Den Maßstab setzen: Dodd-Franks Spagat zu Großbanken

Als die Brände der Finanzkrise gelöscht waren, gab es in den Überresten des amerikanischen Finanzsystems Institutionen, die größer waren als seit Generationen. Verursacht durch jahrzehntelange Fusionen, Deregulierung, technologische Veränderungen und Größen- und Größenvorteile sowie explizite staatliche Maßnahmen während der Krise, waren Megabanken – lange Zeit im Rest der Welt vorherrschend – nach Amerika gekommen. Die politischen Entscheidungsträger standen vor kritischen Entscheidungen, wie sie auf diese Institutionen reagieren sollten. Ablehnung von Forderungen an die politische Linkeeinsund rechtszweidamit die Regierung die größten Banken auflöst, wählte der Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (Dodd-Frank) stattdessen einen Mittelweg: zu versuchen, die positiven und negativen Aspekte großer, komplexer Finanzinstitute auszugleichen und den Markt sortieren zu lassen die optimale Größe der größten Finanzinstitute. Um zu beurteilen, ob dies die richtige Wahl war, muss es richtig verstanden werden.



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Megabanken schaffen Vorteile und verursachen Kosten. Ein Problem besteht darin, dass die meisten Vorteile intern vom Institut und seinen Kunden, Mitarbeitern und Aktionären erfasst werden, während ein Teil der Kosten extern getragen wird. Insbesondere, wie die Finanzkrise gezeigt hat, fallen Kosten der Instabilität des Finanzsystems, die aus dem Scheitern oder Beinahe-Ausfall einer Megabank resultieren, auf die Gesellschaft (und auf andere Megabanken). Das Ausmaß und die Auswirkungen dieser Kosten hinterließen in der amerikanischen Öffentlichkeit eine schmerzliche Erfahrung, die seit der Weltwirtschaftskrise nicht mehr zu spüren war.

Stellen Sie sich eine leere Waage vor. Auf der einen Seite der Skala stehen alle externen Kosten, die mit einer Megabank verbunden sind. Dies sind die Kosten, die die Gesellschaft im Hinblick auf die Auswirkungen des möglichen Scheiterns und der entsprechenden volkswirtschaftlichen Verwüstung trägt. Die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Kosten sollten quantifizierbar sein und würden die Skala zu einem Messwert neigen. Stellen Sie sich nun vor, ein Gewicht in Form von regulatorischen Kosten für die Geschäftstätigkeit, die genau diesem Betrag entsprechen, am anderen Ende der Skala zu platzieren. Die Waage wäre perfekt ausbalanciert.





Für die zu gewichtende Bank wird die Regierung eine Regulierungslast auferlegt haben, die den gesellschaftlichen Kosten ihrer Größe und Komplexität entspricht. Dieses Gewicht hat mehrere Auswirkungen. Erstens wird es der Bank das Leben teuer machen. Zweitens, in dem Maße, in dem das Gewicht der Bank höher ist als das ihrer Konkurrenten (die vermutlich weniger systemrelevant sind), wird diese Bank weniger wettbewerbsfähig. Angesichts der Tatsache, dass es in den USA etwa 6.000 Banken gibt – von denen die allermeisten nicht gewichtet werden – sollte es zu Wettbewerbseffekten kommen. Drittens, wenn die Skala perfekt kalibriert ist, wird die Megabank in dem Maße, in dem sie Aktivitäten oder Geschäftsbereiche übernimmt, die das Systemrisiko erhöhen, für diese Aktivitäten stärker bestraft. Dies wird systemisch riskantere Aktivitäten von Megabanken faktisch abschrecken.

Wenn die von der Regierung auferlegten Kosten größer sind als der durch die Größe gewonnene Nutzen, sollten diese Institutionen natürlich schrumpfen. Ob diese Schrumpfung proaktiv durch vorausschauendes Management erreicht wird, das auf die Maximierung des Shareholder Value agiert, oder ob die Marktkräfte Kapital und Aktivitäten einfach an andere Orte umverteilen, ist unklar. Dies kann die Geschwindigkeit und Methode der Schrumpfung bestimmen, aber auf lange Sicht sollte die Größe auf das Gleichgewicht reduziert werden, in dem sich Grenzkosten und -nutzen treffen.



Es ist konsequent, dass Megabanken weiter expandieren, auch wenn sie hohen regulatorischen Kosten ausgesetzt sind. Überwiegen die privaten wirtschaftlichen Vorteile von größerem Umfang und Umfang die regulatorischen Kosten (die gleich den gesellschaftlichen Kosten angenommen werden), dann wird es weiterhin zu einer verstärkten Konzentration kommen. Wenn der Wert großer, komplexer Finanzinstitute ihre gesellschaftlichen Kosten übersteigt, sollten sie im Wesentlichen weiter wachsen dürfen. In dem Maße, in dem Wachstum zusätzliche Grenzkosten verursacht, sollte auch das Regulierungsgewicht zunehmen. Damit die Theorie in der Praxis funktioniert, muss die Waage immer im Gleichgewicht sein.

Darin liegt die zentrale Herausforderung: den Maßstab auszubalancieren. Dodd-Frank übertrug diese Aufgabe den Aufsichtsbehörden, insbesondere der Federal Reserve. Ausgestattet mit erhöhten Kapitalaufschlägen, zusätzlichen verlustabsorbierenden langfristigen Schulden und erweiterten regulatorischen Anforderungen wie Stresstests und Patientenverfügungen verfügt die Federal Reserve über die Instrumente und den gesetzlichen Auftrag, den größten Finanzinstituten zusätzliche regulatorische Belastungen aufzuerlegen. Sie hat diese Instrumente verwendet und dies in einer Weise getan, die auch speziell auf einzelne Institute zugeschnitten ist, wie zum Beispiel den SIFI-Aufschlag der Banken, der die Kapitalaufschläge von Institut zu Institut erhöht, basierend auf der Einschätzung der Federal Reserve zum Systemrisiko von diese Institution.3

Kapitalzuschläge der Federal Reserve für globale SIFIs (2015)4
JPMorgan Chase 4,5%
Städtegruppe 3,5 %
Bank of America 3%
Goldman Sachs 3%
Morgan Stanley 3%
Wells Fargo zwei%
Bundesstraße 1,5 %
Bank of New York Mellon eins%

Es ist zu jedem Zeitpunkt unmöglich zu sagen, ob die Waage richtig ausbalanciert ist. Jedes Ungleichgewicht der Skala wird die Märkte verzerren. Aber auf welcher Grundlage werden die Märkte verzerrt? Das ist die unbeobachtbare Perfektion der exakten Kalibrierung zwischen dem gesellschaftlichen Schaden, der durch das systemische Risiko einer Überkonzentration großer Finanzinstitute verursacht wird, und dem wirtschaftlichen Nutzen von Größe und Umfang großer Finanzinstitute. Diese Vorteile5den Nutzern des Finanzsystems zufließen würden – nicht nur Einlegern, sondern auch Kreditnehmern, die von globalen Finanzinstituten wie multinationalen Konzernen profitieren.



Das Konzentrationswachstum des Bankensystems ist nicht unbedingt ein guter Maßstab, um zu beurteilen, ob die Skala ausgewogen ist. Amerika hatte ein großes unkonzentriertes Geschäftsbankensystem, da Geschäftsbanken bis Mitte der 1990er Jahre der Verabschiedung des Regal-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act von 1994 (Regal-Neal), der solche Verbote weitgehend beseitigte, gesetzlich weitgehend verboten war, in mehreren Bundesstaaten zu arbeiten . Es ist schwer zu beziffern, welchen Wert die durch diese Politik verursachten Skaleneffekte verloren haben und wie stark diese aufgestauten Konsolidierungskräfte sind.

Wir können jedoch die immense Konzentrationszunahme im amerikanischen Bankensystem beobachten. 1990 verfügten die fünf größten Geschäftsbanken über weniger als 10 Prozent der Gesamtaktiva des Bankensystems (gemessen an SNL-Daten). Diese Zahl war auf fast 15 Prozent gestiegen, als Regal-Neal Mitte der 1990er Jahre verabschiedet wurde und eine Welle von Fusionen und Konsolidierungen die größten Institute zum Wachsen brachte. Nach der Finanzkrise war dieser Anteil 2014 auf 44 Prozent gestiegen.6Aufgrund von Skaleneffekten, einschließlich eines wachsenden Wertes der Größe, da die Finanztechnologie (FinTech) die Art und Weise, wie wir Bankgeschäfte tätigen, verändert, könnte sie wie seit Jahrzehnten weiter steigen. Größere Banken können möglicherweise einfach bessere Online-Anwendungen erstellen. Oder sie kann steigen, weil der Umfang falsch kalibriert ist und große, komplexe Institutionen nicht mit regulatorischen Belastungen konfrontiert sind, die ihren sozialen Risiken angemessen sind.

Die Finanzkrise hat einen seltenen Moment geschaffen, in dem die Politik der Regierung möglicherweise förderlich war, die größten Banken zu zerschlagen. Dodd-Frank entschied sich jedoch, einen anderen Weg einzuschlagen. Ob dies die richtige Wahl war, kann angesichts der Unbeobachtbarkeit der verschiedenen Wahlmöglichkeiten nie endgültig bewiesen werden. Wie gut Dodd-Frank funktionieren kann, lässt sich jedoch daran beurteilen, ob die Höhe der Regulierungskosten und die negativen externen Effekte der Größe in einem angemessenen Verhältnis stehen. Dies zu beurteilen ist schwierig und einfache Metriken, die die Größe und Konzentration des Bankensektors untersuchen, sind nicht die richtigen Instrumente.