Eine potenzielle Katastrophe braut sich im wichtigsten staatlich geförderten privaten Wohnungsbauprogramm des Landes zusammen. In den nächsten sieben Jahren laufen die Förderverträge für mehr als 700.000 Wohneinheiten aus, die im Rahmen des Mietzuschussprogramms des Referats 8 des Amtes für Wohnungs- und Stadtentwicklung oder dessen Vorgängerprogrammen gefördert werden. Die Hypotheken auf diesen Gebäuden sind durch die Eidgenössische Wohnungsverwaltung (fha), eine Agentur der hud, versichert. Wenn der Kongress die Subventionsverträge nicht verlängert, werden die Eigentümer wahrscheinlich mit ihren Hypotheken in Verzug geraten, sodass fha Versicherungsansprüche auf 18 Milliarden Dollar an ausstehenden Hypotheken an die privaten Kreditgeber zahlen muss.
Der Kongress hat Hud bereits für große Budgetkürzungen ins Visier genommen. Es besteht keine Aussicht, dass diese Verträge zu ihrem derzeitigen Subventionsniveau verlängert werden. Das bevorstehende Ergebnis ist nur allzu offensichtlich. Da die Eigentümer mit ihren Hypotheken in Verzug geraten, wird die Bundesregierung an der Rechnung festhalten. In der Zwischenzeit könnten Hunderttausende von Familien mit niedrigem Einkommen in ihrem Leben gestört werden, wenn die Eigentümer die Wartung verschieben oder die Immobilien schließen.
Die Clinton-Administration hat auf die Angelegenheit aufmerksam gemacht und weitreichende Reformen vorgeschlagen. Es schätzt, dass diese Reformen auf lange Sicht fast 5 Milliarden US-Dollar an heutigen Dollar einsparen würden. Aber der Kongress muss das Problem noch ernsthaft angehen.
Was schief gelaufen ist?
Das Section-8-Programm wurde 1974 von der Nixon-Administration ins Leben gerufen, um mehr private Bauträger zum Bau von Wohnungen für Amerikaner mit niedrigem Einkommen zu ermutigen. Im Rahmen des projektbasierten Section-8-Programms, das frühere Bemühungen in gleicher Weise erweitert, schloss er mit den Entwicklern Mietzuschussverträge ab, typischerweise für 20 Jahre. Anspruchsberechtigte Familien zahlen 30 Prozent ihres Einkommens für die Miete; Den Rest der Miete zahlt hud direkt an den Bauträger. Um Entwickler zur Teilnahme an Abschnitt 8 zu bewegen, garantierte fha die Hypotheken, die sie von Banken oder Sparkassen erhielten. Entwickler erhielten auch erhebliche Steuervorteile. Abschnitt 8 war beliebt, weil er den Wohnungsbau für mehr als 1 Million Amerikaner mit niedrigem Einkommen förderte. Aber das Programm beinhaltete so etwas wie ein Element des Ponzi-Schemas, um es am Laufen zu halten. Wenn die Subventionen gekürzt würden, würde das System zusammenbrechen. Die Eigentümer könnten mit ihren Hypotheken in Verzug geraten, und die FHA würden ihre Forderungen bezahlen. Politische Entscheidungsträger erkannten diesen Fehler 1983 an und hörten auf, neue Section 8-Verträge mit Eigentümern zu schließen. Stattdessen begann hud, Mietern direkt mit tragbaren Gutscheinen zu helfen, um den Mietern mehr Auswahl zu bieten und die Kosten für die Wohnhilfe pro Person zu senken. Heute verwenden etwa 1,5 Millionen amerikanische Haushalte tragbare Gutscheine, um ihre Miete zu bezahlen.
Aber was ist mit all den Immobilien vor 1983 mit Subventionsverträgen passiert? Als sie neu waren, boten die meisten Wohnungen von ausgezeichneter Qualität, wenn auch oft zu überhöhten Kosten pro Einheit. Noch heute bieten die meisten menschenwürdigen Wohnraum. Aber als sie älter wurden, gerieten viele in finanzielle und betriebliche Probleme. Jahrelang hielten hud und der Kongress das Ponzi-ähnliche Schema am Laufen, indem sie zusätzliche Subventionen aufstockten, wenn Projekte in finanzielle Schwierigkeiten gerieten.
Aber die Situation konnte und wird nicht von Dauer sein. Das Problem ist, dass mittlerweile rund zwei Drittel der Immobilien übersubventioniert sind – sie erhalten eine Bundesförderung auf der Grundlage von Mieten, die über denen vergleichbarer nicht geförderter Wohnungen im gleichen Viertel liegen. Das Problem der Übersubventionierung wuchs langsam, da vielen Eigentümern die Kosten in die Höhe getrieben wurden – Kosten, die sie durch das Programm kaum kontrollieren konnten – und daher größere Subventionen benötigten, um ihre Projekte am Leben zu erhalten. Aber es hat jetzt ernste Ausmaße angenommen. Mehr als 40 Prozent der Objekte weisen inzwischen an ihren Standorten eine Assistenzmiete von über 120 Prozent der durchschnittlichen Marktmiete auf. Die Hauptrechnungsstelle hat festgestellt, dass Wohnungen in Abschnitt 8 doppelt so hoch vermietet sind wie nicht geförderte Wohnungen auf der anderen Straßenseite. In Casper, Wyoming, zum Beispiel werden subventionierte Zwei-Zimmer-Wohnungen für 880 US-Dollar pro Monat gemietet, während größere, nicht subventionierte Wohnungen mit mehr Annehmlichkeiten für nur 425 US-Dollar pro Monat gemietet werden. Schlimmer noch, einige Mieter würden den Komplex gerne verlassen – für zufriedenstellenderen Wohnraum zu geringeren Kosten für die Regierung –, können dies jedoch nicht, da ihre Mietbeihilfe an ihre aktuellen Einheiten gebunden ist. Es macht keinen Sinn, den Eigentümern mehr zu zahlen, als sie auf einem freien und wettbewerbsorientierten Markt bekommen würden. Der einzige Grund für diese Praxis ist, dass die Politik befürchtet, dass viele Eigentümer mit ihren Hypotheken in Zahlungsverzug geraten würden, wenn ihre Subventionen auf marktübliche Mieten begrenzt würden.
Einige Beobachter argumentieren, dass das derzeitige System nur einige Feinabstimmungen bedarf, um die Kosten zu senken. Aber die beiden grundlegenden Mängel des Systems lassen einen solchen Optimismus realistischerweise nicht zu. Erstens isolieren die ineinandergreifenden Subventionen der Hypothekenversicherung und der Mietbeihilfe die Immobilien des Abschnitts 8 von den Marktkräften. Und zweitens kann hud, weil die Mietbeihilfe an bestimmte Einheiten gebunden ist, die Immobilien nicht verlassen: Sie muss Kostensteigerungen absorbieren. Tatsächlich schafft das System zwei Geiseln: Mieter ihrer Einheiten und die Bundesregierung, um das System über Wasser zu halten.
Vorschläge zur Kontrolle der Subventionskosten durch bessere Durchsetzung oder straffere Finanzierungsformeln werden nicht alle Ineffizienzen beseitigen, da sie eine kontinuierliche bürokratische Struktur zur Verwaltung des Programms erfordern. Marktmieten, die den Eigentümern und Mietern die richtigen Signale senden, können nur durch Wettbewerb und nicht durch staatliches Fiat erreicht werden.
Reformbemühungen
Anfang 1995 schlug Hud vor, die auslaufenden Verträge nach Abschnitt 8 durch tragbare Wohnungsgutscheine zu ersetzen und den Vermietern die Freiheit zu lassen, ihre Wohnungen für alles zu mieten, was der Markt hergibt. Um Immobilieneigentümer bei der Umstellung zu unterstützen, würde sich fha bereit erklären, die Hypotheken in den Fällen, in denen die Marktmieten die Betriebskosten und Hypothekenzahlungen nicht decken könnten, vor dem Ausfall abzuschreiben und den þHit zu nehmen, um Forderungen zu begleichen. Huds Vorschlag wurde jedoch sowohl von Eigentümern als auch von Mietergruppen abgelehnt. Einige Eigentümer befürchteten, dass hud sie bei den Neuverhandlungen unfair behandelt, und befürchteten, dass die Hypothekenabschreibungen selbst eine Steuerschuld auslösen würden. Und obwohl hud-Studien zeigen, dass mehr als 80 Prozent der Gutscheinempfänger eine geeignete Wohnung finden, befürchteten einige Mieterorganisationen, dass viele Bewohner, insbesondere Minderheiten, ältere Menschen, Behinderte und Großfamilien, in anderen Gebäuden keine angemessene Unterkunft finden könnten . Mieter waren auch misstrauisch gegenüber Zusicherungen von hud, dass insbesondere ältere und behinderte Familien im Rahmen eines Gutscheinplans in ihren Wohnungen bleiben könnten. Da die 1996 auslaufenden, teuren Section-8-Verträge weniger als 1.000 Einheiten umfassten, entschied sich der Kongress, sich dem Problem nicht direkt zu stellen. Es ging jedoch nicht vollständig vorbei. Es verlängerte die kostspieligen Subventionen nur für ein Jahr und gab Hud die Befugnis, die Vorteile einer Umstrukturierung des Programms und der Abschreibung von Hypotheken vor dem Ausfall von 15.000 Einheiten aufzuzeigen. Aber die Demonstration läuft Ende September 1997 aus und lässt somit mehr als 700.000 Einheiten auf Aktion warten – 236.000 Einheiten laufen 1997 aus.
In diesem Jahr haben hud und die Verwaltung Portfolio Reengineering empfohlen, einen abgespeckten Ansatz zur Bewältigung der drohenden Katastrophe von Abschnitt 8, der versucht, einige der Einwände von Eigentümern und Mietern aus dem letzten Jahr zu vermeiden. Der neue Vorschlag würde übermäßig großzügige Mieten auf das Marktniveau senken und den lokalen Gemeinschaften die Möglichkeit bieten, künftige Subventionen übertragbar zu machen, wodurch den Mietern mehr Wahlmöglichkeiten gegeben würden. In der Zwischenzeit würde Hud die Verhandlungsmacht in Bezug auf die Hypotheken auf die übersubventionierten Immobilien erlangen und der Regierung Geld für die Subventionszahlungen sparen.
Um Einwänden sowohl von Mietergruppen als auch von Eigentümern gegen Gutscheine entgegenzuwirken, schlägt hud vor, den Landes- und Kommunalverwaltungen ein Mitspracherecht bei der Entscheidung zu geben, ob und in welchem Tempo die jetzt an einzelne Immobilien gebundenen Hilfen in tragbare Gutscheine umgewandelt werden sollen. In einigen Fällen kann beispielsweise eine Gemeinde entscheiden, dass weiterhin projektbezogene Subventionen erforderlich sind, um die Stabilität eines Viertels zu gewährleisten.
hud erkennt auch die steuerlichen Schwierigkeiten an, die die Neuverhandlung von Hypotheken für Eigentümer mit sich bringt. Ohne ausdrücklich darzulegen, wie mit dem Problem umgegangen werden soll, hat es seine Bereitschaft bekundet, mit dem Kongress Möglichkeiten zu erörtern, dem Problem Rechnung zu tragen. Die wahrscheinlichste Lösung wäre, die Erfassung von Veräußerungsgewinnen aus Hypothekenabschreibungen bis zum Verkauf der Immobilien an eine andere Partei aufzuschieben, sofern die fha-Versicherung erloschen ist und die Mietzuschüsse umstrukturiert werden. Es spricht ein gutes Argument dafür, dass solche Steuererleichterungen das Haushaltsdefizit nicht vergrößern würden, da fha größere Abschreibungen in Kauf nehmen müsste, wenn die Eigentümer keine Kapitalertragsteuererleichterungen erhielten und sich einer Umstrukturierung widersetzen könnten.
linke Seite des Bootes
Der neue Vorschlag zum Portfolio Reengineering würde es Immobilieneigentümern auch ermöglichen, eine fha-Versicherung für ihre neu umstrukturierten Kredite zu beantragen. Die Versicherung würde auf der Grundlage der neuen Bedingungen ordnungsgemäß gezeichnet und als Zuschuss nach den geltenden Rechnungslegungsvorschriften für das Kreditzuschussbudget gewertet.
Anfangs hatte Hud vor, die tausenden Hypotheken einzeln mit den Eigentümern neu zu verhandeln. Seitdem hat es die gewaltige Natur dieser Aufgabe erkannt. Es erwog auch – und lehnte es dann ab –, die Hypotheken einfach an Dritte zu verkaufen, damit der Markt die Abschreibungen festlegen kann. Dieser Ansatz hätte jedoch erfordert, dass die Eigentümer der umstrukturierten Eigenschaften zuerst einen Standardwert hätten. Stattdessen schlägt hud nun vor, seine Bürgschaftsverbindlichkeiten für einen bestimmten Teil der fha-versicherten Hypotheken zu wettbewerbsfähigen Preisen an im Wettbewerb ausgewählte Dritte zu übertragen. Eine Vielzahl von Einheiten, die allein oder als Teams agieren, kommen in Frage: lokale und staatliche Regierungen (einschließlich staatlicher Wohnungsbaufinanzierungsagenturen), gemeinnützige Organisationen, private Vermögensverwalter und eine beliebige Anzahl potenzieller Kapitalpartner. Diese Unternehmen würden dann mit Kreditgebern und Eigentümern verhandeln, um die Hypotheken zu restrukturieren oder sie je nach den Umständen zu verkaufen. Es wird erwartet, dass diese von Dritten verwalteten früheren Interventionen bei der Restrukturierung von Hypotheken effizienter sind als spätere Interventionen von hud. Alle vertraglichen Pflichten und Rechte aus Abschnitt 8 würden beachtet, einschließlich des Mieterschutzes.
Über eine Treuhandstruktur würden sich hud und die Drittparteien insoweit an den Erlösen beteiligen, als die Drittparteien bei der Restrukturierung der Hypotheken und der Verwaltung der Verbindlichkeiten des Staates besser abschneiden können als der Staat. Auf diese Weise würde hud sicherstellen, dass den Dritten kein Glücksfall gegeben wird; der anteil von hud würde unterdessen dazu beitragen, baufällige immobilien zu sanieren. Um sicherzustellen, dass die Dritten die richtigen Anreize haben, um die besten Angebote zu erzielen und die Kosten zu minimieren, müssten sie einen Teil ihres eigenen Kapitals zur Teilnahme verpflichten.
Der abgespeckte Vorschlag zum Portfolio Reengineering wird den Steuerzahlern schätzungsweise fast 5 Milliarden US-Dollar an reduzierten Mietzuschüssen und Zahlungen für FHA-Ansprüche einsparen.
Es ist Zeit für den Kongress zu handeln
Das Demonstrationsprojekt, das der Kongress letztes Jahr genehmigt hat, reicht bei weitem nicht aus. Der Kongress muss das gesamte Problem von Abschnitt 8 lösen. Wie bereits erwähnt, laufen die Subventionsverträge für ungefähr 236.000 Einheiten oder ungefähr ein Viertel des gesamten Portfolios von Abschnitt 8 1997 aus. Die Verträge über weitere 246.000 Einheiten laufen 1998 und 1999 aus. Der neueste Vorschlag von hud ist ein guter Ausgangspunkt. Zum jetzigen Zeitpunkt besteht die Hoffnung, dass die Aneigner des Kongresses hud ermächtigen können, Hypotheken und Unterstützung für Projekte umzustrukturieren, deren Verträge nach Abschnitt 8 im Finanzjahr 1997 auslaufen und deren Mieten über dem Markt liegen.
Auslaufende Verträge einfach um ein weiteres Jahr zu verlängern, wie es der Kongress letztes Jahr getan hat, wird wenig bewirken. Die Förderkosten werden weiter steigen, während sich die Immobilien verschlechtern. Je länger der Kongress an einer inkrementalistischen Strategie festhält, desto kostspieliger werden letztlich Zahlungsausfälle. Darüber hinaus verbleiben immer weniger Ressourcen für alle anderen Wohnungs- und Gemeindeentwicklungsbedürfnisse des Hud, wenn auslaufende Verträge nach Abschnitt 8 auf ihrem bestehenden, übersubventionierten Niveau verlängert werden.
Im Idealfall sollte der Kongress nicht mit dem jüngsten reduzierten Vorschlag der Regierung aufhören. Es sollte das gesamte Programm nach Abschnitt 8 in Richtung eines Gutscheinsystems verlagern. Gutscheine sind nicht nur günstiger als das derzeitige bürokratische Subventionssystem, sie würden auch den Mietern der Sektion 8 die gleiche Bewegungsfreiheit geben, die alle anderen in diesem Land genießen.
Bevor er im vergangenen Frühjahr seinen Rücktritt aus dem Senat ankündigte, kündigte der Mehrheitsführer Robert Dole seine Unterstützung für eine Politik zur Beendigung des öffentlichen Wohnungsbaus, wie wir ihn kennen, an, indem er allen Bewohnern des öffentlichen Wohnungsbaus Gutscheine gibt, damit sie leben können, wo immer sie wollen. Hud-Sekretär Henry Cisneros hat im vergangenen Jahr die gleiche Verpflichtung eingegangen. Wenn sich Robert Dole und die Clinton-Administration auf diesen Vorschlag einigen können, dann ist es an der Zeit, dass auch der Kongress diesem zustimmt.