bei denen die Preise unabdingbar sind, sind das Mittel, um sowohl Engpässe als auch Überschüsse zu verhindern.
Dieser Informationsfluss – und die darauffolgende Koordination zwischen Rohstofflieferanten, Fertigwarenherstellern und Verbrauchern – erfolgt ohne zentrale Aufsicht und wird im Allgemeinen effizienter bewerkstelligt, als jeder Aufseher jemals erhoffen könnte. Wie Friedrich Hayek es ausdrückte, [das] Wunder ist, dass in einem Fall wie dem der Knappheit eines Rohstoffs, ohne dass eine Anordnung erlassen wird, ohne dass mehr als vielleicht eine Handvoll Leute die Ursache kennen, Zehntausende von Menschen, deren Identität durch monatelange Ermittlungen nicht festgestellt werden konnte, das Material oder seine Produkte sparsamer verwendet werden; d.h. sie bewegen sich in die richtige Richtung.
Dennoch liefert der Preismechanismus, wie Hayek selbst feststellte, keine perfekten Informationen und führt nicht unbedingt zu einer perfekt effizienten Ressourcenverteilung. Zum einen spiegeln Preise allgemeine Wahrnehmungen wider, auch wenn diese Wahrnehmungen auf falschen Informationen beruhen. Und die jüngste Geschichte zeigt die Gefahren eines fehlgeleiteten Herdenverhaltens – etwa wenn hypothekenbesicherte Wertpapiere dramatisch überbewertet werden. Die Folge ist eine gravierende Fehlallokation wirtschaftlicher Ressourcen.
Der Preismechanismus greift auch zu kurz, wenn eine freiwillige Transaktion zwischen zwei Parteien einen Dritten betrifft und einem unschuldigen Umstehenden einen Schaden zufügt. Dies ist als das Problem der Externalität bekannt, und deshalb stellen Umweltverschmutzung und Umweltzerstörung eine Herausforderung für das marktwirtschaftliche System dar.
Betrachten wir den Fall eines Unternehmens, das ein Gut herstellt, das ein Verbraucher dann kauft, sowohl zum Vorteil des Unternehmens als auch zum Vorteil des Verbrauchers. Die Produktion dieses Gutes führt jedoch zu einer Luftverschmutzung, die die Gesundheit einer anderen in der Nähe der Fabrik lebenden Person schädigt. In diesem Fall funktioniert der freie Markt ineffizient; Das Externalitätsproblem entsteht, weil das Umweltgut – in diesem Fall saubere Luft – mit Null bewertet wird. Die beiden am Handel beteiligten Parteien vernachlässigen die Gesundheitskosten, die von der dritten Partei (oder von sehr vielen Dritten) getragen werden, und der Preis, auf den sie sich einigen, spiegelt daher nicht die wahren und Gesamtkosten der Herstellung und des Verbrauchs des betreffenden Gutes wider.
Die Ursache für dieses Versagen der Preisbildung ist das Fehlen eindeutiger Eigentumsrechte an dem Umweltgut. Wenn der der Luftverschmutzung ausgesetzte Dritte Eigentümer der betreffenden sauberen Luft wäre, bedürfte jede luftverschmutzende Handlung seiner Zustimmung, die nur erteilt würde, wenn der Verursacher ihm den an seinem Eigentum entstandenen Schaden ersetzt. Damit wäre dann ein Preis für das Umweltgut festgelegt, und das marktwirtschaftliche System könnte für alle Beteiligten Rechenschaft ablegen.
Wie der Ökonom Ronald Coase 1960 erklärte, könne auch bei umgekehrter Geltung des Eigentumsrechts ein Preis für das Umweltgut festgelegt werden. Wenn beispielsweise der Dritte nicht das Recht auf saubere Luft besitzt, sondern der Hersteller das Recht zur Luftverschmutzung besitzt, muss die Person, die den Schadstoffen ausgesetzt ist, das Unternehmen bezahlen, um seine Verschmutzung zu reduzieren. Die Aufhebung des Eigentumsrechts würde natürlich zu einem anderen Verteilungsergebnis führen, da jeder lieber bezahlt als bezahlt wird. Aber der Prozess würde immer noch das Umweltgut und seinen Wert für die Menschen berücksichtigen, die davon profitieren.
Der wichtige Punkt ist, dass unabhängig davon, ob das Unternehmen die Nutzung der Luft gekauft hat oder die Person, die der Verschmutzung ausgesetzt ist, dem Verursacher die Reduzierung der Emissionen gezahlt wird, die einfache Schaffung von Eigentumsrechten an der Luft es ermöglicht, einen Preis für die Umwelt festzusetzen gut. Damit wäre wiederum die wesentliche Voraussetzung dafür geschaffen, dass der freie Markt ein optimales Maß an Produktion und Umweltschutz bewirken kann.
Warum sollten Eigentumsrechte und Preise zu einem optimalen Ergebnis beitragen? Wenn für saubere Luft Preise festgelegt werden können, bedeutet dies, dass der Produzent und der Dritte sich auf den Punkt geeinigt haben, an dem die Zulassung einer weiteren Verschmutzung zu Gesundheitsschäden führen würde, die den Nutzen für das Unternehmen übersteigen, und ab wann die Zulassung einer geringeren Verschmutzung dem Unternehmen einen wirtschaftlichen Schaden zufügen würde, der über den gesundheitlichen Nutzen der der Verschmutzung ausgesetzten Person hinausgeht. Ein freier Markt mit klar definierten Eigentumsrechten würde diese beiden ineffizienten Ergebnisse verhindern, da die geschädigte Person in beiden Fällen bereit wäre, mehr als genug zu zahlen, um die andere Partei zu entschädigen, um jede Bewegung vom optimalen Gleichgewicht zu verhindern.
Beachten Sie, dass bei einem solchen Ausgleichsverfahren jede weitere von der Regierung vorgeschriebene Reduzierung der Emissionen oder Produktion – oder jede zusätzliche Gebühr, die von der Regierung für die Umweltverschmutzung erhoben wird – zu einem suboptimalen Ergebnis führen würde. Die zusätzlichen Kürzungen – entweder direkt vorgeschrieben oder effektiv durch höhere Gebühren erzwungen – würden zu einer zu geringen Umweltverschmutzung oder zu einer zu geringen Nutzung natürlicher Ressourcen führen, was bedeutet, dass die Produktion des Unternehmens (und damit allgemein der wirtschaftliche Wohlstand) zurückgehen würde. Eine angemessene Preisgestaltung durch den privaten Markt würde eine schwerfällige staatliche Regulierung und Besteuerung unnötig und sogar nachteilig machen.
Aber die richtige Preisgestaltung ist keine leichte Aufgabe. Während das Fehlen von Eigentumsrechten im Mittelpunkt der Herausforderung der Umweltregulierung steht, reicht die einfache Zuweisung von Eigentumsrechten nicht aus, um ein optimales Ergebnis zu gewährleisten. An den meisten Streitigkeiten über Umweltverschmutzung sind viele Umweltverschmutzer und noch mehr Menschen beteiligt, die der Umweltverschmutzung ausgesetzt sind. Die Tragweite der Angelegenheit erschwert die Abtretung von Eigentumsrechten und macht die üblichen Methoden der Durchsetzung unbrauchbar – da eine Preisfindung einen umfangreichen (und daher sehr teuren) Prozess von Mehrparteienverhandlungen erfordern würde. Ein Unternehmen, das beispielsweise das Recht auf Umweltverschmutzung anstrebt, müsste mit jeder einzelnen Person, die der betreffenden Umweltverschmutzung ausgesetzt ist, verhandeln, um das optimale Ergebnis zu erzielen. Und keiner von ihnen könnte seine Rechte auf saubere Luft verkaufen, ohne gleichzeitig die Luftqualität zu beeinträchtigen, die alle um ihn herum erfahren. Der freie Markt bietet keinen wirksamen und kostengünstigen Mechanismus, um die individuellen Vorteile für alle Parteien zusammenzufassen. Und mit zunehmender Zahl der Betroffenen sinkt die Wahrscheinlichkeit freiwilliger kollektiver Maßnahmen.
Damit bleibt staatliches Handeln das wichtigste Heilmittel für die Umweltzerstörung, an der viele Parteien beteiligt sind. Aber staatliche Maßnahmen müssen nicht in Form grober Verbote und Quoten erfolgen. Die Rolle des Staates sollte vielmehr darin bestehen, die Umwelt in den Augen der Nutzer so weit wie möglich einem privaten Gut zu ähneln.
Da der Hauptvorteil der Behandlung der Umwelt als privates Gut darin besteht, einen Preis dafür festzulegen – und da der fehlende Preis für Umweltgüter zu einer ineffizienten Übernutzung führt – ist die Aufgabe des Staates klar: Er soll einen Preis für Umweltverschmutzung schaffen . Richtig durchgeführt ist die Preissetzung das wesentliche Merkmal dessen, was Ökonomen marktbasierte Umweltregulierung nennen. Und sie kann Umweltziele zu geringeren Kosten (für Produzenten, Verbraucher und die Wirtschaft insgesamt) erreichen als strengere staatliche Vorschriften, die beispielsweise den Einsatz bestimmter sauberer Technologien vorschreiben oder die Produktion einschränken – mit anderen Worten: die heute den Kern unserer Umweltvorschriften bilden.
Einen Preis festlegen
Sobald klar ist, dass der Staat einen Preis für Umweltverschmutzung festsetzen sollte, hat der Staat grundsätzlich zwei Möglichkeiten: den Preis direkt über eine Umweltsteuer oder indirekt über ein Cap-and-Trade-System festzulegen.
Während Cap-and-Trade einen jahrzehntealten Stammbaum hat, reicht die Idee einer Umweltsteuer noch weiter zurück – auf die Arbeit des Ökonomen Arthur Cecil Pigou in den 1920er Jahren. Pigou war der Ansicht, dass negative Externalitäten, die durch Marktinteraktionen verursacht werden, staatliche Eingriffe rechtfertigen. Und er zeigte, dass die Regierung schädliche Externalitäten reduzieren kann, indem sie die Aktivitäten, die zu ihnen führen, basierend auf der Höhe des verursachten Schadens besteuert.
Eine Umweltsteuer bietet einem Unternehmen einen Anreiz, seine Umweltverschmutzung zu reduzieren und dadurch die Umwelt zu schonen. Für jede Verschmutzungseinheit, die das Unternehmen produzieren könnte, muss der Verursacher zunächst überlegen: Wie viel wird es kosten, die Steuer auf diese Verschmutzung zu zahlen? Und dann: Wie viel kostet es stattdessen, diese Verschmutzungseinheit zu vermeiden, indem ich die mir zur Verfügung stehenden Mittel einsetzt, um mein Produkt ohne Kontamination der Umwelt herzustellen? Geleitet von diesen Überlegungen wird jeder Verursacher seine Emissionen reduzieren, solange die Antwort auf Wie viel kostet die Zahlung der Steuer? ist größer als die Antwort auf Wie viel kostet es, die Verschmutzung zu vermeiden?
Idealerweise sollte eine Verschmutzungssteuer in Höhe des Schadens festgesetzt werden, der Dritten durch die nächste Verschmutzungseinheit des Herstellers zugefügt wird. In der Praxis erreichen jedoch nur wenige Umweltsteuern dieses Ziel. In den Vereinigten Staaten besteht der Hauptzweck der meisten Umweltsteuern nicht darin, die Umweltverschmutzung einzudämmen, sondern eher die Einnahmen zu steigern; daher wird die Verminderung der Umweltverschmutzung stattdessen durch Regulierung verfolgt. Daher stehen die Steuern in der Regel in keinem Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten der Umweltverschmutzung.
Aber eine direkte Steuer ist nicht der einzige Weg, die Umweltverschmutzung zu bepreisen. 1968 zeigte der Ökonom John Dales, dass das gleiche Ziel – die Minimierung der Kosten für die Reduzierung der Umweltverschmutzung – auch dadurch erreicht werden könnte, dass die Regierung den Verursachern übertragbare Rechte an ihrer Verschmutzung zuweist und die verfügbare Menge dieser Rechte so festlegt, dass die Verschmutzung begrenzt wird beim Gesamtemissionsziel. Jeder Verschmutzer müsste der Regierung für jede emittierte Schadstoffeinheit eine Berechtigung (auch als Genehmigung oder Gutschrift bezeichnet) vorlegen; diese Zertifikate wären zwischen den Verursachern übertragbar und würden somit unterschiedliche Emissionsniveaus zwischen den Unternehmen ermöglichen. Dieses Szenario wird heute als Cap-and-Trade-System bezeichnet.
In einem solchen System könnte die Regierung die Zertifikate entweder versteigern – was das System zu einer öffentlichen Einnahmequelle machen würde – oder sie könnte sie kostenlos an regulierte Unternehmen abgeben. So oder so könnten die Firmen die Zertifikate dann untereinander tauschen. So wie Ronald Coase gezeigt hat, dass ein Preis für ein nicht marktbestimmtes Gut unabhängig davon festgelegt wird, wer das Eigentumsrecht für dieses Gut erhält, ergibt sich unter Cap-and-Trade derselbe Preis für Zertifikate, unabhängig davon, ob die Regierung Zertifikate durch eine Auktion verteilt oder vergibt kostenlos weg. Der relative Vorteil der Versteigerung hängt davon ab, wie die resultierenden Einnahmen verwendet werden. Je mehr die Einnahmen verwendet werden, um volkswirtschaftlich schädliche Steuern zu senken oder in produktive öffentliche Güter zu investieren, desto wichtiger ist es, die Genehmigungen zu versteigern statt sie zu verschenken. (In der Praxis haben sich die meisten Cap-and-Trade-Systeme weltweit für die kostenlose Verteilung gegenüber Auktionen entschieden.)
Im Allgemeinen führt Cap-and-Trade zum gleichen Ergebnis wie eine Umweltsteuer. Die Obergrenze führt zu einer Knappheit an zulässiger Verschmutzung, die dann einen Preis für die Verschmutzung erzeugt; dieser Preis entspricht dem, der von der Steuer festgesetzt worden wäre, wenn das gleiche Ziel der Verringerung der Umweltverschmutzung gegeben wäre. Ähnlich wie bei der Anreizstruktur mit einer Umweltsteuer reduziert jeder Verursacher im Rahmen des Cap-and-Trade seine Emissionen, bis es mehr kostet, eine zusätzliche Einheit zu reduzieren, als ein Zertifikat zu kaufen (oder nicht zu verkaufen). Auf diese Weise führt Cap-and-Trade – wie die Umweltsteuer – zu einer Kostenminimierung. Aber im Rahmen von Cap-and-Trade setzen Gesetzgeber oder Aufsichtsbehörden ein Umweltverschmutzungsziel, anstatt einen Preis direkt festzulegen. Der Markt darf dann selbstständig zum Zertifikatspreis kommen.
Die richtigen Vorschriften
Diese Art der Dezentralisierung ist der Hauptvorteil marktbasierter Regulierungen wie Umweltsteuern und Cap-and-Trade-Systemen. Im Gegensatz zu anderen, aufwändigeren Regulierungsansätzen verlassen sich diese Politiken nicht ausschließlich auf die kontrollierende Hand der Regierung, sondern auf die Macht einer verteilten Entscheidungsfindung, die auf Millionen von Produzenten und Verbrauchern verteilt ist. Heutzutage sind die meisten Umweltvorschriften leider von entschieden nicht marktüblicher Art, allgemein bekannt als Befehls- und Kontrollvorschriften – die sich stattdessen darauf verlassen, dass die Regierung genau vorschreibt, wie die Reduzierung der Umweltverschmutzung erreicht werden soll.
Es gibt zwei große Kategorien von Command-and-Control-Umweltvorschriften. Der erste ist als Technologiestandard bekannt, bei dem die Regierung eine bestimmte Technologie zur Reduzierung der Umweltverschmutzung vorschreibt – und damit den Unternehmen wenig oder keinen Spielraum lässt, die gewünschte Reduzierung der Umweltverschmutzung zu erreichen. Das Clean Air Act zum Beispiel hat sich weitgehend auf Technologiestandards verlassen. Im Rahmen dieser Gesetzgebung legt die Environmental Protection Agency unter anderem die maximal verfügbare Kontrolltechnik fest, die von großen Industrieanlagen installiert werden muss, die gefährliche Luftschadstoffe emittieren; die EPA spezifiziert auch das beste technologische System zur kontinuierlichen Emissionsreduzierung für neue Quellen üblicher Luftschadstoffe. Das Problem mit Gesetzen wie dem Clean Air Act besteht jedoch darin, dass durch die Vorgabe einer bestimmten Technologie solche Vorschriften Unternehmen die Möglichkeit verwehren, nach anderen kostengünstigen Optionen zur Reduzierung der Emissionen zu suchen – wie zum Beispiel die Umstellung auf einen saubereren Kraftstoff oder die Reduzierung der Produktion , oder die Entwicklung einer alternativen Technologie zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung.
Eine etwas weniger restriktive Form der Command-and-Control-Regulierung ist als Leistungsstandard bekannt, bei der die Regierung jedem regulierten Unternehmen ein bestimmtes Emissionsniveau oder eine bestimmte Emissionsrate vorschreibt – zum Beispiel die Umweltverschmutzung pro Produktionseinheit. (Kläranlagen in Amerika unterliegen beispielsweise monatlichen Obergrenzen für den biochemischen Sauerstoffbedarf.)
Bei Leistungsstandards ist die erforderliche Höhe oder Rate der Emissionen in der Regel über alle Unternehmen hinweg einheitlich. Theoretisch sind diese Vorschriften billiger als Technologiestandards, da sie den Unternehmen einen gewissen Ermessensspielraum geben können, wie sie das vorgeschriebene Niveau oder die vorgeschriebene Rate erreichen. Aber die Tendenz von Gesetzgebern und Regulierungsbehörden, eher Emissionsraten als Gesamtemissionen festzulegen, untergräbt diese Flexibilität häufig: Beispielsweise begrenzt eine Verordnung, die die Emissionen pro Produktionseinheit begrenzt, den Anreiz, Emissionen durch eine Verringerung der Produktion zu reduzieren, und nimmt damit diese Option effektiv aus der Tabelle.
Marktbasierte Systeme – die sowohl Umweltsteuern als auch Cap-and-Trade-Regelungen umfassen – sind beiden dieser Befehls- und Kontrollpolitiken weit überlegen. Ihr größter Vorteil besteht darin, dass die regulierten Unternehmen, obwohl sie von der Regierung verlangen, den Preis für die Verschmutzung festzulegen (entweder direkt oder durch die Festlegung einer Obergrenze für die Verschmutzung, die einen Preis ergibt), die Flexibilität haben, auf diesen Preis zu reagieren, den ein Befehlsgeber und-Kontrollsystem verneint. Und diese Flexibilität besteht nicht nur innerhalb jedes Unternehmens, sondern unternehmensübergreifend im gesamten Markt.
Betrachten Sie zunächst die Rolle der Flexibilität in Unternehmen. Im Rahmen der marktbasierten Regulierung bietet jede vom Verursacher reduzierte Verschmutzungseinheit Einsparungen in Höhe der Verschmutzungssteuer (oder des Preises der Verschmutzungserlaubnis in einem Cap-and-Trade-System). Der Verursacher hat daher einen Anreiz, Maßnahmen zur Verringerung der Umweltverschmutzung zu ergreifen, solange diese Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschmutzung weniger kosten als die Zahlung der Steuer oder der Kauf (oder Nichtverkauf) einer Zertifikate. Aber wie der Verschmutzer diese schädlichen Emissionen reduziert, bleibt ihm überlassen: Er kann wählen, ob er auf einen sauberer verbrennenden Kraftstoff umsteigt, die Produktion reduziert, eine Technologie zur Schadstoffreduzierung installiert oder die Entwicklung einer neuen Technologie zur Schadstoffreduzierung erforscht . In Ermangelung direkter staatlicher Vorschriften, die bestimmte Produktionstechniken verbieten oder spezifische Schutzmaßnahmen gegen die Umweltverschmutzung vorschreiben, werden Unternehmen eine breite Palette von Optionen in Betracht ziehen, um ihre Ziele zur Verringerung der Umweltverschmutzung zu erreichen. Und je breiter die Palette der Optionen ist, die ein Unternehmen in Betracht ziehen kann, desto geringer sind die Kosten für die Reduzierung der Umweltverschmutzung. Jedes Unternehmen, das mit dem gleichen Umweltverschmutzungspreis konfrontiert ist wie andere Unternehmen, aber in der Lage ist, sein eigenes einzigartiges Produktionsmodell, seinen eigenen Geschäftsplan, seine Arbeits- und Materialkosten sowie die verfügbaren Barreserven oder Kredite zu berücksichtigen, kann selbst entscheiden, welche Methode zur Reduzierung der Umweltverschmutzung am besten ist Sinn für das Unternehmensergebnis.
was bedeutet das wort sonnenwende
Betrachten Sie nun die Rolle der Flexibilität in den Unternehmen. Neben der Suche nach eigenen kostengünstigen Optionen zur Emissionsreduzierung kann jedes Unternehmen auch implizit aus den Handlungsmöglichkeiten anderer Unternehmen wählen. Im Rahmen von Cap-and-Trade kann beispielsweise ein Unternehmen, das es sehr teuer findet, die Umweltverschmutzung um eine Einheit zu reduzieren, ein Zertifikat von einem Unternehmen kaufen, das die gleiche Schadstoffreduzierung viel billiger erreicht. Was die Gesamtverschmutzung betrifft, so ist die Wirkung dieselbe wie bei einem System, das nur innerbetriebliche Flexibilität zulässt. Die Kosten sind jedoch niedriger, da die Umweltverschmutzer in der Lage sind, bei allen Unternehmen nach billigeren Zertifikaten einzukaufen. Das gleiche gilt für eine Umweltsteuer. In diesem Fall wird sich das Unternehmen, das die Emissionsberechtigung im Rahmen von Cap-and-Trade erworben hat, stattdessen dafür entscheiden, die Steuer für das Recht auf mehr Umweltverschmutzung zu zahlen; Die Firma, die das Zertifikat verkauft hat, wird in der Zwischenzeit die Emissionen reduzieren, um die Steuer zu vermeiden. Das Ergebnis ist die gleiche Umweltverschmutzung durch jedes Unternehmen und die gleichen Befolgungskosten bei einer Steuer wie bei Cap-and-Trade.
Zugegeben, diese unternehmensübergreifende Flexibilität kann zu Problemen führen. Beispielsweise hängen die durch Verschmutzung verursachten Schäden oft davon ab, wo die Emissionen anfallen; Eine Fabrik, die die Luft gegen den Wind von Cleveland, Ohio, verschmutzt, wird der Gesundheit der Menschen viel mehr schaden als eine Fabrik, die genau die gleiche Menge an Verunreinigungen in die Luft über der Wüste von Nevada schüttet. Infolgedessen könnte die Verlagerung von Emissionsreduktionen von einem Ort zum anderen durch den Handel mit Zertifikaten den Gesamtschaden erhöhen. Im Idealfall würde eine Verschmutzungssteuer je nach geografischer Lage variieren, ebenso wie die Zertifikatswechselkurse im Rahmen eines Cap-and-Trade-Programms; jeder würde zu einem höheren Preis für die schädlichere Verschmutzung führen, die in Windrichtung von Cleveland auftritt, als für die Verschmutzung, die in der Wüste von Nevada auftritt. In der Praxis wären solche nuancierten Politiken jedoch schwer umzusetzen und wurden selten in die Gestaltung marktwirtschaftlicher Regulierungen einbezogen.
Probleme können auch auftreten, wenn die Compliance-Anforderungen für marktbasierte Regulierungen nicht genügend zeitliche Flexibilität beinhalten. Ohne zeitliche Flexibilität kann sich ein Unternehmen nicht an unerwartete Marktbedingungen anpassen. Wenn es für ein Unternehmen in diesem Jahr plötzlich und unerwartet teurer wird, die Umweltverschmutzung zu reduzieren, dann wird ein starres System es erfordern, dass das Unternehmen hohe – und für einige Unternehmen in manchen wirtschaftlichen Situationen unüberwindbare – Kosten trägt, um die Vorschriften zu erfüllen.
Eine Möglichkeit, dieses Problem im Rahmen eines Cap-and-Trade-Systems anzugehen, besteht darin, den Unternehmen zeitliche Flexibilität zu bieten, indem es ihnen ermöglicht wird, ungenutzte Zertifikate für die zukünftige Verwendung zu speichern und Kredite gegen zukünftige Zertifikate für die Verwendung im laufenden Jahr aufzunehmen. Aus Sicht der Unternehmen können solche Bankgeschäfte und Kreditaufnahmen Schutz vor unerwarteten Veränderungen der Marktbedingungen bieten. Wenn die Kosten für die Einhaltung einer Obergrenze in diesem Jahr unerwartet steigen, kann sich das Unternehmen Zertifikate aus der Zukunft leihen, was zu mehr Umweltverschmutzung führt, als in diesem Jahr durch die Obergrenze zulässig ist, im Gegenzug für weniger Umweltverschmutzung, als in zukünftigen Jahren durch die Obergrenze erforderlich ist. In ähnlicher Weise kann ein Unternehmen Zertifikate anlegen, um Vorkehrungen gegen künftige Kostensteigerungen zu treffen und so in diesem Jahr weniger Schadstoffe zu verschmutzen, als durch die Obergrenze erforderlich ist, um in zukünftigen Jahren mehr Schadstoffe als nach den Obergrenzen zulässig zu machen. Auf diese Weise würde die mehrjährige Summe der Emissionen schließlich der mehrjährigen Summe der jährlichen Obergrenzen entsprechen.
Die vollständige Flexibilität bei der Einhaltung der Vorschriften über die Zeit hinweg ermöglicht es Unternehmen, in jedem beliebigen Jahr flexibler zu sein und die Kosten für das Erreichen der Emissionsobergrenze über einen Zeitraum von mehreren Jahren zu senken. Aber wie im Fall der geografischen Flexibilität hat auch die zeitliche Flexibilität Grenzen: Dieses System geht beispielsweise davon aus, dass der durch eine Emissionseinheit verursachte Schaden von Jahr zu Jahr nicht sehr unterschiedlich ist, wenn sich tatsächlich die Umwelt ändert oder demografische Bedingungen könnten solche Schäden dramatisch erhöhen oder verringern.
Marktbasierte Regelungen haben gegenüber Command-and-Control-Regeln einen Nachteil: Sie hängen von der Messbarkeit von Schadstoffen ab. Dies kann problematisch sein, wenn Emissionen reguliert werden, die sehr kostspielig – oder schlichtweg unmöglich – messbar sind, wie beispielsweise der landwirtschaftliche Abfluss von Chemikalien.
Aber im Großen und Ganzen sind marktbasierte Regulierungen ein weitaus besserer Weg, um die Bedürfnisse der Wirtschaft und die der Umwelt in Einklang zu bringen. Und zahlreiche empirische Studien über Jahrzehnte haben ergeben, dass marktbasierte Regulierungen wesentlich kostengünstiger sind als der Command-and-Control-Ansatz. Angesichts der Wahl zwischen einem marktwirtschaftlichen Ansatz und einer strengen Kontrolle durch die Regierung verschafft die Ökonomie der Umweltregulierung marktorientierten Politiken den Vorteil.
Besteuerung oder Handel?
Umweltverschmutzungssteuern und Cap-and-Trade-Regelungen sind daher eindeutig die besten Mittel zur Regulierung und Begrenzung von Umweltzerstörung und Übernutzung. Aber ist einer dieser Ansätze besser als der andere?
Für jede Obergrenze in einem Cap-and-Trade-Programm gibt es theoretisch eine entsprechende Umweltsteuer, die zu den gleichen umwelt- und kostenminimierenden Ergebnissen führt. In der Praxis ist die Politik jedoch nicht flexibel genug, um sich ständig an sich ändernde wirtschaftliche und ökologische Umstände anzupassen. Die Ergebnisse der beiden Ansätze werden sich daher im Laufe der Zeit zwangsläufig unterscheiden.
Nehmen Sie beispielsweise an, dass die Kosten für die Reduzierung der Umweltverschmutzung ein Jahr nach Inkrafttreten einer Richtlinie unerwartet steigen. Sollte es beispielsweise in einem Sommer zu einem unerwarteten und anhaltenden Anstieg des weltweiten Strombedarfs kommen, würde die Reduzierung der mit der Stromerzeugung verbundenen Umweltverschmutzung teurer als erwartet. Wie würde ein Stromerzeuger in diesem Szenario von den Marktschwankungen sowohl im Rahmen des Cap-and-Trade- als auch des Umweltsteuersystems betroffen sein?
Im Rahmen eines Cap-and-Trade-Programms wird das jährlich zulässige Emissionsniveau durch die Obergrenze festgelegt; selbst wenn die Kosten für die Schadstoffbegrenzung steigen, ändert sich die Obergrenze nicht. Vielmehr müssen die Verursacher mehr zahlen, um die Obergrenze zu erreichen, was den Preis der Zertifikate im zwischenbetrieblichen Handel in die Höhe treibt. Gäbe es jedoch stattdessen eine feste Emissionssteuer, würden die Verschmutzer auf den Kostenanstieg reagieren, indem sie den Betrag reduzieren, um den sie die Umweltverschmutzung reduzieren – indem sie sich dafür entscheiden, die Steuer zu zahlen, anstatt den höheren Betrag zu zahlen, um mehr Umweltverschmutzung zu reduzieren.
Mit anderen Worten, Cap-and-Trade regelt die Menge der Emissionen und nicht den Preis für die Einhaltung, während eine Umweltsteuer den Preis für die Einhaltung und nicht den Grad der Verschmutzung begrenzt. Wie der Harvard-Ökonom Martin Weitzman 1974 demonstrierte, hängen die relativen wirtschaftlichen Vorteile einer Begrenzung der Umweltverschmutzung (Cap-and-Trade) gegenüber einer Begrenzung des Preises für die Reduzierung der Umweltverschmutzung (eine Steuer) davon ab, inwieweit sowohl der Umweltnutzen als auch die Befolgungskosten von den resultierenden Auswirkungen betroffen sind Änderung der Schadstoffbelastung. Wenn die Umweltvorteile der Reduzierung einer zusätzlichen Schadstoffeinheit relativ konstant sind – wie dies bei den CO2-Emissionen der Fall ist –, dann hat eine unerwartete Kostenänderung einen großen Einfluss auf das optimale Ausmaß der Schadstoffreduzierung. In diesem Fall würde ein Cap-and-Trade-System (das die Menge der zulässigen Verschmutzung festlegt, nicht den Preis) manchmal erheblich von der optimalen Höhe abweichen, und eine Verschmutzungssteuer wäre vorzuziehen. Wenn jedoch die Umweltvorteile einer Verringerung einer zusätzlichen Verschmutzungs- oder Umweltschädigungseinheit relativ vom Grad der Verschmutzung oder Umweltschädigung abhängig sind (wie im Fall der Übernutzung einer knappen Ressource wie beispielsweise Holz oder Fisch), Handel ist oft einer Steuer vorzuziehen.
Ein damit verbundener Vorteil einer Umweltverschmutzungssteuer gegenüber dem Cap-and-Trade besteht darin, dass eine Steuer Gewissheit über den Preis der Umweltverschmutzung bietet. Marktteilnehmer bevorzugen Preisstabilität, die es ihnen ermöglicht, ihre Investitionsentscheidungen (einschließlich beispielsweise langfristiger Investitionen in schadstoffarme Technologien) besser zu planen. Darüber hinaus könnte eine Umweltsteuer mehr regulatorische Sicherheit bieten (nach der sich auch die Marktteilnehmer sehnen), da jeder große, unerwartete Anstieg der Kosten von Cap-and-Trade-Zertifikaten dazu führen könnte, dass sich bestimmte Geschäftsinteressen beim Gesetzgeber beschweren, was zukünftige Kongresse zu impulsivem Handeln veranlassen könnte um die Kappe zu wechseln.
Einige dieser Bedenken können vermieden werden, indem ein hybrider Ansatz zwischen Cap-and-Trade und einer Umweltsteuer verfolgt wird. Zum Beispiel könnte ein Cap-and-Trade-Programm ein Sicherheitsventil beinhalten. Sollten die Kosten für die Reduzierung der Umweltverschmutzung in einem solchen System eine bestimmte Preisobergrenze überschreiten, würde die Regierung zusätzliche Zertifikate zu einem vorab festgelegten Preis für Sicherheitsventile anbieten. Mit anderen Worten, sobald die Kosten für die Reduzierung der Umweltverschmutzung einen vorgegebenen Preisschwellenwert überschreiten, würde das Cap-and-Trade-Programm in eine Umweltsteuer umgewandelt – und die Kosten für die Einhaltung würden eingedämmt.
In ähnlicher Weise kann eine Preisuntergrenze festgelegt werden, damit, wenn der Preis für die Reduzierung der Umweltverschmutzung niedriger als erwartet sinkt, was bedeutet, dass das ursprüngliche Ziel zur Reduzierung der Umweltverschmutzung nicht ehrgeizig genug war und die Obergrenzen für den Handel zu wenig Anreize bieten um die Umweltverschmutzung zu reduzieren – die Regierung verringert die Anzahl der für den Handel verfügbaren Zertifikate. (Beachten Sie, dass wir, wenn das High-End-Sicherheitsventil und die Preisuntergrenze auf denselben Preis festgelegt würden, eine Umweltsteuer zahlen würden.)
Ein weiteres Problem, das politische Entscheidungsträger möglicherweise umgehen müssen, betrifft sowohl eine Umweltsteuer als auch bestimmte Formen des Cap-and-Trade. Denken Sie daran, dass beide Ansätze – Steuern und Cap-and-Trade-Systeme – funktionieren, indem sie den Preis der Umweltverschmutzung erhöhen. Dieser Preisanstieg schlägt sich dann in höheren Preisen für schadstoffintensive Güter wie Strom nieder. Diese Preiserhöhungen führen zu einer Verringerung des Realeinkommens der Verbraucher und wirken somit faktisch als zusätzliche Einkommensteuer. Die gängige Wirtschaftstheorie besagt, dass die wirtschaftliche Ineffizienz der Besteuerung mit steigendem Steuersatz überproportional ansteigt. Die Umweltsteuer (oder Cap-and-Trade-Regelung) verstärkt also die wirtschaftlichen Ineffizienzen in unserem breiteren Steuersystem. Diese Verschärfung steuerlicher Ineffizienzen – bekannt als Steuerinteraktionseffekt – kann die Gesamtkosten (für den Staat sowie für einzelne Verbraucher und Steuerzahler) einer Umweltregelung erheblich erhöhen.
Der Weg, dieses Problem anzugehen, besteht darin, öffentliche Einnahmen aus einer Umweltsteuer (oder aus einem Cap-and-Trade-Programm, das Zertifikate versteigert, anstatt sie kostenlos an Produzenten zu verteilen) zu verwenden, um ineffiziente Steuern oder Defizite auszugleichen. Umweltpolitik kann gewissermaßen eine Art Steuerreform sein, mit dem Ziel, die Einnahmen aus der Umweltverschmutzung zu verwenden, um wirtschaftlich schädliche Steuern zu senken. Beispielsweise können die Einnahmen aus einer Umweltsteuer (oder aus einer Cap-and-Trade-Auktion) zur Finanzierung einer Senkung der Grenzeinkommensteuersätze oder Körperschaftsteuersätze oder zur Finanzierung des Defizitabbaus (was einer Senkung der zukünftige Steuersätze).
Das im vergangenen Jahr vom Repräsentantenhaus verabschiedete CO2-Cap-and-Trade-Gesetz hätte jedoch andere Steuern auf diese Weise nicht sinnvoll ausgleichen können. Anstatt alle Emissionszertifikate zu versteigern, hätte sie etwa 40 bis 60 % der gesamten Zertifikate kostenlos verschenkt. Den verbleibenden Teil hätte die Regierung versteigert, die daraus resultierenden Einnahmen aber nicht für den Steuer- oder Defizitabbau verwendet: Tatsächlich wären nur 0,2% der Gesamteinnahmen des Jahres 2016 in den Defizitabbau geflossen.
Trotz dieser Bedenken weisen eine Verschmutzungssteuer und Cap-and-Trade weit mehr Ähnlichkeiten als Unterschiede auf, insbesondere im Vergleich zu dem aufwändigeren Command-and-Control-Ansatz. Die Vorteile des einen gegenüber dem anderen hängen weitgehend von der Natur des zu regulierenden Umweltschadstoffs ab. Im Allgemeinen ist eine Umweltsteuer jedoch attraktiver als ein Cap-and-Trade-System. Sie ist nicht anfällig für Preisschwankungen und bietet eine bessere Chance, Einnahmen zu erzielen, die zum Ausgleich wirtschaftlich schädlicher Steuern und Defizite verwendet werden können.
Marktbasierte Regeln
Wo immer man in den Debatten um CO2-Emissionen und Klimawandel hinfällt, steht außer Frage, dass wir als Gesellschaft Regeln für die Luft- und Wasserverschmutzung sowie den Umgang mit knappen natürlichen Ressourcen wollen. Aber es gibt mehr und weniger kostspielige Methoden, um diese Ziele zu erreichen, und es ist wichtig, die Unterschiede zwischen diesen Methoden in der Hitze eines Kampfes um die Ziele selbst (oder um unsere wirklichen Umweltprobleme) nicht aus den Augen zu verlieren. . Die Debatte über die globale Erwärmung droht einige Vorkämpfer der Marktwirtschaft dazu zu verleiten, die effizientesten und marktfreundlichsten Ansätze für Umweltregulierungen in anderen Bereichen abzulehnen. Das wäre ein echter Fehler.
Tatsächlich ähnelt die Argumentation für eine marktbasierte Politik in Bezug auf Befehls- und Kontrollvorschriften dem bewährten Fall einer freien Marktwirtschaft gegenüber einer Befehlswirtschaft. Der freie Markt verlässt sich auf das Preissystem, um Informationen über Angebot und Nachfrage zu vermitteln, und unzählige Verbraucher und Produzenten reagieren entsprechend ohne zentrale Planung. In ähnlicher Weise stützen sich marktbasierte Regulierungen auf einen Preis für Umweltverschmutzung (obwohl zugegebenermaßen ein Preis, der entweder direkt oder indirekt von der Regierung festgelegt wird). Und ohne zentrale Planung weisen die Reaktionen auf diese Preise – sowohl von Verursachern als auch von Verbrauchern schadstoffintensiver Produkte – letztendlich auf die kostengünstigsten Optionen zur Reduzierung der Umweltverschmutzung hin.
Entfernung der Sonne zur Erde in Metern
Befürworter des freien Marktes und der marktwirtschaftlichen Regulierung erheben nicht den Anspruch, dass Preise perfekte Informationen vermitteln; Sie behaupten auch nicht, dass die Menschen vollkommen rational auf Preise reagieren. Vielmehr wird argumentiert (unterstützt durch zahlreiche Beweise), dass die Verbreitung von Informationen über Preise – und die dezentralen Reaktionen, die durch unzählige wirtschaftliche Transaktionen auf einem riesigen Markt erfolgen – zu effizienteren Ergebnissen führen als eine zentrale Planung. Schließlich stützt sich die zentrale Planung auf Informationen, die auf relativ wenige politische Entscheidungsträger konzentriert sind – jeder mit Prioritäten, die nicht immer perfekt mit der wirtschaftlichen Produktivität oder dem Umweltschutz übereinstimmen.
Egal wie wir dabei vorgehen, das Erreichen unserer Umweltziele wird fast immer ein kostspieliges Unterfangen sein. Umso wichtiger ist es, einen Ansatz zu verfolgen, der die Kosten für unsere Wirtschaft so gering wie möglich hält. Richtig konzipiert, bieten Umweltsteuern und Cap-and-Trade-Regelungen die sinnvollsten Mittel, um die öffentliche Gesundheit zu schützen, unsere Umwelt sauber zu halten und Wirtschaftswachstum und Wohlstand aufrechtzuerhalten – ohne dabei das richtige Gleichgewicht zwischen ihnen aus den Augen zu verlieren.