Es wurde geschaffen, um die Flughäfen und Transportsysteme des Landes nach dem 11. September 2001 vor Angriffen zu schützen. Aber in letzter Zeit ist die Transportation Security Administration (TSA) selbst stärker unter die Lupe genommen worden als ein Zigarettenanzünder an einer Passagierkontrollstation.
Die drei Jahre alte Agentur wurde für alles lächerlich gemacht, von der Überlistung von Frauen und US-Senatoren über eine Fluggastliste, die eine Geschichte nach der anderen von Verwechslungen hervorgebracht hat, bis hin zum kürzlich erfolgten Kauf neuer Uniformen mit robusteren . 16 Millionen US-Dollar Schulterklappen. Noch wichtiger ist, dass es immer noch zu oft beim Aufspüren von Waffen, Messern und improvisierten Sprengkörpern versagt, und es liegt Jahre zurück bei der Entwicklung intelligenter Technologien, die Screenern bei ihrer Arbeit helfen könnten.
Die Probleme sind auch im Weißen Haus nicht unbemerkt geblieben, das kürzlich den derzeitigen TSA-Administrator aufgefordert hat, im Juni zurückzutreten. Da die Agentur für dieses Jahr tiefe Budgetkürzungen geplant hat, soll Präsident Bush nach jemandem suchen, der die Agentur entweder wieder aufbauen oder abbauen kann.
So oder so kann die Geschichte von TSA als klassisches Washingtoner Moralmärchen dienen. Die Agentur ist eine der größten bürokratischen Errungenschaften der Bundesregierung der letzten 50 Jahre. Aber es ist auch eine Verkörperung der Erstarrung, die öffentliche oder private Bürokratien überwinden kann. Da die Erinnerungen an 9/11 verblasst sind, hat die TSA begonnen, wie jede andere Bundesbehörde auszusehen. Es hat in kurzer Zeit ein ganzes bürokratisches Leben geführt und sich in nur drei kurzen Jahren von der Dringlichkeit zu der Selbstgefälligkeit bewegt. Die Frage ist nun, ob es rechtzeitig aufwachen kann, um seinen eigenen Untergang zu verhindern.
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Angesichts einer dringenden Mission und fast keiner Zeit, sie zu erfüllen, wuchs TSA von nur 13 Bundesangestellten im Januar 2002 auf fast 65.000 im darauffolgenden November. Das ist nicht nur bemerkenswert, sondern beispiellos. Sie hielt jede Frist in einem terminlastigen Statut ein, baute Kontrollstationen in jeder Halle an jedem Verkehrsflughafen und feuerte die privaten Kontroller, die an dem Tag Dienst hatten, an dem Terroristen vier Flugzeuge in massive Bomben verwandelten. Nur 18 Monate nach ihrer Gründung zog die TSA als eine ihrer Ankeragenturen in das neue Department of Homeland Security ein.
Aber die außergewöhnlichen Errungenschaften der TSA schützten sie nicht vor Angriffen gegen die große Regierung durch die Republikaner des Repräsentantenhauses, die sich der Agentur von Anfang an widersetzten. Sie verhinderten auch keine üblichen bürokratischen Fehler, wie z. B. verschwenderische Ausgaben für Büromöbel.
Es ist leicht, den Republikanern des Repräsentantenhauses die Schuld für die Talfahrt zu geben – die nie ein TSA-Budget erreicht haben, das sie nicht kürzen konnten und die Zahl der Screener 2003 schließlich auf 45.000 begrenzten. Die Kürzungen und Beschränkungen lenkten die Agentur nicht nur von wichtigeren Problemen wie der Hafensicherheit ab, sondern verzögerten auch die Entwicklung neuer Technologien, die den Mitarbeitern möglicherweise geholfen hätten, durch Röntgenbilder von überladenem Handgepäck zu waten und die viel geschmähten pat-downs. TSA hatte auch keine andere Wahl, als die Lücken mit Zeitarbeitskräften, Sommervertretungen und Teilzeitkräften zu füllen und in sein Forschungs- und Entwicklungsbudget zu investieren, um die unvermeidlichen Personalausfälle zu decken. Es stellte auch diese weniger-als-smiley-Privatunternehmer an die Spitze der Warteschlangen, um Tickets und Ausweise zu überprüfen, und verhängte sogar einen vorübergehenden Einstellungsstopp während der schweren Sommersaison 2003.
Pockennarben Königin Elizabeth
Aber nicht alle Turbulenzen kamen von außerhalb der Agentur. Angetrieben von der Forderung nach Konsistenz, wo es vorher keine gab, sowie von seiner eigenen Geschichte in der Strafverfolgung des Bundes, erließ der erste Verwalter der TSA, John Magaw, eine irritierende Regel nach der anderen, die es Passagieren untersagte, eines Tages Nagelknipser durch Kontrollpunkte zu tragen, und Tassen Kaffee am nächsten.
Mit nur 1.200 Kontrollen bis zum 1. Juni 2002 und der Revolte der Flughafendirektoren der TSA gegen seinen einheitlichen Ansatz für alle Flughäfen, wurde Magaw im Spätsommer durch den ehemaligen Kommandanten der Küstenwache James Loy ersetzt, ein No-Nonsense Administrator, der Bill Clinton einst ermahnt hatte, dass die logische Konsequenz, mit weniger mehr zu erreichen, darin bestehe, alles mit nichts zu tun. Innerhalb von drei Monaten nach Loys Ankunft war die Kaffeeregel weg, die Mitarbeiter der Fluggesellschaft stellten nicht mehr diese lächerliche Frage, den Koffer nie allein zu lassen, und die Agentur stellte monatlich 8.000 bis 10.000 Screener ein.
Zeitumstellung im Oktober
Doch Loys Flitterwochen sollten nicht von Dauer sein. TSA arbeitet bereits unter der Beschäftigungsobergrenze und steht vor einem zweiten Jahr der Haushaltskürzungen des Weißen Hauses. Die Leistung stagnierte – und Gerüchte über eine Demontage machten die Runde.
Loy traf auch die wenig beneidenswerte Entscheidung, die Arbeitsorganisation zu verbieten. Obwohl der Kongress die Entscheidung für ihn getroffen hätte, wenn er es nicht getan hätte, führte der Umzug zu endlosen Beschwerden an vorderster Front, insbesondere an einem Arbeitsplatz, an dem Piloten, Flugbegleiter, Mechaniker und Gepäckabfertiger gewerkschaftlich organisiert sind. Nachdem ich im Laufe der Jahre mehr als meinen Anteil an Passagierkontrollen interviewt habe, weiß ich aus erster Hand über die Wut. Jedes Mal, wenn ich auf meinen Reisen einen Screener nach dem Arbeitsproblem frage, werde ich für eine besonders gründliche Untersuchung beiseite gezogen. Ich weiß nicht, ob sie mich für führungsfreundlich halten oder einfach zu viele Fragen stellen, aber das Ergebnis sind fast immer 10 Minuten mehr mit der Sicherheitsüberprüfung.
TSA steht vor mehreren möglichen Zukünften. Wenn beispielsweise Mitglieder des House GOP ihren Willen durchsetzen, wird die Agentur zu dem, was sie schon immer wollten – eine kleine Regulierungsbehörde mit begrenzter Aufsichtsverantwortung über private Auftragnehmer. Von einer erneuten Privatisierung des Flughafensicherheitsjobs ist bislang nichts zu spüren. Obwohl der Kongress den Flughäfen ab November letzten Jahres erlaubte, aus dem föderalen System zugunsten privater Auftragnehmer auszusteigen, hat nur der Flughafen im winzigen Elko, Nevada, die TSA gebeten, der Umstellung zuzustimmen.
Auch private Firmen sind nicht besonders bestrebt, am Wettbewerb teilzunehmen. Es ist eine Sache, zu versuchen, Geld zu verdienen, wenn die Löhne bei 5,15 US-Dollar pro Stunde beginnen und ein Job bei Cinnabon eine Beförderung ist, wie der ehemalige Senator Max Cleland einmal so einprägsam vorgeschlagen hat. Es ist etwas ganz anderes, zu versuchen, Geld zu verdienen, wenn die Löhne bei 11,30 USD pro Stunde plus Schulung und Sozialleistungen beginnen. Auch private Firmen fragen sich zu Recht, ob die aktuellen Haftungsobergrenzen des Bundes im Falle eines erneuten Zusammenbruchs der Sicherheit tatsächlich halten würden und ob TSA ein besonders ermutigender Partner wäre, der einer weiteren Verantwortung enthoben wurde.
Aber wer die Uniform trägt, spielt kaum eine Rolle, wenn die Mitarbeiter nicht das nötige Werkzeug bekommen. Bei gleichem Gehalt, gleicher Ausbildung und gleicher Technologie waren private Screener in San Francisco, Kansas City und den drei anderen Flughäfen, die der Kongress der TSA erlaubte, in privater Hand zu lassen, bei der Erkennung von Bedrohungen nur geringfügig effektiver als bundesstaatliche Screener. Und ohne erhebliche Investitionen in neue Technologien werden sie auch keine Perfektion erreichen.
Was die TSA dringend braucht, ist ein neues Geschäftsmodell, das ihre Kritiker beruhigt und die Screener-Leistung steigert. Sie muss wachsamer gegenüber neuen Bedrohungen sein, wie etwa dem Umschnallsprengstoff, den tschetschenische Rebellen letztes Jahr zum Absturz zweier russischer Flugzeuge eingesetzt haben; agiler bei der Bewältigung des unvermeidlichen Passagieraufkommens, das mit der wechselnden Reisesaison und der Verlagerung von Fluggesellschaften mit hohem Verkehrsaufkommen wie Southwest in nicht ausgelastete Drehkreuze einhergeht; und innovativer bei der Finanzierung von Screening-Technologien, die in einer Vielzahl von öffentlichen und privaten Umgebungen über Flughäfen hinaus eingesetzt werden können. In der Zwischenzeit muss das Feuer auf die am stärksten gefährdeten Flughafenterminals des Landes konzentriert werden. Das Terminal C von Reagan National bietet beispielsweise viel Platz für eine entspannte Passagierkontrolle, aber Terminal A hat einen Engpass, der die Kontrolleure enorm unter Druck setzt, die Passagiere so schnell wie möglich durchzulassen. Ratet mal, welches ein Terrorist wählen würde.
Der Aufbau einer solchen robusten, risikoorientierten TSA würde natürlich mehr als nur neue Uniformen erfordern. Es erfordert eine Denkweise, die auf die glorreichen Tage der National Aeronautics and Space Administration (NASA) zurückgeht, die 1958 in einem ähnlichen Moment von großer Dringlichkeit gegründet wurde. Auch die NASA arbeitete unter Personal- und Budgetobergrenzen und schuf neue Anreize für private Investitionen in eine Vielzahl neuer Technologien, die dazu beitrugen, eine Basis für jahrzehntelange Innovation zu schaffen.
Mond eines Mondes
Die Herausforderung der TSA besteht darin, das Schicksal der NASA zu vermeiden, die von einer Tragödie gezeichnet wurde und in der Unsicherheit über ihre Mission steckt. Wenn die Screener auf Bundesebene bleiben, könnte die TSA mit ihrer vorhersehbaren, wenn auch manchmal enttäuschenden Leistung leicht wie der US-Postdienst enden. Wenn die Screener privat werden, könnte es nur eine weitere hungernde Aufsichtsbehörde wie die Arbeitsschutzbehörde sein.
Die Öffentlichkeit wird in beiden Szenarien schlecht bedient. TSA muss eine agilere, anpassungsfähigere Version seines früheren Selbst werden, was eine interne Reorganisation erfordert, die das erste Jahr wie ein Kinderspiel erscheinen lässt. Aber wenn es der Agentur gelingt, könnte dies noch zu einer der größten bürokratischen Errungenschaften der Regierung werden nächste 50 Jahre.