Öffentliche Sparpolitik: Sollten wir individuelle Rentenkonten erweitern?

Herr Vorsitzender und Mitglieder des Ausschusses:



Vielen Dank, dass Sie mich eingeladen haben, heute zum Thema der Erweiterung individueller Altersvorsorgekonten auszusagen. Meine Aussage besteht aus zwei Teilen: einer Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse und einer ausführlicheren Diskussion der Grundlagen der gezogenen Schlussfolgerungen.

Hauptergebnisse





  • Die Erhöhung der nationalen Spar-, Kapitalbildungs- und Rentensicherung ist eine der wichtigsten wirtschaftlichen Aufgaben des Landes.
  • An steuerbegünstigten Sparmöglichkeiten mangelt es nicht. Da das private und nationale Sparen in den letzten Jahren zurückgegangen ist, hat das Sparen auf steuerbegünstigten Konten dramatisch zugenommen.
  • IRAs bieten keine Anreize zum Sparen. Sie bieten Anreize, Gelder auf ein bestimmtes Konto zu legen. Anspruchsberechtigte Haushalte müssen nicht mehr oder gar nicht mehr als in der Vergangenheit sparen, um von den Steuervorteilen einer IRA zu profitieren.
  • Vorschläge zur Ausweitung von IRAs beinhalten Überlegungen zur Steuerpolitik, Haushaltspolitik, Einkommenssicherheit im Ruhestand und Sparpolitik.
  • Als Steuerpolitik würden erweiterte IRAs das Steuergesetz aufdringlicher und komplexer machen und schwierige Durchsetzungsfragen aufwerfen. Die meisten IRA-Salden sind wahrscheinlich mit negativen effektiven Steuersätzen konfrontiert, was zu Ungleichheiten, Ineffizienzen und Einnahmeverlusten führt.
  • Als Haushaltspolitik würden erweiterte IRAs einen neuen Anspruch schaffen, wenn Ansprüche reduziert werden sollten. Die tatsächlichen Haushaltskosten von zurückgeladenen IRAs werden in Einnahmenschätzungen, die nur die nächsten fünf Jahre betrachten, unterschätzt.
  • Die Zulassung von straffreien IRA-Abhebungen für neue Zwecke würde das Renteneinkommen reduzieren. Wenn Abhebungen von zuvor angesammelten Geldern erlaubt sind, könnte das Sparen sinken.
  • Der Anteil der IRA-Beiträge, der eine Nettozunahme zum Sparen darstellt, ist umstritten. Auf der Grundlage von Forschung und gesundem Menschenverstand halte ich den Anteil für recht gering. Menschen neigen dazu, relativ schmerzlos Beiträge zu leisten (z. B. Vermögensverlagerungen, Umschichtung bestehender Ersparnisse oder Erhöhung der Schulden), die die Ersparnisse nicht erhöhen, anstatt auf schmerzhafte Weise, die zu einer Erhöhung der Ersparnis führt (d. h. einer Verringerung des gegenwärtigen Lebensstandards).
  • Auch wenn ein erheblicher Teil der Beiträge neue Ersparnisse sind, dürften die Auswirkungen der erweiterten IRA auf das nationale Sparen gering sein. Wenn Entnahmen für neue Zwecke aus bereits bestehenden Guthaben zugelassen werden, können die Auswirkungen durchaus negativ sein.
  • Meines Erachtens sind die Kosten für Steuerpolitik, Haushaltspolitik und Rentensicherung durch die Ausweitung der IRA die geringen, spekulativen und möglicherweise negativen Auswirkungen auf das Sparen nicht wert.
  • Das endlose Herumbasteln an steueraufgeschobenen Sparplänen macht die politische Debatte blind für wirksamere und dauerhaftere Möglichkeiten, das Sparproblem anzugehen. Dazu gehören der Defizitabbau, die finanzielle Bildung und die Rentenreform.

Diskussion



Die geringe private und nationale Ersparnis ist heute und in Zukunft eines der wichtigsten wirtschaftlichen Probleme unseres Landes. Die Sparquoten in den USA waren in den letzten Jahren im Vergleich zu anderen Ländern und im historischen Vergleich sehr niedrig. Auf nationaler Ebene könnten durch mehr Sparmaßnahmen verstärkte Investitionen finanziert werden. Dies wiederum kann die Produktivität der Arbeiter steigern und ihre Löhne und ihren Lebensstandard erhöhen. Auf Haushaltsebene hilft ein erhöhtes Sparen den Menschen, sich auf den Ruhestand vorzubereiten, bietet ein Polster für finanzielle Abschwünge und hilft, andere finanzielle Ziele zu erreichen.

Viele mögliche Faktoren wurden genannt, um den Rückgang der Spareinlagen zu erklären. Dazu gehören: vermehrte Übertragungen zwischen den Generationen an ältere Menschen; Ausweitung staatlicher Programme, die den Sparbedarf verringern (einschließlich Sozialversicherung, Medicare, Medicaid, Arbeitslosenversicherung, Arbeiterunfallversicherung, Wohnungsgarantien und Studienkredite); Liberalisierung der Schuldenmärkte; demographischer Wandel; und die Verlangsamung des Einkommenswachstums seit Mitte der 1970er Jahre. Steuerliche Erwägungen fehlen in dieser Liste insbesondere; tatsächlich könnte das allgemeine Steuer- und Inflationsumfeld für Sparer heute mindestens so günstig sein wie in der Vergangenheit. Die höchsten Grenzsteuersätze sind im historischen Vergleich relativ niedrig, und die Inflation, die den effektiven Steuersatz auf Finanzanlagen erhöht, ist recht niedrig. Trotz dieser Überlegungen wird manchmal behauptet, die Steuerpolitik sei ein wirksames Mittel, um die Sparquote deutlich zu erhöhen.

Die Steuerpolitik zum Sparen ist uneinheitlich. Einige Vermögenswerte werden mit hohen effektiven Sätzen besteuert, während viele mit sehr niedrigen und sogar negativen Sätzen besteuert werden. An steuerbegünstigten Sparmethoden mangelt es nicht. Derzeitige Optionen umfassen IRAs, leistungsorientierte Renten, beitragsorientierte Renten, 401(k)-Pläne, Keoghs, 403(b)-Pläne, 457-Pläne, Sparpläne der Bundesregierung, SIMPLE-Pläne, SEP-Pläne, feste und variable Renten und Lebensversicherungen sparen. Darüber hinaus sind Wohnungs- und Kommunalanleihen ebenso steuerbegünstigt wie Kapitalgewinne, die Personengesellschaften zufließen. In den letzten Jahrzehnten ist das steuerbegünstigte Sparen (über Renten, 401(k)s, IRAs, Keoghs und Lebensversicherungen) mit dem Rückgang der persönlichen Sparquote ein immer wichtigerer Bestandteil des gesamten persönlichen Sparens geworden. Zwischen 1986 und 1993 machte das Sparen auf steuerbegünstigten Konten etwa 100 Prozent des persönlichen Nettosparens aus (Tabelle 1). Dies bedeutet nicht, dass es keine anderen Sparaktivitäten gab, es bedeutet nur, dass alle Bruttoeinsparungen auf anderen Konten vollständig durch Abhebungen von diesen Konten oder durch eine Erhöhung der Kreditaufnahme ausgeglichen wurden.



[Tabelle 1]

Große Unterschiede bei den effektiven Steuersätzen für das Sparen bieten Anlegern die Möglichkeit, Gelder auf die steuerbegünstigten Konten umzuschichten. Die unterschiedlichen Zinssätze in Verbindung mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Zinszahlungen bieten Möglichkeiten, das System durch Kreditaufnahme, Abzug der Zinszahlungen und Investitionen in einen steuerbegünstigten Vermögenswert weiter auszuspielen.

IRAs sind nur ein weiterer Fleck im verrückten Quilt der Sparpolitik. Beiträge von bis zu 2.000 US-Dollar pro Jahr sind für Haushalte mit einem Einkommen bis zu den vorgeschriebenen Grenzen steuerlich absetzbar. Die Abzugsfähigkeit wird dann bei weiter steigendem Einkommen abgeschafft. Salden laufen steuerfrei auf. Auf alle Abhebungen wird die normale Einkommensteuer fällig, und auf Abhebungen, die nicht im Zusammenhang mit Tod oder Invalidität stehen, aber vor dem Alter des Kontoinhabers 59,5 Jahre alt sind, wird eine Strafe von 10 Prozent verhängt.



Mehrere aktuelle Vorschläge würden die IRAs auf verschiedene Weise ändern, darunter:

  • Anhebung der Einkommensgrenzen für abzugsfähige IRA-Beiträge; Indexierung der Einkommens- und Beitragsgrenzen.
  • Erstellen von rückgeladenen IRAs: Bei einer rückgeladenen IRA ist der Beitrag nicht abzugsfähig, aber Einnahmen und Abhebungen sind steuer- und strafenfrei, sofern die Gelder für einen bestimmten Zeitraum, in der Regel 5 Jahre, auf dem Konto gehalten wurden.
  • Zulassen von straffreien (und einkommenssteuerfreien) Abhebungen für bestimmte Zwecke wie Bildung, Krankheitskosten, erstmaliger Hauskauf, Langzeitarbeitslosigkeit oder Kosten für die Unternehmensgründung.

    Diese Vorschläge betreffen Fragen der Steuerpolitik, der Haushaltspolitik, der Einkommenssicherheit im Ruhestand und der Sparpolitik.

    Steuerpolitische Überlegungen



    Eine Ausweitung der IRA wäre eine kontraproduktive Steuerpolitik. Die Vorschläge der IRA würden das Steuersystem komplexer und aufdringlicher machen. Eine ernsthafte Überlegung, wie der IRS überprüfen würde, ob eine bestimmte Auszahlung für einen bestimmten Zweck vorgenommen wurde, deutet auf Schwierigkeiten bei der Einhaltung und Durchsetzung hin. Die Durchsetzung der kombinierten Grenzwerte für IRAs und elektive Aufschubpläne würde weitere Compliance-Kopfschmerzen verursachen. In der Steuerdebatte 1996 wurde zu Recht betont, wie wichtig es ist, die Bemessungsgrundlage zu verbreitern, Schlupflöcher zu beseitigen und die Steuersätze einkommensneutral zu senken. Zu Beginn des Jahres 1997 gehen die Vorschläge zur Erweiterung der IRAs genau in die entgegengesetzte Richtung.

    Während IRAs oft als steueraufgeschobenes Sparen beschrieben werden, ist der effektive Steuersatz für IRAs in der Regel null oder negativ. Der effektive Steuersatz beträgt null, wenn der Steuersatz für den abzugsfähigen Beitrag gleich dem für den Bezug geltenden Steuersatz ist. Da jedoch die Grenzsteuersätze seit 1986 gesunken sind und die Menschen im Ruhestand typischerweise niedrigeren Grenzsteuersätzen ausgesetzt sind als während der Erwerbsjahre, ist der effektive Steuersatz für viele IRA-Inhaber wahrscheinlich negativ. Ein Haushalt, der beispielsweise einen IRA-Beitrag von 2.000 USD zu einem Steuersatz von 28 % abzieht, den Vermögenswert 20 Jahre lang mit einer jährlichen Rendite von 10 % hält und das Geld zu einem Steuersatz von 15 % abzieht, zahlt einen effektiven Steuersatz von minus 9 Prozent bei der IRA. Es ist ineffizient und ungerecht, ein Loch in das Steuergesetzbuch zu bohren, um mehr Vermögenswerte mit negativen effektiven Steuersätzen zu generieren. Eine gute Steuerpolitik würde die Besteuerung aller Sparformen ausgleichen und möglicherweise die Gesamtbesteuerung des Sparens senken.

    Überlegungen zur Haushaltspolitik

    Auch eine Ausweitung der IRA wäre eine kontraproduktive Haushaltspolitik. Erstens würde es jedem, der über genügend Geld verfügt, um Geld auf ein bestimmtes Konto zu legen, eine neue Berechtigung verschaffen. Die Tatsache, dass es sich bei IRAs eher um Steuervorschriften als um Ausgabenprogramme handelt, sollte uns nicht über die wesentliche Gleichwertigkeit eines Anspruchs im Steuergesetzbuch und eines Anspruchs auf der Ausgabenseite hinwegtäuschen. Steueransprüche sind genauso kostspielig (und oft schwieriger zu erkennen) als Ausgabenansprüche. Der IRA-Anspruch würde größtenteils den Haushalten im oberen Teil der Einkommensverteilung zustehen und reicheren Haushalten, die mehr Beiträge leisteten oder mit höheren Steuersätzen konfrontiert waren, größere Anspruchszahlungen (d. h. Steuersenkungen) einbringen. Der Schlüssel zur langfristigen Budgetkontrolle besteht darin, Anspruchsverpflichtungen zu beseitigen oder zu reduzieren, anstatt sie zu erhöhen.

    Zweitens unterschätzen die derzeitigen Haushaltsverfahren die Kosten rückgeladener IRAs. Das Erfordernis einer Haltefrist von fünf Jahren, bevor straffreie Abhebungen zulässig sind, verschiebt die meisten Kosten effektiv über das fünfjährige Budgetfenster hinaus. Die Haushaltspolitik sollte sich auf eine vollständigere Erfassung der Kosten staatlicher Programme zubewegen.

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    Drittens wird sich die Zulassung sowohl traditioneller Frontloaded-IRAs als auch Backloaded-IRAs für jeden gegebenen Beitragsbetrag in Bezug auf die Einnahmen als teurer erweisen als beide. Unter sonst gleichen Bedingungen werden Leute, die glauben, dass ihr Steuersatz niedriger sein wird, wenn sie die Gelder abheben, als jetzt, dazu neigen, vorgezogene IRAs zu wählen, so dass sie den Abzug zum relativ höheren aktuellen Steuersatz vornehmen können. Ebenso werden Menschen, die glauben, dass ihr Steuersatz bei der Auszahlung niedriger sein wird als ihr derzeitiger Satz, dazu neigen, rückgeladene IRAs zu wählen, um die größte Steuersenkung zu erzielen.

    Überlegungen zum Ruhestandseinkommen

    Eine Ausweitung der Bedingungen für strafenfreie IRA-Abhebungen würde die Einkommensziele der IRAs im Ruhestand untergraben und könnte reduzieren sowohl Spar- als auch Steuereinnahmen. Man kann sich vorstellen, dass sich die Liste der bevorzugten Verwendungen von IRA-Fonds endlos erweitert. Man kann sich auch vorstellen, dass die Liste der bevorzugten Konten erweitert wird: Wenn IRA-Gelder angezapft werden können, warum nicht Keoghs, SIMPLE-Pläne, SEPs, 401(k)s, Renten oder feste und variable Renten? Darüber hinaus würde es schwierige administrative Probleme geben, den Missbrauch dieser Bestimmungen zu minimieren. Diese Probleme machen die Steuergesetzgebung komplexer und erfordern, dass der IRS mehr Informationen sammelt, was sehr aufdringlich sein könnte oder die Gefahr besteht, dass die Bestimmungen nicht durchgesetzt werden.

    Wenn Abhebungen für neue, bevorzugte Mittelverwendungen zugelassen werden, sind zwei Überlegungen von größter Bedeutung. Erstens sollten die Abhebungen nur für Gelder zulässig sein, die nach der Verabschiedung der Rechtsvorschriften eingezahlt wurden. Ende 1995 beliefen sich die Guthaben von IRA und Keogh auf 1,2 Billionen US-Dollar. Diese Gelder wurden mit der Maßgabe verbucht, dass sie bis zur Pensionierung gehalten werden oder mit einer Geldstrafe rechnen müssen. Wenn diese Gelder für eine straffreie Auszahlung in Frage kommen, könnte die Sparquote sogar sinken. Angenommen, in einem Jahr wurden 5 Prozent dieser Mittel für andere Zwecke entfernt. Das entspräche etwa einer Abhebung von etwa 60 Milliarden US-Dollar oder etwa 20 Prozent der persönlichen Ersparnis. Zweitens sollten Gelder, die von abzugsfähigen IRAs abgezogen werden, mit Einkommenssteuern belastet werden, selbst wenn die Strafe erlassen wird. Andernfalls wäre die gesamte Entnahme nie besteuert worden, was zu offensichtlichen Ungleichheiten und Ineffizienzen führen würde.

    Überlegungen zur Einsparungsrichtlinie

    All diese Probleme in der Steuer-, Haushalts- und Rentenpolitik könnten die Kosten wert sein, wenn die IRA-Erweiterungen die privaten und nationalen Ersparnisse erheblich steigern würden. Die Wirkung von IRAs auf das Sparen ist jedoch Gegenstand erheblicher Kontroversen, daher ist es sinnvoll, mit einigen Grundlagen zu beginnen.

    Der wichtigste Faktor ist, dass IRAs bieten keine Anreize zum Sparen . Stattdessen bieten IRAs Anreize, Gelder auf ein bestimmtes Konto zu legen. Die Unterscheidung ist entscheidend.

    Es gibt viele Möglichkeiten, IRA-Beiträge zu finanzieren. Eine Möglichkeit besteht natürlich darin, die Ersparnis zu erhöhen. Dabei geht es darum, weniger zu konsumieren, oder, um es klar zu sagen, den aktuellen Lebensstandard zu reduzieren. Dies ist die schmerzhafte Art, die von den IRAs gewährten Steuererleichterungen zu nutzen. Es gibt jedoch auch relativ schmerzlose Möglichkeiten, die Steuervergünstigung zu nutzen. Der Beitrag kann beispielsweise finanziert werden, indem vorhandenes steuerpflichtiges Vermögen auf IRA übertragen wird, indem in eine IRA laufende oder zukünftige Ersparnisse umgeschichtet werden, die außerhalb der IRA getätigt worden wären, oder indem die Verschuldung der privaten Haushalte erhöht wird. Diese schmerzlosen Methoden, zu einer IRA beizutragen, erhöhen die privaten Ersparnisse insgesamt nicht. Daher verlangen IRAs und andere sogenannte Sparanreize nicht, dass die Beitragszahler sparen oder mehr sparen, als sie es sonst getan hätten.

    Wie werden Menschen wahrscheinlich auf IRAs reagieren? Der gesunde Menschenverstand legt nahe, dass die Menschen versuchen werden, die Steuererleichterungen so wenig schmerzhaft wie möglich zu nutzen. Eine vernünftige Vermutung ist, dass IRAs bei Steuerzahlern so beliebt sind, weil Steuerzahler ihren Lebensstandard nicht reduzieren (ihre Ersparnisse erhöhen) müssen, um die Steuererleichterung in Anspruch zu nehmen.

    Forschungsergebnisse untermauern diese Behauptung auf der allgemeinsten Ebene. Die Ökonomen Joel Slemrod von der University of Michigan und Alan Auerbach von der University of California haben eine breite Palette von Studien zu den Auswirkungen des Steuerreformgesetzes von 1986 untersucht und kamen zu dem Schluss, dass ähnliche Phänomene bei einer Vielzahl von steuerbezogenen Aktivitäten auftreten. Sie stellen fest, dass Entscheidungen über den Zeitpunkt wirtschaftlicher Transaktionen am deutlichsten auf steuerliche Erwägungen reagieren. Die nächste Stufe der Antworten umfasst finanzielle und buchhalterische Entscheidungen, wie z. B. die Zuordnung eines bestimmten Sparbetrags zum steuerbegünstigten Sparen gegenüber anderen Sparern. Die am wenigsten reaktionsschnelle Verhaltenskategorie gilt für echte Entscheidungen von Agenten, wie etwa Änderungen des Sparniveaus. Diese auf IRAs angewandte Antworthierarchie legt nahe, dass die meisten IRA-Beiträge keine neuen Sparbeiträge sind.

    (A) Welcher Anteil der IRA-Beiträge ist neues Sparen?

    In den letzten Jahren haben eine Reihe von Studien die Auswirkungen von IRAs auf das Sparen untersucht und kamen zu verschiedenen Schlussfolgerungen.

    Das entscheidende Thema in dieser Literatur ist die Bestimmung, was Haushalte mit IRAs ohne diese Anreize gespart hätten.

    Mehrere Faktoren machen dies jedoch zu einem schwierigen Problem und unterliegen einer Reihe von Verzerrungen, die die Auswirkungen von IRAs auf das Sparen überbewerten. Analysen, die diese Probleme ignorieren, überbewerten die Auswirkungen von IRAs auf das Sparen. Keine Studie, die diese Verzerrungen korrigiert, stellt fest, dass IRAs das Sparen erhöhen. Vielmehr zeigen Engen, Gale und Scholz (1996a, b), dass die Berücksichtigung dieser Faktoren die in einigen Studien gefundenen geschätzten positiven Auswirkungen von IRAs auf das Sparen weitgehend oder vollständig eliminiert.

    Erstens variiert das Sparverhalten zwischen den Haushalten erheblich. Haushalte, die IRAs besitzen, haben eine systematisch stärkere Neigung zum Sparen als andere Haushalte. Somit wird ein einfacher Vergleich des Sparverhaltens von Haushalten mit und ohne IRA verzerrt, um zu zeigen, dass IRA das Sparen steigern. Um es etwas zu vereinfachen, nehmen wir an, es gibt zwei Gruppen: große Sparer und kleine Sparer. Wir würden erwarten, dass IRA-Inhaber (bei denen große Sparer überrepräsentiert sind) mehr sparen würden als Nicht-IRA-Inhaber (bei denen kleine Sparer überrepräsentiert waren). Dies würde jedoch keine Informationen über die Auswirkungen von IRAs liefern an sich , es sei denn, es gibt eine Möglichkeit, die beobachtbaren und nicht beobachtbaren Unterschiede zwischen großen und kleinen Sparern zu kontrollieren.

    Sogar Forscher, die behaupten, dass IRAs das Sparen erhöhen, erkennen an, dass die Heterogenität des Sparverhaltens ein entscheidender Faktor in dieser Literatur ist. Was jedoch oft übersehen wird, ist, dass die Implikation der Heterogenität darin besteht, dass Ergebnisse wie Haushalte mit IRAs mehr sparen als Haushalte ohne IRAs, nicht nichts darüber implizieren, ob IRA-Beiträge neue Ersparnisse darstellen, da von diesen Haushalten zunächst erwartet worden wäre, dass sie mehr sparen.

    Aufgrund der Heterogenität beim Sparen neigen Studien, die IRA-Beitragszahler mit Nicht-Beitragszahlern vergleichen, zu dem Ergebnis, dass IRAs das Sparen erhöhen (Hubbard 1984, Feenberg und Skinner 1989, Venti und Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). Statistische Tests weisen jedoch die Gültigkeit solcher Vergleiche zurück (Gale und Scholz 1994). Im Gegensatz dazu finden Studien, die eine Gruppe von Beitragszahlern mit einer anderen vergleichen, tendenziell viel kleinere oder vernachlässigbare Auswirkungen von IRAs oder Ausweitungen von IRAs auf das Sparen (Gale and Scholz 1994, Attanasio und De Liere 1994, Joines und Manegold 1995). Durch den Vergleich zweier Beitragsgruppen können diese Studien Gruppen mit ähnlicher Sparneigung effektiver isolieren und bieten somit einen valideren Vergleich.

    Ein zweites Problem besteht darin, dass Sparen und Vermögen Nettokonzepte und weit gefasste Konzepte sind. Wenn sich ein Haushalt 1000 US-Dollar leiht und das Geld auf ein Sparanreizkonto einzahlt, beträgt die private Nettoersparnis null. Die Daten zeigen, dass Haushalte mit Sparanreizen mehr Schulden aufgenommen haben als andere Haushalte. Daher sollten sich Studien darauf konzentrieren, wie sich Sparanreize auf das Vermögen (Vermögen minus Schulden) auswirken, nicht nur auf das Vermögen. Da das Geldvermögen im Verhältnis zum Gesamtvermögen gering ist, können Studien, die sich nur auf die Wirkung von Sparanreizen auf das Geldvermögen konzentrieren, eine besonders geringe Aussagekraft haben.

    Seit der Expansion der IRA in den frühen 1980er Jahren haben sich die Finanzmärkte, die Renten und die Sozialversicherung stark verändert. Die Rentendeckung (außer 401(k)s) ging in den 1980er Jahren zurück, und das Vermögen der sozialen Sicherheit wurde im Zuge der Reformen von 1983 reduziert. Beide Faktoren hätten dazu geführt, dass die Menschen Ende der 1980er oder Anfang der 1990er Jahre mehr Vermögen angehäuft hätten als Anfang der 1980er Jahre. Darüber hinaus machte der Rückgang der Inflation und der Steuersätze in den 1980er Jahren Geldanlagen relativ attraktiver als Sachanlagen (wie Wohnen). Dies führte zu starken Kurssteigerungen an den Aktienmärkten und zu Vermögensverschiebungen von nichtfinanziellen in finanzielle Formen. Aus all diesen Gründen ist es wichtig, die Auswirkungen von IRAs auf umfassende Vermögensmessungen zu untersuchen und andere Ereignisse in den 1980er Jahren zu kontrollieren.

    Studien, die nur finanzielle Vermögenswerte untersuchen, stellen häufig einen großen Einfluss von IRAs auf das Sparen fest (Venti und Wise 1992, 1996). Aber Erweiterungen dieser Studien deuten darauf hin, dass die Effekte verschwinden, wenn die Analyse die Auswirkungen auf breitere Vermögensmaße untersucht, die Schulden oder nicht-finanzielle Vermögenswerte umfassen und die Auswirkungen von Ereignissen in den 1980er Jahren einbeziehen (Engen, Gale und Scholz 1996a, b).

    Drittens repräsentieren IRA-Salden Vorsteuersalden; man kann nicht den gesamten Betrag verbrauchen, da bei der Entnahme Steuern und eventuell Strafen fällig werden. Im Gegensatz dazu sind Beiträge auf andere Konten grundsätzlich nicht abzugsfähig und man kann grundsätzlich das gesamte Guthaben auf einem steuerpflichtigen Konto verzehren. Daher bedeutet ein gegebener Saldo auf einem Sparanreizkonto weniger Ersparnis (definiert entweder als verringerter früherer Verbrauch oder erhöhter zukünftiger Verbrauch) als ein entsprechender Betrag auf einem herkömmlichen Konto.

    Analysen, die diese Verzerrungen korrigieren, zeigen, dass, wenn überhaupt, nur wenige der Gesamtbeiträge zu IRAs private oder nationale Ersparnisse erhöht haben. Diese Schlussfolgerung ergibt sich durchgängig aus Beweisen und Schätzungen aus einer Vielzahl von Methoden, darunter Zeitreihendaten, Querschnitte, Paneldaten, Kohortenanalysen, Simulationsmodelle und Analyse von Beweisen aus Kanada (Engen, Gale und Scholz 1996a, b ).

    (B) Wer hat zu IRAs beigetragen und warum es wichtig ist?

    Belege für diese Ansicht sind Daten darüber, wer zu IRAs beigetragen hat. Tabelle 2 zeigt, dass sich Haushalte mit IRA im Jahr 1986 stark von Haushalten ohne IRA unterschieden. Insbesondere im Vergleich zu Haushalten ohne IRA verfügte der typische IRA-Inhaber über das Siebenfache des Nicht-IRA-Finanzvermögens, das Vierfache des Gesamtnettovermögens und das Achtfache der Ersparnis. Obwohl einige dieser Unterschiede auf beobachtbare Merkmale zurückzuführen sind, besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass Haushalte mit IRAs tendenziell einen stärkeren, nicht beobachtbaren Sparwillen haben als Haushalte ohne IRA.

    [Tabelle 2]

    Zwei Arten von Haushalten werden am ehesten in der Lage und daher am ehesten schmerzlos Beiträge leisten können, dh Beiträge, die das private Sparen nicht erhöhen. Die erste sind Haushalte, die über eine große Menge anderer Vermögenswerte verfügen. Diese Haushalte müssen mehr vorhandene Vermögenswerte verlagern, haben in der Regel mehr Stromsparpotenzial und müssen weniger ihr gesamtes Vermögen als Vorsorge für Notfälle vorhalten. An zweiter Stelle stehen ältere Haushalte, die seltener mit einer verbindlichen Vorbezugsstrafe rechnen müssen. Im Extremfall drohen Personen über 59,5 Jahren keine Vorfälligkeitsentschädigungen. Für jede Gruppe sind IRAs ein guter Ersatz für die Ersparnisse, die diese Haushalte ohnehin tun würden, so dass der IRA-Beitrag wahrscheinlich keine neuen Ersparnisse darstellt.

    Daten aus den 1980er Jahren zeigen, dass Haushalte mit einem Nicht-IRA-Finanzvermögen von über 20.000 US-Dollar im Jahr 1986 (etwa 28.600 US-Dollar in 1996-Dollar) oder die 59 Jahre oder älter waren, im Zeitraum 1983-06 mehr als zwei Drittel aller IRA-Beiträge leisteten.

    Haushalte mit einem Nicht-IRA-Finanzvermögen von mehr als 40.000 US-Dollar (etwa 57.200 US-Dollar in 1996-Dollar) oder deren Leiter 59 Jahre oder älter war, leisteten in diesem Zeitraum die Hälfte aller IRA-Beiträge. Während einige Leute argumentiert haben, dass viele der Konten von Haushalten der Mittelschicht gehalten wurden, zeigen die Daten, dass die meisten Beiträge wurden von Haushalten gemacht, die IRAs und andere gute Ersatzstoffe für die Rettung in Betracht ziehen würden. Dies deutet darauf hin, dass die Gesamtwirkungen von IRAs auf das Sparen wahrscheinlich bestenfalls gering waren.

    Im Gegensatz dazu werden Beiträge nur dann einen Nettozuwachs zum Sparen darstellen, wenn sie durch Konsumsenkungen finanziert werden, was nur dann der Fall ist, wenn IRAs und andere Spareinlagen nur schwache Substitute füreinander darstellen. Dies ist eher bei Haushalten der Fall, die über einen geringeren Vermögensbestand verfügen und jünger sind. Wenn also IRAs ausgeweitet werden sollen, sollte die Ausweitung auf einkommensschwächere Gruppen ausgerichtet werden. Gruppen mit höherem Einkommen verfügen in der Regel über höhere Vermögenswerte und finden es einfacher, andere Vermögenswerte in IRAs zu ersetzen.

    (C) Gesamtwirkungen erweiterter IRAs auf das Sparen

    Wie viel würde die Ausweitung der IRAs die nationalen und privaten Ersparnisse erhöhen? Man kann sich einen Überblick über dieses Thema verschaffen, wenn man feststellt, dass die Nettonationalersparnis von 8 Prozent des Nettosozialprodukts in den 1950er, 1960er und 1970er Jahren auf 4,1 Prozent in den 1990er Jahren gesunken ist. Die persönliche Ersparnis ist von 7 Prozent des verfügbaren persönlichen Einkommens zwischen 1950 und 1980 auf unter 5 Prozent in den 1990er Jahren gesunken.

    Eine Möglichkeit, die Wirkung von zu messen alle Die Steuerpolitik beim Sparen soll die Auswirkungen einer Ablösung der Einkommensteuer durch eine Verbrauchsteuer berücksichtigen. Schätzungen von Engen und Gale (1996) gehen davon aus, dass ein Umstieg auf eine reine Konsumsteuer – ohne persönliche Befreiungen oder Übergangserleichterungen – die Sparquote kurzfristig um etwa 1,5 Prozentpunkte und im Jahr um etwa 0,5 Prozentpunkte erhöhen würde auf lange Sicht. Die Produktion pro Kopf würde in den ersten 10 Jahren um etwa 1,5 Prozentpunkte steigen. Diese Effekte sind positiv, aber im Vergleich zu dem oben erwähnten Rückgang der Einsparungen bescheiden.

    Die Ergebnisse bieten auch eine nützliche Perspektive darauf, was durch gezielte steuerpolitische Veränderungen erreicht werden kann. Wenn eine komplette Überarbeitung des Einkommensteuersystems die Sparquote um höchstens 1,5 Prozentpunkte erhöht, ist von einer Politik, die an den Rändern des Systems bastelt, nur eine viel geringere Wirkung zu erwarten.

    Die Gesamtwirkung einer Ausweitung der IRA wäre gering. Von 1982 bis 1986 machten die IRA-Beiträge etwa 1 Prozent des BIP aus. Seitdem sind jedoch die Steuersätze gefallen und andere Sparanreize haben sich vermehrt. Außerdem würde die Expansion nur einen kleinen Teil der Bevölkerung betreffen. Würden die Beiträge um 0,5 Prozentpunkte des BIP steigen und – wenn man die Differenz zwischen den Studien aufteilt – etwa die Hälfte dieser Beiträge neusparen, würde das private Sparen um 0,25 Prozentpunkte steigen. Unter der Annahme eines effektiven Bundes- und Landessteuersatzes von etwa 25 Prozent würde die staatliche Ersparnis jedoch um etwa ein Viertel der Beiträge sinken, sodass der Nettozuwachs der nationalen Ersparnis in den nächsten Jahren etwa 0,12 Prozentpunkte betragen würde.

    Beachten Sie, dass diese Schätzung die Auswirkungen der Zulassung von straffreien (und einkommenssteuerfreien) Abhebungen für bestimmte Zwecke nicht berücksichtigt. Wenn diese Abhebungen aus bereits bestehenden Guthaben erlaubt sind oder wenn die Abhebungen einkommensteuerfrei erfolgen, könnten die Auswirkungen der Expansion von IRAs auf die privaten und nationalen Ersparnisse durchaus negativ sein.

    (D) Kurzfristige versus langfristige Auswirkungen von IRAs auf das Sparen

    Einige Kommentatoren (darunter Engen und Gale 1993) haben darauf hingewiesen, dass die kurzfristigen Auswirkungen von IRAs wahrscheinlich weniger günstig sind als die langfristigen Auswirkungen. Die Idee ist, dass die Leute bei der Einführung von IRAs Gelder aus steuerpflichtigen Quellen in IRAs umschichten, damit die Beiträge zunächst nicht neu eingespart werden. Nach einer Weile gehen den Leuten, die zu IRAs beitragen, möglicherweise die Mittel aus, um zu wechseln, so dass IRA-Beiträge schließlich zu neuen Ersparnissen werden können. In einem Simulationsmodell von Engen, Gale und Scholz (1994) reduzieren IRAs beispielsweise das kurzfristige Sparen, erhöhen jedoch die langfristige Sparquote um 0,2-0,3 Prozentpunkte.

    Die entscheidende Frage ist dann, wie lange es dauert, bis die Sparquote steigt? In Engen, Gale und Scholz (1994) dauert es 49 Jahre, bis das Verhältnis von Vermögen zu Einkommen seinen ursprünglichen Wert (Vor-IRA-Wert) überschreitet. Einige Befürworter der IRA haben argumentiert, dass die Übergangsfrist sehr kurz sein wird: ein Jahr oder weniger, da der typische Haushalt nur sehr wenige bereits vorhandene finanzielle Vermögenswerte hat.

    Die Logik einer kurzen Übergangsfrist ist aus zwei Gründen irreführend. Der erste ist einfach, dass der typische Haushalt 1986 keine IRA hatte, sodass der typische Haushalt für die Debatte darüber, wie lange der Übergang dauern wird, irrelevant ist. Die relevanten Haushalte sind diejenigen, die zu IRAs beigetragen haben und insbesondere diejenigen, die weiterhin zu IRAs beigetragen haben: Hatten diese Haushalte viele bereits vorhandene Vermögenswerte, die sie in IRAs umwandeln konnten? Die Antwort hier ist ein klares Ja. Tabelle 2 zeigt, dass die bereits bestehenden Vermögenssalden bei Haushalten mit IRA hoch sind. Der typische IRA-Haushalt verfügte 1986 über mehr als 20.000 US-Dollar an Nicht-IRA-Finanzvermögen. Unter den Haushalten, die drei Jahre in Folge zur Obergrenze beigetragen haben, betrugen die typischen Geldvermögenssalden 40.000 US-Dollar. Es ist klar, dass für diese Haushalte IRAs über mehrere Jahre ohne Erhöhung der Ersparnis aus bereits bestehenden Vermögensguthaben finanziert werden könnten.

    Das zweite Problem mit der Logik der Befürworter ist noch wichtiger: Sie ignoriert IRA-Beiträge, die durch aktuelle oder zukünftige Ersparnisse finanziert werden, die auch ohne IRAs getätigt worden wären. Diese Beiträge stellen keine neue Ersparnis dar. Die Tabelle zeigt, dass typische IRA-Haushalte und Beitragszahler mit einer 3-Jahres-Grenze im Verhältnis zu ihren IRA-Beiträgen ein extrem hohes Niveau an sonstiger Ersparnis aufweisen und daher leicht Beiträge aus dem ohnehin getätigten Sparen finanzieren könnten. Das durchschnittliche 3-Jahres-Sparniveau für Beitragszahler mit 3-Jahres-Grenze im SCF betrug 60.000 USD. Sicherlich wäre es für viele von ihnen nicht schwer, 12.000 Dollar davon einfach in eine IRA zu stecken. Das durchschnittliche 3-Jahres-Sparniveau für den typischen IRA-Beitragenden betrug 23.000 US-Dollar. Dies ist sicherlich groß genug, um alle oder den größten Teil der üblichen drei Jahre an Beiträgen zu finanzieren. Diese Zahlen deuten darauf hin, dass unter den Haushalten, die zu IRAs beigetragen haben, eine große laufend Quelle von Mitteln, aus denen IRA-Beiträge finanziert werden könnten, ohne Ersparnisse zu erhöhen. Es gibt allen Grund zu der Annahme, dass die Übergangsphase sehr lange dauern könnte.

    Ein zweiter Grund, warum IRAs langfristige Ersparnisse erhöhen können, besteht darin, dass Arbeitnehmer, die ihre Stelle aufgeben, häufig ihre Rentenguthaben auf eine IRA übertragen. Somit bietet die IRA eine bequeme Möglichkeit, das Geld gebunden zu halten, anstatt die Menschen zu ermutigen, die Mittel vorzeitig auszugeben. Über lange Zeiträume könnte der kumulative Effekt, dass weniger Menschen ihre Rente auszahlen lassen, die Sparquote erhöhen. Zwei Vorbehalte sind jedoch zu beachten. Erstens scheint ein solcher Effekt noch nicht eingetreten zu sein. Zweitens ist dieser Faktor im bestehenden IRA-System bereits voll funktionsfähig. Es ist keine Erweiterung der IRAs erforderlich.

    (E) Hat die Werbung durch die IRA-Beiträge zu neuen Einsparungen geführt?

    Einige Kommentatoren haben behauptet, dass die starke Werbung für IRAs bedeutet, dass IRA-Beiträge neue Ersparnisse waren. Obwohl es jedoch wahrscheinlich ist, dass IRAs im Zeitraum 1982-2006 stark von der Finanzindustrie beworben wurden, gibt diese Tatsache keine Auskunft darüber, ob die IRA-Beiträge neue Ersparnisse (Verringerung des Lebensstandards) oder Vermögensverschiebungen, umgeleitetes Sparen, waren oder Schuldenerhöhungen. Es gibt sicherlich keine Beweis um die Vorstellung zu unterstützen, dass die Werbung für IRAs die Höhe der Einsparungen beeinflusst.

    Ein Blick auf die Anzeigen selbst lässt jedoch vermuten, dass Werbung eher zu Vermögensverschiebungen als zu neuen Sparmaßnahmen führen kann. Einige Anzeigen befürworteten ausdrücklich die Finanzierung von IRAs mit Schulden, um die Steuererleichterung zu erhalten (siehe Feenberg und Skinner 1989). Aaron und Galper (1984, S. 5) berichten über die folgende Anzeige aus dem New York Times 1984:

    Würden Sie 2.000 US-Dollar aus Ihrer rechten Hosentasche in Ihre linke Hosentasche schieben, würden Sie mit der Transaktion keinen Cent verdienen. Wenn diese verschiedenen Taschen jedoch Konten bei The Bowery wären, würden Sie von Hunderten von Dollar profitieren …. Die Einrichtung eines individuellen Rentenkontos ist eine Möglichkeit, sich selbst Geld zu geben. Die Magie einer IRA besteht darin, dass Ihre Beiträge steuerlich absetzbar sind.

    Aus offensichtlichen Gründen scheint Werbung eher die Möglichkeit schmerzloser Beiträge hervorzuheben, die das Sparen nicht erhöhen, als schmerzhafte Beiträge, die das Sparen erhöhen.

    Eine zweite Perspektive auf die Werbung bietet die jüngste Lawine von Anzeigen für Investmentfonds und die damit einhergehenden massiven Zuflüsse in diese Fonds. Abbildung 1 zeigt, dass Investmentfonds in den letzten Jahren dramatisch zugenommen haben, privates Sparen jedoch nicht. Abbildung 2 zeigt, dass dem Anstieg der Spareinlagen bei Investmentfonds ein Rückgang der Einzelbestände in Aktien und Anleihen gegenüberstand. Das heißt, die Haushalte scheinen ihr Vermögen weitgehend von einer Form in eine andere verlagert zu haben. Dies ist keineswegs eine Kritik an der Investmentfondsbranche, die ein Produkt anbietet, das von der Öffentlichkeit verlangt wird. Der Punkt ist nur, dass das Vorhandensein von massiver Werbung nicht bedeutet, dass die nachfolgenden Beiträge neue Einsparungen darstellen.

    Eine ähnlich unbewiesene Behauptung ist, dass die IRA eine Sparkultur geschaffen haben oder hätten, wenn sie 1986 nicht eingeschränkt worden wäre. Diese Vorstellung basiert in gewissem Maße auf Beweisen über die Persistenz der IRA-Beiträge im Laufe der Zeit. Haushalte, die in einem Jahr Beiträge geleistet haben, hatten eine sehr hohe Wahrscheinlichkeit, auch im nächsten Jahr Beiträge zu leisten. Dies führte zu Spekulationen, dass IRAs Menschen dabei halfen, im Laufe der Zeit gute Spargewohnheiten zu entwickeln (Skinner 1992, Thaler 1994). Das Problem bei dieser Schlussfolgerung besteht darin, dass die Daten zur Persistenz perfekt mit Standardmodellen übereinstimmen (Engen und Gale 1993). Die Persistenz der Beiträge über die Zeit ist nicht überraschend. Ein rein rationales Modell ohne Gewohnheitsbildung erzeugt dieselbe Persistenz wie die Daten.

    Darüber hinaus machen andere Beweise es schwer zu glauben, dass IRAs eine Kultur des Sparens geschaffen haben. Die frühen 1980er Jahre zeichneten sich durch eine niedrigere Inflation, niedrigere Steuersätze, hohe Realzinsen, Kürzungen der sozialen Sicherheit sowie erweiterte IRAs aus, doch die Sparquote fiel während der goldenen Jahre der IRAs eher als sie stieg.

    Schlussfolgerungen

    Eine Ausweitung gezielter steuerlicher Sparanreize dürfte die Sparquote, wenn überhaupt, kaum erhöhen, könnte aber reale Kosten in Bezug auf Steuer-, Haushalts- und Rentenpolitik mit sich bringen. Übermäßiges Herumbasteln an steuerlichen Sparanreizen verschleiert andere Möglichkeiten der privaten und nationalen Ersparnis. Der sicherste Weg, die nationale Ersparnis zu steigern, besteht darin, das Haushaltsdefizit auf eine Weise zu verringern, die die private Ersparnis nicht verringert.

    Es kann sich als schwieriger erweisen, die private Ersparnis zu erhöhen, aber es lohnt sich, mehrere Optionen zu prüfen. Der offensichtlichste Kandidat ist eine verbesserte finanzielle Bildung der Arbeitnehmer. Es besteht ernsthafte Besorgnis, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung nicht angemessen auf den Ruhestand vorbereitet wird. Gleichzeitig nutzt jedoch ein Großteil der Haushalte die ihnen bereits vorhandenen Sparanreize nicht. Jeder kann zum Beispiel zu einer IRA oder einer festen oder variablen Rente beitragen, wenn er dies möchte, und erhält eine Steuerbegünstigung gegenüber anderen Spareinlagen. Nur etwa zwei Drittel der Arbeitnehmer, die Anspruch auf 401(k)-Pläne haben, nehmen tatsächlich teil. Eine verbesserte Bildung wäre auch lohnenswert, um amerikanischen Haushalten die notwendige Unterstützung zu bieten, da sich das Rentensystem von leistungsorientierten Plänen hin zu beitragsorientierten Plänen bewegt, die den Arbeitnehmern mehr Verantwortung auferlegen, und wenn eine Reform der sozialen Sicherheit in Betracht gezogen wird.

    Ein weiterer fruchtbarer Reformbereich ist meines Erachtens die Rentengesetzgebung. Ein verbessertes Rentensystem würde einen verbesserten Rentenschutz, vereinfachte Nichtdiskriminierungsvorschriften mit einem höheren Mindestbeitrag, höheren Höchstbeitragsgrenzen und die Abschaffung der Steuern auf Überzahlungen und Überschussakkumulationen umfassen.