Taiwan ist kein Mitglied der Vereinten Nationen (UN) oder ihrer Unterorganisationen, strebt jedoch eine Teilnahme an. China ist dagegen. Es argumentiert richtigerweise, dass nur souveräne Staaten Mitglied der UNO sein können; Jeder Staat, der es schafft, dem UN-System als eigenständiges Vollmitglied beizutreten, wird von den anderen Mitgliedstaaten als vollwertiger unabhängiger Staat angesehen. China beansprucht Taiwan auch als Teil seines Territoriums und bestreitet, dass Taiwan ein souveräner Staat ist. China ist entschlossen, die Anerkennung Taiwans als souveräner Staat und seine Mitgliedschaft im UN-System zu verhindern. Bisher war China in diesem Unterfangen erfolgreich. Die Mitgliedschaft – die höchste Form der Beteiligung – in den Vereinten Nationen ist untrennbar mit der Frage der Souveränität verbunden. Sowohl China als auch Taiwan sind sich dieser Problematik sehr bewusst, daher hat die Frage der UN-Mitgliedschaft und anderer Beteiligungsformen für Taiwan für beide Seiten nie an Sensibilität verloren. Im Laufe der Zeit hat sich jedoch die Natur der Frage geändert: Von einem Streit darüber, welche Regierung – die Volksrepublik China (VR China) mit Sitz in Peking oder die Republik China (ROC) mit ihrer Hauptstadt in Taipeh – die einzig legitime war Vertreter Chinas in der Welt, hat sich seit Anfang der 1990er Jahre die Überlegung entwickelt, ob die UN nicht in der Lage wäre, beides in irgendeiner Weise zu berücksichtigen. Während Taiwan seit Anfang der 1990er Jahre eine solche Lösung befürworten würde, wenn auch nicht unbedingt auf der Grundlage einer Vollmitgliedschaft, weigert sich China jedoch entschieden, von seiner Position abzurücken, dass Taiwan ein Teil Chinas ist und daher nicht allein in der EU vertreten werden kann weltweit renommierteste und wichtigste staatliche internationale Organisation. China hat den Vorteil, dass es Mitglied der Vereinten Nationen ist und eines der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats ist; es erfreut sich auch außerhalb des UN-Systems wachsender internationaler Bedeutung.
Dieser Artikel befasst sich mit der Vergangenheit von Taiwans UN-Engagement, das 1971 zum Ende seiner Teilnahme führte, zeichnet die Entwicklung von Taiwans UN-Kampagne seit 1993 nach und betrachtet die Aussichten von Taiwans UN-Engagement in dem derzeit relativ freundlichen Klima in den Beziehungen zwischen Taiwan und Taiwan. Es skizziert auch die Verbindungen zwischen Taiwans Versuchen, sich an den Vereinten Nationen zu beteiligen, und ihren Auswirkungen auf seine Souveränität.
1971 in der UNO: Was stand auf dem Spiel?
Mit dem Rückzug der Regierung der Republik China vom chinesischen Festland nach Taiwan ab 1947 und der Gründung der VR China in Peking 1949 beanspruchten zwei rivalisierende Regierungen ihren Status als rechtmäßige internationale Vertretung Chinas. Beide verfolgten eine sogenannte Ein-China-Politik, dh diplomatische Beziehungen Dritter zu China konnten nur mit einer der beiden Regierungen aufrechterhalten werden. Gleiches galt für die Vertretung in internationalen Organisationen, insbesondere der UNO. Die Frage war daher, welche Regierung China in den Vereinten Nationen vertreten sollte.
Mit Unterstützung der Vereinigten Staaten hielt die ROC-Regierung von Chiang Kai-shek ihren Anspruch aufrecht und behielt den chinesischen Sitz in der UNO sowie seinen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat für mehr als zwei Jahrzehnte nach ihrer Ankunft in Taiwan bei. Da sich jedoch immer mehr Länder dafür entschieden, Peking statt Taipeh anzuerkennen, war es ein Kampf gegen die Zeit, und Taiwan stand auf der Verliererseite.
Doppelte Vertretung, entweder als geteiltes Land oder sogar als Zwei-China- oder Zwei-Staaten-Lösung (ein China, ein Taiwan), war in den Jahren vor der Verabschiedung der schicksalhaften Resolution 2758 der UN-Generalversammlung im Jahr 1971 mehr als einmal auf dem Tisch. Vor allem die USA versuchten, einen Kompromiss auszuhandeln, jedoch ohne Erfolg. Während Peking solche Lösungen ablehnte, war Chiang Kai-shek ebenfalls unflexibel in seiner Behauptung, die Regierung der Republik China sei die rechtliche Vertretung ganz Chinas. Chiang fürchtete vor allem, dass er bei einer Zweistaatenlösung den UN-Sicherheitsrat Chinas an die VR China, den Feind der Republik China, verlieren würde. Chiang hatte bereits 1961 zum ersten Mal die berüchtigte Aussage aufgestellt, es gebe keinen Platz für Patrioten und Verräter, zusammen zu leben ( hanzei bu liang li ). [eins]
Anfang der 1970er Jahre sahen die Vereinigten Staaten jedoch die geopolitische Chance, sich China in einem strategischen Schritt gegen ihren damals gemeinsamen Gegner, die Sowjetunion, anzunähern. Die Vereinigten Staaten brachen schließlich erst 1979 die formellen Beziehungen zur Republik China ab, aber der strategische Wandel in den frühen 1970er Jahren in Kombination mit einer großen Anzahl neuer unabhängiger ehemaliger Kolonien, die eine gewisse ideologische Solidarität mit Peking hatten, drehte das Blatt endgültig gegen Taipeh. Dennoch war es eine Kombination aus Taipeh und Pekings langjährigem Widerstand gegen Vorschläge sowohl für die Vertretung der Volksrepublik China als auch der Republik China in den Vereinten Nationen, zusammen mit den globalen strategischen Veränderungen, die zum Ende der Vertretung der Republik China in den Vereinten Nationen und in der Folge auch zur Ausschluss der ROC aus allen anderen großen internationalen Organisationen.
Als die Verabschiedung der entscheidenden Resolution der UN-Generalversammlung bereits am 25. Oktober 1971 unumgänglich schien, verließ die Delegation der Republik China auf Befehl von Chiang Kai-shek die UN, um weitere Demütigungen zu verhindern. [zwei] Resolution 2758 zur unverzüglichen Ausweisung der Vertreter von Chiang Kai-shek von ihrem unrechtmäßigen Platz bei den Vereinten Nationen und allen damit verbundenen Organisationen [3] wurde mit 76 gegen 35 Stimmen bei 17 Enthaltungen von den anderen UN-Mitgliedern angenommen. Die USA stimmten gegen die Resolution, befanden sich jedoch in einer Minderheitsposition. [4] und Taiwan sah sich isoliert und von vielen internationalen Organisationen ausgeschlossen – insbesondere denen, die den Vereinten Nationen angeschlossen sind.
Taiwans UN-Initiative seit 1993
Ende der 1980er Jahre übernahm Lee Teng-hui das Amt des Präsidenten von Taiwan. Er verfolgte eine pragmatische Diplomatie, deren eine Strategie darin bestand, Taiwans internationale Existenz durch die Teilnahme an verschiedenen internationalen und insbesondere zwischenstaatlichen Organisationen aufrechtzuerhalten. Die Beteiligung der Vereinten Nationen an der Seite Chinas wurde schließlich zu einer praktikablen politischen Option, selbst unter der anhaltenden Herrschaft der Kuomintang (KMT), der chinesischen nationalistischen Partei.
Taiwan begann seine erneute UN-Kampagne im Jahr 1993. Die UN-Bewerbungen von 1993-1995 konzentrierten sich auf die Berücksichtigung der Ausnahmesituation der Republik China in Taiwan im internationalen Kontext, basierend auf dem Grundsatz der Universalität und in Übereinstimmung mit den etabliertes Modell der Parallelvertretung geteilter Länder bei den Vereinten Nationen. [5] Dieser erste Ansatz zielte darauf ab, Taiwan als souveränen Staat neben China zu etablieren, zumindest solange keine Lösung zwischen beiden Seiten gefunden werden konnte. Es folgte dem Modell geteilter Staaten wie Ost- und Westdeutschland oder Nord- und Südkorea. Chinas Opposition verhinderte jedoch in Kombination mit der Ein-China-Politik der Mehrheit der UN-Mitgliedstaaten, dass die taiwanesischen Bewerbungen in der UN überhaupt richtig behandelt wurden. Abgesehen von einigen diplomatischen Verbündeten Taiwans war kein Land bereit, eine Vertretung Taiwans in der UN in Betracht zu ziehen.
Nachdem es in mehreren aufeinander folgenden Jahren keinen Erfolg hatte, versuchte Taiwan 1996 einen neuen, vageren und unauffälligeren Ansatz, indem es die Berücksichtigung der außergewöhnlichen Situation der Unfähigkeit forderte, die sich aus der Resolution 2758 (XXVI) der Generalversammlung vom die 21,3 Millionen Menschen auf Taiwan, Republik China, an den Aktivitäten der Vereinten Nationen zu beteiligen. [6] Dieser Ansatz zielte nicht unbedingt auf die Vollmitgliedschaft ab, sondern konzentrierte sich auf ein Recht auf Vertretung und Beteiligung an ungenau definierten UN-Aktivitäten. Das Hauptargument war, dass die Bevölkerung Taiwans nicht nur wegen eines Konflikts um Souveränität ungerechterweise von Angelegenheiten ausgeschlossen werden könne, die in der UNO behandelt würden, während die chinesische Regierung, die die Souveränität über Taiwans Territorium beanspruchte, nicht an der Politikgestaltung auf Taiwans Territorium beteiligt war . Auch dieser Versuch scheiterte. China war nicht bereit, selbst bei flexibleren Bedingungen einer taiwanesischen UN-Beteiligung nachzugeben.
In den letzten Jahren der 1990er Jahre und zu Beginn der Herrschaft der Demokratischen Fortschrittspartei (DPP) ab dem Jahr 2000 wurde Taiwans Strategie ähnlich zurückhaltend fortgesetzt und das Recht des taiwanesischen Volkes auf Vertretung in der UNO, ohne explizit festzulegen, welchen Status Taiwan in der Organisation haben sollte.
Im Jahr 2007 änderte sich Taiwans Ansatz jedoch radikal, indem es die UN aufforderte, seinen Antrag auf Vollmitgliedschaft zu bearbeiten. Diese neue Strategie ließ keinen Zweifel daran, dass Taiwan und nicht die Republik China seine Souveränität durch den Beitritt zu den Vereinten Nationen legitimiert haben wollte. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon lehnte die Annahme des Antrags mit der Begründung ab, dass [i]in Übereinstimmung mit [Resolution der Generalversammlung 2758] die Vereinten Nationen Taiwan für alle Zwecke als integralen Bestandteil der Volksrepublik China betrachten. [7] Vor dieser Erklärung hatte das UN-Hauptquartier darauf geachtet, in der Frage des Status Taiwans vage zu bleiben, aber diese Erklärung öffnete eine rechtliche Büchse der Pandora, da sie als Grundlage für das Argument genommen werden könnte, dass China in Angelegenheiten, die Taiwan betreffen, entscheiden dürften internationalen Organisationen – die bisher vermieden wurden. Obwohl Taiwans UN-Bewerbung sogar für seinen wichtigsten internationalen Partner, die Vereinigten Staaten, frustrierend war, protestierte Washington gegen die Erklärung von Generalsekretär Ban und argumentierte, dass diese Behauptung zwar mit der chinesischen Position vereinbar sei, aber nicht allgemein von den UN-Mitgliedstaaten, einschließlich Die Vereinigten Staaten. [8]
Nach diesem Rückschlag forderte die DPP 2008 ein Referendum zur Frage der UN-Mitgliedschaft Taiwans und forderte die Bevölkerung Taiwans auf, darüber abzustimmen, ob die Regierung die UN-Mitgliedschaft unter dem Namen Taiwan beantragen sollte, und replizierte damit tatsächlich die UN-Bewerbung von 2007. Dieser Schritt wurde hauptsächlich als Taktik in Taiwans Präsidentschaftswahlkampf 2008 angesehen, in dem Taiwans internationaler Status und seine Beteiligung an internationalen Organisationen heiß diskutiert wurden. Die KMT sah daher die Notwendigkeit, diesem Beispiel zu folgen und ein eigenes Referendum vorzuschlagen, stellte jedoch eine weit weniger umstrittene Frage. Die KMT fragte unter Taiwans Wählern nach: Sind Sie damit einverstanden, zu den Vereinten Nationen zurückzukehren und sich anderen internationalen Organisationen unter dem Namen „Republik China“ oder „Taiwan“ oder einem anderen Namen anzuschließen, der dem Erfolg förderlich ist und das Würde? [9] Beide Referenden scheiterten.
Die Ausgabe der beiden UN-Referenden im Jahr 2008 macht deutlich, dass auch auf Taiwans innenpolitischer Ebene Debatten darüber geführt werden, welche grundlegenden Ziele für Taiwans Souveränität durch eine UN-Beteiligung erreicht werden sollen und welche Strategien zur Erreichung dieser Ziele verfolgt werden sollten. Gleichzeitig ist diese Debatte weitgehend entkoppelt von der internationalen Realität der Erfolgschancen. Die Standpunkte der DPP und der KMT, insbesondere unter dem derzeitigen Präsidenten Ma Ying-jeou, unterscheiden sich grundlegend darin, welche Implikationen eine UN-Beteiligung für Taiwan haben sollte, wie die Einheit in der Welt vertreten ist, wie viel Provokation gegenüber China dabei zu leisten ist Frage. Darüber hinaus finden diese Debatten nicht nur auf der Ebene strategischer internationaler Überlegungen politischer Eliten statt, sondern Aktivitäten wie die oben genannten Referenden haben auch in Taiwan zu einer Politisierung der breiten Öffentlichkeit geführt, verbunden mit Versuchen, diese Politisierung für die Innenpolitik zu instrumentalisieren Gewinne. Die Frage der internationalen Beteiligung ist in Taiwan immer komplexer geworden.
Während dieser verschiedenen Bemühungen um eine Beteiligung an den Vereinten Nationen war sich Taiwans Regierung bewusst, dass ihre UN-Anträge in Wirklichkeit nur minimale Erfolgschancen hatten, da Chinas entschiedener Widerstand und die Macht, die es in der UNO erlangte, um andere Mitglieder davon zu überzeugen, dass es keinen Platz für Taiwan gab, in der staatlichen Organisation. Einfach ausgedrückt befürchtete China, dass Taiwans Teilnahme an der UNO die Insel der Unabhängigkeit einen entscheidenden Schritt näher bringen würde. Vor allem die unterschwelligen oder offenen Unabhängigkeitsbestrebungen während der Herrschaft von Lee Teng-hui und Chen Shui-bian führten zu solchen chinesischen Ängsten. Um zu verdeutlichen, dass in der UNO kein Platz für eine Einheit ist, die einen Teil oder gar eine Provinz Chinas bildet, weigerte sich Peking, Interpretationsspielraum zu lassen und vereitelte auch Taiwans pragmatischere Ansätze gegenüber der UNO, geschweige denn seine Forderungen nach Vollmitgliedschaft. Nur eine Handvoll Länder, die noch diplomatische Beziehungen zur Republik China unterhalten, stellten die chinesische Perspektive in Frage, während der Rest der Mitgliedsstaaten und die Organisation Chinas Beispiel folgten – entweder stillschweigend oder unverblümt.
Unbestreitbar spielten Unabhängigkeitsbestrebungen zumindest für einige in Taiwan eine Rolle in Taiwans frühem pragmatischen UN-Ansatz, obwohl es vor der Vollmitgliedschaft endete. Insofern sind Chinas Befürchtungen aus chinesischer Sicht verständlich. Objektiv betrachtet ist Chinas Zurückhaltung gegenüber Lösungen unterhalb der Vollmitgliedschaft jedoch nicht unbedingt gerechtfertigt. Aus völkerrechtlicher Sicht würden ein Beobachterstatus oder flexible Formen der pragmatischen Zusammenarbeit den formalen internationalen Status Taiwans in keiner Weise verbessern. Vielmehr würden solche Vereinbarungen, obwohl sie es Taiwan ermöglichen, vom internationalen System zu profitieren und zu diesem beizutragen, die Ansicht der VR China bestätigen, dass Taiwan keine souveräne Einheit ist.
Laut Michael Kau, einem ehemaligen stellvertretenden Außenminister, bestand das Hauptziel von Taiwans UN-Kampagne neben dem vergeblichen Wunsch, irgendwann eine Beteiligung an der Organisation zu erreichen, darin, die internationale Aufmerksamkeit auf das Problem der unfairen Ausgrenzung Taiwans zu lenken gepaart mit der Hoffnung, dass Taiwan vielleicht irgendwann zumindest in eine Reihe von funktionierenden UN-Organisationen wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) aufgenommen werden könnte. [10] Aus diesem Grund hatte Taiwan bereits 1997 eine parallele Kampagne speziell für die WHO gestartet, die als realistischere Erfolgsaussichten eingeschätzt wurde. Taiwans UN-Bewerbung ist nie auf die Tagesordnung der UN-Generalversammlung gekommen, es ist nie gelungen, die Hürde des UN-Generalkomitees zu überwinden. [elf]
Angesichts der Differenzen zwischen der DPP und der KMT in der Frage der UN-Beteiligung überraschte es nicht, dass die neue Regierung von Ma Ying-jeou 2008 Taiwans UN-Strategie änderte und den klar formulierten, aber undefinierten Status einer sinnvollen Beteiligung an UN-Sonderorganisationen, insbesondere die WHO, die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) und die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (IMO). [12] Diese neue Politik folgte der Ankündigung des Präsidenten der Volksrepublik China, Hu Jintao, nach Ma's Amtsantritt als Präsident der Republik China, dass die Teilnahme der taiwanischen Landsleute an internationalen Aktivitäten mit Vorrang der Teilnahme an den Aktivitäten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) erörtert werde, nachdem die Konsultationen über die Taiwanstraße wieder aufgenommen wurden . [13] Diese Bemühungen führten schon früh zum Beobachterstatus für Taiwan in der World Health Assembly (WHA), dem jährlichen hochrangigen Treffen der WHO. Seit 2009 hat Taiwan seinen Fokus auf die ICAO und die UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) verlagert, [14] aber es hat noch keine sinnvolle Beteiligung in diesen Gremien erreicht.
WER – Eine Erfolgsgeschichte?
Bereits 1997 hat die taiwanesische Regierung ihre Bewerbung um die Teilnahme an der WHO eingereicht. Taiwans WHO-Strategie hat sich im Laufe der Jahre weiterentwickelt. Es wurden verschiedene Wege für Taiwans Beteiligung untersucht, sowohl hinsichtlich des Namens als auch des Status. Zu den Möglichkeiten in Bezug auf den Status zählten die Teilnahme Taiwans als Beobachter an der WHA oder die noch weniger umstrittene sinnvolle Beteiligung an WHO-Aktivitäten. Im Jahr 2002 präsentierte sich Taiwan als ein Gesundheitsunternehmen, analog zu seinem Status in einer Reihe von Fischereiorganisationen, wo es als sogenanntes Fischereiunternehmen eintreten konnte. Unter der Regierung von Chen Shui-bian beantragte Taiwan 2007 und 2008 die volle Mitgliedschaft in der WHO. Im Laufe der Jahre änderte sich nicht nur der angestrebte Status Taiwans in der Organisation, Taiwan änderte auch seine Namensbezeichnung, von Republik China zu Taiwan oder Kombinationen davon als Spiegelbild des Aufbaus einer taiwanesischen Identität und wie Taiwans Regierung die Insel der internationalen Gemeinschaft darstellen wollte.
Bestimmte Ereignisse gaben Anlass zu der Hoffnung, dass Taiwans WHO-Bewerbung schließlich erfolgreich sein könnte. Die Weltgesundheitsversammlung hat, abgesehen von langen Debatten über die Durchführbarkeit von Taiwans Bewerbungen, mehrere Abstimmungen darüber abgehalten, ob Taiwans Versuche, sich um die Teilnahme an der WHO zu bewerben, auf die WHA-Agenda aufgenommen werden sollten. Allein die Tatsache, dass diese Abstimmungen stattfanden, bedeutete einen Schritt weiter, als Taiwan im UN-System seit 1971 erreicht hatte. Aber alle diese Abstimmungen – die 1997, 2004 und 2007 abgehalten wurden – führten zum Scheitern, [fünfzehn] hauptsächlich aufgrund des chinesischen Widerstands und weil viele andere Länder des internationalen Systems Taiwan mit seinen anhaltenden Angeboten als Unruhestifter sahen.
Die durch den Ausbruch des Schweren Akuten Atemwegssyndroms (SARS) im Jahr 2003 verursachte Krise, die sich auf Taiwan ausbreitete, bestätigte Taiwans Behauptung, dass der Ausschluss aus der WHO seine Bevölkerung im Falle einer schweren Epidemie besonders gefährdet. Taiwan war am drittstärksten von SARS betroffen – nach China und Hongkong [16] – doch ihre Hilferufe an die WHO blieben lange ungehört. Schließlich, nach chinesischer Zustimmung, [17] Die WHO schickte mehrere Beobachter auf die Insel. Die SARS-Krise veranlasste die USA und Japan, den WHA-Beobachterstatus für Taiwan zu unterstützen, während die Europäische Union und Kanada beispielsweise flexible Mechanismen für die Beteiligung Taiwans an den Aktivitäten der Organisation forderten. [18]
Daher öffnete SARS ein Fenster für den direkten Kontakt zwischen Taiwan und der WHO. Im Jahr 2005 unternahmen das WHO-Sekretariat und Peking jedoch den unkonventionellen Schritt, ein geheimes Memorandum of Understanding (MOU) zu unterzeichnen, das die Regeln für einen solchen Kontakt ausarbeitete. Taiwan war weder an den Verhandlungen zu diesem MOU beteiligt, noch wurde es jemals über den genauen Inhalt dieses Dokuments informiert, das seinen Status in der WHO festlegt, obwohl ein Umsetzungsdokument mit den spezifischen Regeln durchgesickert ist. [19] Die Quintessenz dieses Umsetzungsdokuments war, dass jede Interaktion zwischen Taiwan und der WHO, außer in akuten Notfällen, nicht nur der Zustimmung des WHO-Sekretariats, sondern auch des chinesischen Gesundheitsministeriums in Peking bedarf. Abgesehen davon, dass es China überlassen bleibt, zu entscheiden, wann Taiwan mit der WHO in Kontakt treten kann, und dadurch Taiwans Regierung in einen Ort der de facto Unterordnung unter Peking, die Absichtserklärung war auch mit langen und umständlichen Verfahren verbunden, die der Teilnahme Taiwans an Fachtagungen der WHO und anderen Interaktionen mit der Organisation administrative Hindernisse bereiteten. Seitdem leitet das MOU die Beziehungen zwischen Taiwan und der WHO.
ist Mary Tudor, Mary Queen of Scots
Diplomatische Depeschen, die 2011 über Wikileaks durchgesickert sind, zeigen, dass die Vereinigten Staaten das MOU während seiner Verhandlungen im Jahr 2005 unterstützten und es als einen Schritt nach vorn bei der Erleichterung der Interaktion zwischen Taiwan und der WHO empfanden. Im Verhandlungsprozess versuchten die USA auch, Proteste aus Taiwan gegen die in der MOU verwendete Terminologie Taiwan, China und die Anforderung an die WHO, die chinesische Vertretung in Genf zu benachrichtigen, vor einer Interaktion mit Taiwan zu unterbinden. Darüber hinaus forderten die USA Taiwan auf, das MOU nicht zu veröffentlichen, falls es eine Kopie erhalten sollte, da die Geheimhaltung im besten Interesse Taiwans wäre. [zwanzig]
Nach der Amtseinführung der Regierung von Ma Ying-jeou im Mai 2008 und Hu Jintaos Ouvertüre zur Frage der Beteiligung Taiwans an internationalen Organisationen kam es 2009 im Fall der WHO zu einer Reihe von Entwicklungen eingeladen, den neuen Internationalen Gesundheitsvorschriften der WHO (IHR) beizutreten, wodurch Taiwan Zugang zu aktuellen Informationen über Infektionskrankheiten erhalten. [einundzwanzig] Im Mai wurde Taiwan schließlich als Beobachter zur Weltgesundheitsversammlung eingeladen. Vor dieser Einladung hatten Taiwan und China geheime bilaterale Konsultationen über Taiwans WHO-Beteiligung geführt [22] – eine erstmalige Veranstaltung im Rahmen der Versuche Taiwans, internationalen Organisationen beizutreten. Bereits in seiner Antrittsrede im Jahr 2008 hatte Ma Ying-jeou angekündigt, mit dem chinesischen Festland Konsultationen über Taiwans internationalen Raum aufzunehmen. [23] Die WHO-Gespräche waren der erste Vorfall solcher Konsultationen. Als Ergebnis dieser Gespräche wurde Taiwan eingeladen, die WHA als Chinese Taipei zu beobachten, die jährlich erneuert werden sollte. Die Einladung wurde ausdrücklich an den Minister von Chinese Taipeh und das Gesundheitsministerium gerichtet, aber die Adresse im Einladungsschreiben enthielt keine Länderspezifikation. [24]
Durch diese Beobachterschaft könnten Taiwans Gesundheitsminister vor dem WHA-Plenum sprechen, [25] und die Gesundheitsminister aus Taiwan und China nutzten diese Gelegenheiten, um sich 2009 und 2010 am Rande der WHA persönlich zu treffen [26] – all diese Entwicklungen waren beispiellos, bevor die Beobachterschaft erreicht wurde. 2012 wurde Taiwan zum vierten Mal in Folge eingeladen, die WHA zu beobachten, die vom 21. bis 26. Mai in Genf stattfand. [27]
Die politische Opposition in Taiwan kritisierte dieses Ergebnis jedoch insbesondere, weil der Name Chinese Taipei in ihrer Interpretation Taiwan nicht als souveränen Staat darstellte und auch weil die Konsultationen zwischen den Regierungen von Peking und Taipeh so interpretiert werden könnten, dass Taiwan China um Erlaubnis bittet . [28]
Seitdem ist weitere Kritik laut geworden. Trotz der Errungenschaften des WHA-Beobachterstatus und der Aufnahme Taiwans in die IGV im Januar 2009 wurden Taiwans Experten immer noch von vielen Fachtagungen der WHO ausgeschlossen, während Taiwan in der offiziellen WHO-Dokumentation als Taiwan, Provinz China oder Taiwan, China aufgeführt wurde. [29] Im Mai 2011 wurde in Taiwan ein weiteres internes WHO-Dokument durchgesickert, das diesmal umreißt, wie die WHO Taiwan im Rahmen der IHR behandeln soll. [30] In vielerlei Hinsicht geht dieses neue Dokument sogar noch weiter als das MOU von 2005, indem es Taiwans Status und seine Rechte auf Beteiligung an der IHR einschränkt.
Dieses neue Memorandum über die Verfahren für eine Vereinbarung zur Erleichterung der Umsetzung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) in Bezug auf die Provinz Taiwan in China wurde im September 2010 innerhalb der WHO verteilt, wobei der Schwerpunkt auf der Verteilung nur bei Bedarf lag, obwohl dies nicht der Fall sein sollte in die Hände von Außenstehenden der WHO fallen. [31] Dieses Memorandum, in dem ausdrücklich der Wunsch der WHO-Generaldirektorin Margaret Chan nach einer vollständigen und korrekten Umsetzung erwähnt wird, basiert auf einer sogenannten IHR-Vereinbarung in Bezug auf Taiwans IHR-Beteiligung, die die Ständige Vertretung Chinas in Genf dem Direktor mitgeteilt hatte -Allgemein. [32] Mit anderen Worten, auch in Bezug auf Taiwans IHR-Beteiligung erlaubte die WHO China, die Grundregeln zu diktieren, wie die WHO ihren Kontakt mit Taiwan zu regeln hatte. Angesichts der Tatsache, dass die derzeitige WHO-Generaldirektorin Margaret Chan aus der chinesischen Sonderverwaltungszone Hongkong stammt, lässt sich spekulieren, ob sie für solche Vorschläge aus Peking besonders aufgeschlossen ist.
Unter Berufung auf die Resolution WHA25.1, mit der 1972 die ROC aus der WHO ausgeschlossen wurde, betont das Memorandum von 2010 die daraus folgende Verpflichtung für das [WHO]-Sekretariat, Handlungen zu unterlassen, die eine Anerkennung eines gesonderten Status der taiwanischen Behörden darstellen oder als solche interpretiert werden könnten, und Institutionen aus China. [33] Diese Bestimmung stellt Pekings Endergebnis für Taiwans Teilnahme an der IHR dar: In der WHO gehört Taiwan in jeder Hinsicht zu China. Oder besser gesagt, wie im Text angegeben, ist die richtige Terminologie für Taiwan die Provinz Taiwan in China. [3.4]
Mit der offiziellen Anweisung, Taiwan als Provinz China anzurufen, geht dieses Dokument sogar über die obige Aussage von Ban Ki-moon hinaus, dass Taiwan für die UNO ein integraler Bestandteil der Volksrepublik China ist. Für Taiwan ist es selbstverständlich, ausdrücklich als Provinz Chinas bezeichnet zu werden, ein schwerer Rückschlag in seiner Teilnahme an der WHO. Die taiwanesische Regierung protestierte umgehend beim WHO-Sekretariat. Neben der Einreichung eines formellen Protestschreibens beim WHO-Sekretariat nutzte der taiwanesische Gesundheitsminister Chiu Wen-Ta seine Rede auf der WHA 2011 auch, um die WHO aufzufordern, das sogenannte WHA-Modell für Taiwans allgemeine WHO-Teilnahme zu verwenden. [35] Dies würde im Wesentlichen bedeuten, beim Wortlaut von Chinese Taipei zur Identifizierung Taiwans beizubehalten und Taiwan und China nicht als eine Einheit in der WHO darzustellen. Im Mai 2012 reichte Minister Chiu einen weiteren Brief beim WHO-Sekretariat ein, um Taiwans Haltung in der Namensfrage zu erläutern. Bisher hat jedoch keiner dieser Versuche, die WHO dazu zu bringen, ihre Politik gegenüber Taiwan zu überdenken, eine offizielle Antwort erhalten. [36]
Im Zusammenhang mit der Frage der richtigen Terminologie steht eine weitere Bestimmung des IHR-Memorandums, die besagt, dass Taiwan als Provinz Chinas nicht Vertragspartei der IHR sein kann. [37] Dies mag überraschen, da Taiwans CDC offiziell in das IHR aufgenommen wurde. Die WHO antwortete auf diesen Widerspruch, dass „Taiwan, China“ Teil der weltweit verbindlichen Gesundheitsvorschriften [Kursivschrift des Autors]. [38] Die technische Erklärung scheint zu sein, dass das IHR als internationales Abkommen nur Staaten als Vertragsparteien kennt. Daher kann Taiwan kein Party . Dies berührt nicht die Tatsache, dass Taiwan mit dem IHR zusammenarbeitet, daher ist Teil davon, wovon sogar das Memorandum von 2010 Zeugnis ablegt.
Schließlich legt das IHR-Memorandum fest, dass es nur für Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Umsetzung des IHR gilt, und verweist auf das Memorandum of Understanding von 2005 für Angelegenheiten, die Taiwans Arbeit in der WHO betreffen, die nichts mit dem IHR zu tun haben. [39] Diese Bestimmung belegt, dass der restriktive Rahmen des früheren MOU auch nach der Einladung Taiwans zum IHR und zur Einhaltung der WHA noch immer in Kraft ist. Dies erklärt möglicherweise, warum die Zahl der Genehmigungen, die taiwanesischen Gesundheitsexperten zur Teilnahme an Fachtagungen der WHO erteilt wurden, nach wie vor auffallend gering ist. In Interviews mit dem Autor weigerten sich Beamte des taiwanesischen Gesundheitsministeriums und des Außenministeriums, klare Antworten darauf zu geben, ob die MOU von 2005 ihrer Meinung nach noch gültig ist. [40] Ihre offizielle Erklärung war, dass sie, da sie das MOU nie wirklich gesehen hatten, nicht wissen konnten, ob es aufgegeben worden war. Es erscheint jedoch wahrscheinlich, dass ein offizielles Eingeständnis, dass das viel kritisierte MOU immer noch in Kraft ist, nachdem die taiwanesische Regierung den Erfolg des Beitritts zum IHR und die Einhaltung der WHA gefeiert hat, einen erheblichen Gesichtsverlust bedeuten würde.
Laut Statistiken, die taiwanesische Gesundheitsbehörden während eines Interviews im November 2011 vorgelegt hatten, beantragten Gesundheitsexperten aus Taiwan im Jahr 2010 16 Fachtagungen, doch zunächst erteilte die WHO-Zentrale nur die Erlaubnis zur Teilnahme an vier dieser Tagungen. Taiwans Gesundheitsexperten schafften es schließlich, an 10 dieser Aktivitäten teilzunehmen, indem sie jedoch andere Kanäle für den Kontakt mit der WHO nutzten: beispielsweise indem sie sich direkt an die für das Treffen verantwortliche Fachstelle wandten, anstatt über das WHO-Sekretariat zu gehen. [41] Laut taiwanesischen Zeitungsberichten unter Berufung auf einen Bericht des US-Außenministeriums an den Kongress beantragte Taipeh im Jahr 2011 21 Arbeitsgremien und technische Aktivitäten der WHO. In acht Fällen wurde die Zustimmung erteilt. Neun Anträge wurden abgelehnt, während die WHO auf vier Anträge nicht reagierte. [42] Befragte Beamte des Gesundheitsministeriums sahen die strengen Kriterien in Bezug auf das Fachwissen der eingeladenen Teilnehmer als Grund für die Zurückhaltung der WHO, Taiwans Gesundheitsexperten eine Erlaubnis zu erteilen, anstatt die Absichtserklärung weiter anzuwenden. Der Zeitrahmen der WHO für die Beantwortung von Anfragen aus Taiwan bleibt lang, aber auch hier machen die Gesundheitsbeamten im Interview die allgemein vollen Terminkalender der verantwortlichen WHO-Beamten und nicht die MOU verantwortlich. Sie gaben sich vor, sich nicht bewusst zu sein, dass die WHO immer noch die Zustimmung Pekings einholte, gaben aber an, dass es sich immerhin um interne Verfahren der WHO handele, in die sie keine Einsicht hätten. [43]
Im Gegensatz dazu, so Peter Chang, ehemaliger Generaldirektor der Abteilung für internationale Zusammenarbeit des taiwanesischen Gesundheitsministeriums, besteht die Absichtserklärung noch immer, was die Probleme erklärt, mit denen Taiwan bei seiner Teilnahme an Fachtagungen der WHO konfrontiert ist. Mit der MOU ist Taiwan im Vergleich zu anderen Beobachtern in der Organisation bei der Beschaffung von Informationen und der Teilnahme an anderen Treffen als der WHA benachteiligt. Eine weitere Erklärung ist seiner Meinung nach, dass das Thema aus verschiedenen Gründen auf der Tagesordnung sowohl des taiwanesischen Außenministeriums als auch des Gesundheitsministeriums keine Priorität mehr hat, seit Taiwan eine erweiterte Teilnahme an der WHO erreicht hat und daher seine Möglichkeiten nicht ausgeschöpft sind zu ihrem vollen Potenzial. Allerdings seien Taiwans Gesundheitsexperten nach wie vor in einer Reihe von Treffen aktiv, die nicht direkt von der WHO, sondern von einzelnen Ländern oder Organisationen in Zusammenarbeit mit der WHO organisiert würden. Die MOU war nicht in der Lage, Taiwans Teilnahme an solchen Veranstaltungen zu kontrollieren, bei denen taiwanesische Teilnehmer bereits vor der Gründung der MOU zugelassen worden waren. [44]
Was unternimmt Taiwan derzeit, um die Einschränkungen zu überwinden, mit denen es bei seiner Teilnahme an der WHO aufgrund der Beteiligung Chinas konfrontiert ist? Nach der WHA 2012 tauchte eine Erklärung von Gesundheitsminister Chiu auf, in der er behauptete, die taiwanesische Delegation bemühe sich trotz des Drucks Chinas sehr um eine Vollmitgliedschaft in der WHO. [45] Taiwan hat seine Hoffnung und seinen Wunsch, der WHO irgendwann in der Zukunft als Vollmitglied beizutreten, nicht aufgegeben. Auch wenn dies ein langfristiges Ziel sein mag, liegt der kurz- und mittelfristige Fokus jedoch darauf, Taiwans sinnvolle und würdevolle Beteiligung an der WHO auszuweiten. Würdenvoll unterstreicht hier, dass Taiwan weiterhin gegen die Herabsetzung durch Terminologien wie die Provinz Taiwan in China kämpft, während es gleichzeitig protestiert, dass die taiwanesischen Häfen in der Liste der autorisierten Häfen des IHR unter China aufgeführt sind. [46] Gleichzeitig strebt sie die Ausweitung ihrer sinnvollen Beteiligung an anderen Aktivitäten der WHO an. [47] Die Vereinigten Staaten schlossen sich Taiwans Protest im Namensstreit an, befürworteten die Verwendung von Chinesisch Taipeh anstelle der chinesischen Provinz Taiwan und zeigten sich unterstützend, Taiwans bedeutende Beteiligung an der WHO über die WHA und die IHR hinaus auszuweiten, beispielsweise durch Taiwans Aufnahme in das Netzwerk der Internationalen Behörden für Lebensmittelsicherheit (INFOSAN). [48]
Hat Taiwan eine Zukunft in UN-Agenturen?
Die gemischten Ergebnisse der Teilnahme Taiwans an der WHO werfen die Frage auf, ob Taiwans andere Bewerbungen um UN-Sonderorganisationen in naher Zukunft eine positive Antwort erhalten werden. Da Taiwans Bewerbungen um eine sinnvolle Beteiligung an der ICAO und der UNFCCC nach dem Vorbild der taiwanesischen WHO-Teilnahme bereits seit mehreren Jahren auf der Tagesordnung stehen, blieben bisher auffällig keine Fortschritte. Taiwans Teilnahme an der UNO, selbst in ihren funktionalen Unterorganisationen, bleibt eine internationale heiße Kartoffel, und China scheint nicht bereit zu sein, nachzugeben, solange Taiwans internationaler Status nicht geklärt ist. Taiwans Souveränität wird im Hinblick auf seine UN-Beteiligung ein zentrales Anliegen bleiben.
Taiwans WHO-Kampagne profitierte von einer Reihe von Umständen, die das Gleichgewicht schließlich zu Gunsten Taiwans kippten. Taiwan könnte aufgrund empirischer Beweise behaupten, dass sein Ausschluss aus der WHO eine Lebensgefahr für seine Bevölkerung darstellt. Diese Behauptung veranlasste eine Reihe von Ländern, darunter die USA, ihre Unterstützung für Taiwans Teilnahme zu verstärken, die sowohl gegenüber China als auch gegenüber der Organisation selbst zum Ausdruck kam. In der ICAO und der UNFCCC ist dieses Argument schwieriger vorzubringen. Taiwan ist aufgrund seiner eigenen innenpolitischen Interessen bereits ein relativ verantwortungsbewusster Akteur in den Angelegenheiten, die von diesen Organisationen behandelt werden, so dass offensichtlich kein großer Schaden entsteht, wenn Taiwan aus den beiden Gremien ausgeschlossen wird. Würden die Mitgliedsstaaten der Organisationen dagegen hart auf Taiwans Teilnahme drängen, würden sie China nur entfremden. In beiden Organisationen würde dies einen erheblichen Verlust für die wirksame Etablierung internationaler Regeln bedeuten und die Ziele der Organisationen untergraben. China ist zu wichtig, um provoziert zu werden.
Darüber hinaus nutzte China die Teilnahme Taiwans an der WHO auch als Versuch, die Popularität von Ma Ying-jeou im Inland zu steigern, der aus chinesischer Sicht mit Abstand der attraktivste ROC-Präsident ist. Peking dachte, dass die Gewährung einer WHA-Beobachterschaft an Taiwan die Unterstützung für Ma in der taiwanesischen Wählerschaft erhöhen würde. Schließlich, so argumentierte Peking, hätte er das erreicht, was seinen Vorgängern nicht gelungen war – Taiwan eine Stimme in einer hochrangigen staatlichen internationalen Organisation zu geben – und Taiwans Wähler sollten diese Leistung respektieren. Es bleibt jedoch unklar, ob Peking alle Auswirkungen erwartete, die seine WHO-Konzession auf die demokratische Gesellschaft Taiwans haben würde, sobald die Details des Abkommens der Öffentlichkeit bekannt wurden, oder ob die Ma-Regierung sich der Bedingungen bewusst war, die China der WHO mit Respekt auferlegen sollte zur Teilnahme Taiwans.
Jedenfalls lassen die von China für Taiwan diktierten WHO-Vorkehrungen Rückschlüsse auf die aktuelle Bereitschaft Chinas zu, sich für Taiwans Teilnahme am UN-System zu öffnen. China wird nur dann dazu gedrängt, seine Haltung zu lockern, wenn ein erheblicher internationaler Druck besteht, Taiwan eingeschränkte Rechte zur Teilnahme an einer bestimmten UN-Organisation einzuräumen. Doch selbst dann wird China nicht zulassen, dass eine solche Beteiligung zu einem Präzedenzfall wird, der von anderen Organisationen frei nachgeahmt wird. Selbst wenn China der Teilnahme Taiwans an bestimmten Organisationen zustimmt, wird es darüber hinaus den Rahmen einer solchen Beteiligung diktieren, nämlich dass Taiwan trotz seiner Präsenz immer noch ein Teil oder sogar eine Provinz Chinas ist. Aus der Sicht Pekings darf Taiwans Beteiligung nicht zu dem Schluss führen, dass Taiwan ein von China unabhängiger souveräner Staat ist, und China fühlt sich aus diesem Grund berechtigt, die vorletzte Entscheidungsgewalt über die Beteiligung Taiwans abzugeben und handelt entsprechend. Wie der Fall der WHO zeigt, sind internationale Regierungsorganisationen bereit, solchen chinesischen Forderungen nachzukommen.
China hat andere, entgegenkommendere Optionen zur Verfügung, die es verfolgen könnte, wenn es seine Rechtstheorie zu den Auswirkungen auf Taiwans internationalen Status für Methoden der UN-Beteiligung ohne Mitgliedschaft ändert. Ein solcher Politikwechsel würde von Chinas Seite mehr Vertrauen in die langfristigen Absichten der taiwanesischen Führung erfordern (z. B. keine Unabhängigkeit und keine zwei Chinas). Darüber hinaus müsste China erkennen, dass es die Aussichten auf die Erreichung seines grundlegenden Ziels nur beeinträchtigt, indem es Taiwan und seine Wähler durch seine plumpe Haltung gegenüber UN-Organisationen entfremdet.
Wie bereits erwähnt, bleibt Taiwans derzeitiges Streben nach einer sinnvollen Beteiligung an der UNFCCC und der ICAO unauffällig. Im Jahr 2010 versuchte Taiwan offiziell einen Beobachterstatus bei der UNFCCC zu beantragen, hat jedoch keinen Antrag bei der ICAO gestellt; sein UNFCCC-Antrag wurde mit Verweis auf die Resolution 2758 der UN-Generalversammlung abgelehnt. Seitdem konzentriert sich Taiwan auf einen themenorientierten Ansatz, indem es versucht, an Side Events oder öffentlichen Treffen beider Organisationen teilzunehmen, um durch Austausch einen positiven Beitrag zu leisten Taiwanesische Expertise und Erfahrung. Dieser themenorientierte Ansatz soll die Organisationen mit der Präsenz Taiwans vertraut machen und die Bereitschaft Taiwans zu einer positiven internationalen Zusammenarbeit unter Beweis stellen. Das Hauptziel besteht daher darin, in der internationalen Gemeinschaft eine Dynamik zu schaffen, die zu positiven Reaktionen der Organisation und ihrer Mitgliedsstaaten führen würde, falls Taiwan schließlich wieder formelle Anträge auf Beobachterstatus stellt. [49]
Die Regierung in Taipeh führt derzeit keine Konsultationen mit Peking über seine Beteiligung an internationalen Organisationen, während Peking die Möglichkeit einer Ausweitung der Präsenz Taiwans in internationalen Organisationen weiterhin offen ablehnt. [50] Es bleibt jedoch die Frage, wie viel Schwung Taiwan tatsächlich entwickeln kann, solange China sich einer Ausweitung der Beteiligung Taiwans am UN-System widersetzt. Mit anderen Worten, wie wahrscheinlich ist es, dass andere Mitglieder der betreffenden Organisationen Taiwan unterstützen, wenn China sich der Teilnahme Taiwans widersetzt? Darüber hinaus beweist Taiwans pragmatischer und themenorientierter Ansatz ungewollt, dass es bereits über die Mittel verfügt, sich an einigen Aktivitäten der Organisationen zu beteiligen, wenn auch auf niedrigster Ebene. Dies könnte möglicherweise den internationalen Druck entmutigen, Taiwans Beteiligungsrechten Rechnung zu tragen. Selbst wenn China einer erweiterten Beteiligung Taiwans an UN-Sonderorganisationen zustimmen sollte, ist es schließlich ebenso fraglich, ob Taiwans Regierung nach den ernüchternden Erfahrungen mit der WHO-Teilnahme erneut einer Einigung mit Peking zustimmen würde.
Daher werden weitere Fortschritte in Taiwans Agenda zur Beteiligung an funktionsfähigen UN-Sonderorganisationen auch in Zukunft eine offene Frage bleiben, abhängig vom Ergebnis einer Beilegung der Frage des Status Taiwans. Wann und wie die Frage nach Taiwans Status gelöst wird, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht absehbar. Die laufenden Gespräche über die Taiwanstraße haben das Thema Souveränität noch nicht berührt und werden es auch in absehbarer Zukunft nicht. Taiwan wird vorerst das Beste aus seiner Teilnahme am UN-System machen und zeigen müssen, dass es in der Lage ist, konstruktiv mit den UN-Sonderorganisationen zusammenzuarbeiten, während eine Kombination aus aktiver Opposition aus China und Trägheit in der internationalen Gemeinschaft anhält seine Bestrebungen nach einer formellen Ausweitung seiner Beteiligung zu blockieren.