Taiwan in der Weltgesundheitsversammlung: Ein Sieg mit Grenzen

Taiwans Teilnahme – als Beobachter unter dem Namen Chinese Taipei – an der 62. Es kann durchaus eine Vorlage für Taiwans größeren, aber immer noch begrenzten Zugang zu anderen globalen Einrichtungen bieten und auch die universelle Reichweite und Wirksamkeit solcher Institutionen erhöhen. Aber der WHA-Deal bietet noch keinen leicht zu replizierenden Präzedenzfall.



Der Schritt der WHA ist einer der bemerkenswertesten von mehreren Durchbrüchen in den Beziehungen zwischen Taipeh und Peking im Laufe des Jahres, seit Ma Ying-jeou Präsident in Taiwan wurde. Die seit Monaten verhandelte bilaterale Vereinbarung, die WHO-Generaldirektorin Margaret Chan veranlasste, die lang erwartete Einladung an das taiwanesische Gesundheitsministerium zu faxen, folgt der Einrichtung regelmäßiger Verkehrsverbindungen über die Taiwanstraße, einem scheinbaren diplomatischen Waffenstillstand, der die Bemühungen der VR China um formelle Beziehungen mit den 23 Staaten, die Verbindungen zur Republik China unterhalten, die Wiederaufnahme – nach einer jahrzehntelangen Pause – des quasi-offiziellen Verhandlungsprozesses zwischen der Festlands Association for Relations Across the Taiwan Strait und Taiwans Straits Exchange Foundation, Intensivierung der Zusammenarbeit in Finanz- und Investitionsangelegenheiten und Strafverfolgung sowie das Streben nach einem umfassenden Abkommen zur Vertiefung der wirtschaftlichen Beziehungen.

Nach einem Dutzend zurückgewiesener Bemühungen bei der WHA und zum ersten Mal, seit die Republik China die UNO verlassen hat, nachdem die VR China 1971 den chinesischen Sitz übernommen hatte, wird Taiwan an einer UN-nahen Organisation teilnehmen. Dies hat sich weit von der Grundlinie von Ende 2007 und Anfang 2008 entfernt, als Präsident Chen Shui-bian und seine Demokratische Fortschrittspartei ein erfolgloses Referendum darüber, ob Taiwan unter dem Namen Taiwan Mitglied der UNO werden sollte, in die Präsidentschaftswahlen einführten. Der Vorschlag hatte Peking dazu veranlasst, seine seit langem bestehende Behauptung zu verschärfen, dass Taiwan die Voraussetzungen für einen Beitritt zur UN (sowie zu UN-Sonderorganisationen wie der WHO) fehlte, die Abstimmung als Bedrohung des Friedens und als Schachzug für die Unabhängigkeit Taiwans anprangerte warnen vor schwerwiegenden Folgen, sollte das Referendum passieren. Die Maßnahme hatte Washington auch in eine schwierige und komplexe Position getrieben: das Referendum als provokativen und unklugen Versuch, den Status quo zu ändern und eine Bedrohung der amerikanischen Interessen zu ändern, anzuprangern und gleichzeitig die Unterstützung für Taiwans autonome Demokratie zu bekräftigen, deren Formen das Referendum ausnutzte.





Taiwans neue Beziehung zur WHA ist wichtig – und war so umstritten und hartnäckig – vor allem wegen ihrer Auswirkungen auf Taiwans internationales Ansehen. Im vielzitierten Rahmen der Ökonomie zuerst, später der Politik; zuerst leicht, später schwierig, die WHA-Frage anzugehen, bedeutete, die Beziehungen zwischen der Taiwanstraße über das Wirtschaftliche hinaus zum Politischen und vom Leichten zum Schwierigen zu verschieben. Obwohl sich die WHA und die WHO auf die öffentliche Gesundheit konzentrieren, durchdrangen dennoch Fragen der Souveränität und des staatsähnlichen Status das Gerangel um Taiwans Rolle, und beide Seiten haben eine gewisse Flexibilität gezeigt. Für China bedeutete die Zustimmung zu Taiwans Aufnahme als Beobachter die Lockerung einer seit langem vertretenen Position, dass Taiwan nicht berechtigt sei, (unabhängig und nicht unter Pekings Mantel) an der UNO und den angegliederten Organen teilzunehmen, die nur Mitgliedsstaaten sind – eine Position, die von der WHA stark vertreten wird nach SARS im Jahr 2004. Es bedeutete auch, bei der WHO eine staatsähnlichere Nomenklatur zu akzeptieren als in der früheren chinesischen Provinz Taiwan, China oder Taiwan. Für die Regierung von Ma bedeutete der formelle Zugang zur WHA und die damit verbundene Erweiterung des internationalen Raums Taiwans, einen geringeren Status als die Mitgliedschaft souveräner Staaten zu akzeptieren und ein Label zu tolerieren – Chinesisch-Taipeh –, das Ma als drittbeste bezeichnete. Für Taiwans oppositionelle DPP war das Ergebnis und der undurchsichtige Prozess alarmierend, dass Ma für einen zweifelhaften Gewinn einen zu hohen Preis für Taiwans Souveränität, Sicherheit, Demokratie und wirtschaftliche Hebelwirkung bezahlt hatte. Alle Seiten blieben skeptisch, was die WHA-Vereinbarung für weitere Entwicklungen bedeuten könnte, die ihrer Meinung nach unbedingt erreicht oder vermieden werden sollten.

Die Plausibilität solcher Bewertungen hängt davon ab, was Taiwan bei der WHA gesichert hat und was es für Organisationen außerhalb der WHA bedeutet. Die relativen Vorzüge zwischen dem Beobachterstatus, den Taiwan erhalten hat, und der bedeutsamen Beteiligung, die die USA und andere bei der WHO unterstützt haben und die Taiwan oft im UN-System angestrebt hat, bleiben unklar.



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Unterschiedliche Interpretationen

Nach ausführlichen Lesungen der Ma-Administration hatte sich Taiwan einen Status gesichert, der sich von der Vollmitgliedschaft nur durch das Fehlen von Stimmrechten unterschied. Obwohl Taiwans künftiges Engagement formell von jährlichen Einladungen abhängen könnte, galt dies technisch gesehen für alle Teilnehmer und es gab allen Grund zu der Annahme, dass Taiwan weiterhin teilnehmen würde, wie der stellvertretende Außenminister es fast selbstverständlich formulierte. Chinese Taipei war kein idealer Name, aber Taiwan lebte mit ihm in anderen Organisationen zusammen, darunter in der APEC, den Olympischen Spielen und – umgangssprachlich, wenn nicht offiziell – der WTO. Taiwans Souveränität oder Würde war nicht geopfert worden. Der Durchbruch der WHA und die Verbesserung der Beziehungen über die Taiwanstraße, die sich darin widerspiegelte, zeigten das Potenzial für die Ausweitung der internationalen Rolle Taiwans, auch in den mit der UNO verbundenen Gremien, und gaben Taiwan einen pragmatischen, flexiblen Ansatz.

In der düsteren Vision von DPP und anderen Kritikern hatte Mas Team nicht mehr als eine einmalige Einladung gewonnen, die fatalerweise von Pekings Wohlwollen abhängig war (für das Ma öffentlich zu dankbar war) und anfällig für Pekings spätere Umkehr. Die Ma-Regierung war sich über die Verhandlungen, die zu dem Abkommen führten, sowie über den Status und die Auswirkungen der geheimen Vereinbarung zwischen der WHO und der VR China von 2005, die angeblich alle Kontakte mit Taiwan über China führen musste, erschreckend unklar. Taiwan könnte mit den NGOs, die zu den Einrichtungen mit Beobachterstatus bei der WHA gehören, gleichgestellt worden sein. Schlimmer noch, die Kritik fährt fort, Taiwan könnte als ein informelles, weniger analoges Analogon eines assoziierten Mitglieds angesehen werden – ein untergeordnetes Territorium, das unter Chinas Sponsoring in einer Vereinbarung im Einklang mit Pekings Ein-China-Prinzip Zugang erhält. Taiwan wurde eindeutig nicht das angeboten, was anderen wichtigen Nicht-NGO-Beobachtern genossen wurde, der Beobachterstatus von Nichtmitgliedstaaten, den der Heilige Stuhl innehatte, oder Beobachterstatus durch eine Sonderresolution der WHA-Mitgliedstaaten (im Anschluss an eine Resolution der UN-Generalversammlung), die die Palästinensische Befreiung Organisation erhalten. Trotz der Berufung der Ma-Regierung und ihrer Unterstützer auf Präzedenzfälle des Malteserordens und der DDR und der Behauptung der Ma-Regierung und eines WHA-Sprechers, der Generaldirektor habe eine umfassende und umfassende Autorität über Einladungen, argumentierten skeptische Beobachter, dass die Befugnis des Generaldirektors, Taiwan als angeblicher Beobachter von Gesundheitseinrichtungen (und vielleicht um die zuvor verwendeten Mittel zu verwenden, um einige gegenwärtige Beobachter zuzulassen) war dünn, vage und anfechtbar.

Peking trug zu der Unklarheit bei. Monate vor dem Abschluss des Abkommens signalisierte China Flexibilität in der WHA-Frage. Aufbauend auf der gemeinsamen Erklärung von 2005 mit dem KMT-Führer Lien Chan, dem Generalsekretär der Partei und Präsident Hu Jintao, in seinem Sechs-Punkte-Vorschlag zum Jahreswechsel befürwortete Taiwans angemessene Beteiligung an internationalen Organisationen, einschließlich der WHO, als mögliches Ergebnis verbesserter Beziehungen über die Taiwanstraße. Im März bestätigte Ministerpräsident Wen Jiabao Chinas Bereitschaft, über Taiwans WHA-Teilnahme zu sprechen. Dennoch warnten viele Pekinger davor, das WHA-Abkommen allgemein zu lesen. Als China sich von der Behauptung zurückzog, dass Taiwan keine Voraussetzungen für die Teilnahme an UN-nahen Organisationen habe, dehnte es die Analyse nicht auf Organe außerhalb der WHA aus. Offizielle Medien stellten einen fall- und kontextspezifischen WHA-Deal dar, der Chinas guten Willen zeigte, praktische Vorteile für die Menschen in Taiwan zu erzielen, und einen Prozess der bodenständigen Konsultation widerspiegeln, gegenseitiges Vertrauen aufbauen und ein Win-Win-Ergebnis finden. Inmitten der langwierigen WHA-Verhandlungen betonten Chinas Beamte für Taiwan-Angelegenheiten sorgfältig, dass ein WHA-Abkommen keine notwendige Anwendung auf andere Organisationen habe, die einzeln behandelt werden müssten.



Mögliche Auswirkungen

Wie dies nahelegt, können die Auswirkungen auf andere internationale Organisationen begrenzt sein. Pekings Ansichten über die Grenzen der breiteren Anwendung des WHA-Abkommens können eine sich selbst erfüllende Prophezeiung sein. Die letzten Schritte auf dem Weg zum Beobachterstatus Taiwans – die Einladung des Generaldirektors unter der Voraussetzung, dass Peking und Taipeh die Vereinbarung akzeptiert haben – bestätigen Chinas Rolle als Torwächter für Taiwans Zugang zu UN-bezogenen und einigen anderen internationalen Organisationen. Darüber hinaus bot die WHA-Umgebung außergewöhnlich günstige Bedingungen für Taiwan.

Struktur zählt. Obwohl viele UN-Sonderorganisationen weitgehend ähnliche Strukturen mit seltenen Mitgliederkonferenzen und ständigen Funktionsorganen haben, ist die Aufteilung des internationalen Gesundheitsregimes in zwei so eindeutig benannte und separat diskutierte Einheiten außergewöhnlich. Taiwans neuer WHA-Zugang ermöglichte es China, die beunruhigende Schlagzeile Taiwan in der WHO zu vermeiden – eine der am weitesten verbreiteten UN-nahen Organisationen und eine bekanntere als die WHA. Außerdem bietet die Jahrestagung der WHA, zumindest vorerst, Gelegenheit, den Zugang Taiwans zu überprüfen und vielleicht nicht zu erneuern. Dies versetzt Peking in eine stärkere Position, als wenn es Schritte zur Überprüfung der Rolle Taiwans in einem ständigen, ständigen Gremium wie der WHO (oder WTO) einleiten müsste.



Was hat Charles II getan?

Geschichte und Kontext sind wichtig. Chinas falscher Umgang mit SARS im Jahr 2003 führte aus sympathischer Empörung und alarmiertem Eigeninteresse zu einer außergewöhnlichen internationalen Unterstützung für Taiwans Bewerbung um eine sinnvolle Teilnahme an der WHA/WHO. Zu Beginn der Krise förderten Chinas Geheimhaltung und Widerspenstigkeit gegenüber der WHO und anderen Staaten sowie sein unnachgiebiger Widerstand gegen eine direkte Zusammenarbeit zwischen der WHO und Taiwan eine ungewöhnlich enge Bindung zwischen Taiwan und der Welt. Ein solches Verhalten und Chinas anschließende Ablehnung von Taiwans Bewerbung als unrühmliche Farce machten glaubwürdige und auffällige Behauptungen, dass Peking die Politik gefährlich über die internationale öffentliche Gesundheit stelle und die Menschen in Taiwan (einem SARS-Hotspot) und auf der ganzen Welt gefährdete.

Obwohl die SARS-Krise vorüber war, hatten die USA und andere Länder, die sich öffentlich für einen größeren WHA/WHO-Zugang für Taiwan ausgesprochen haben, gute Gründe, weiterzumachen. Die Aufgabe solcher Positionen hätte dem Druck Pekings nachgegeben, dessen Mobbing und Nicht-Kooperation Taiwan unterstützt hatte. Neuere Ereignisse haben die Besorgnis des Jahres 2003 erneut unterstrichen. Margaret Chans Aufstieg zum Posten der WHO-Generaldirektorin verdankte viel ihren Leistungen als Hongkongs höchste Beamtin für öffentliche Gesundheit während SARS. Im Mittelpunkt der WHA-Sitzung 2009 stand die Schweinegrippe. Der Ausbruch konzentrierte sich auf Mexiko, beschwor jedoch Visionen von SARS und Bedenken über Bedrohungen aus China, dem häufigen Epizentrum von Influenzaviren und potenziellen Pandemien, herauf. Der Zusammenhang mit der Grippe in der VR China wurde durch diplomatische Auseinandersetzungen zwischen China unterstrichen, die aggressive Schritte unternahmen – mit umstrittenen Rechtfertigungen für die öffentliche Gesundheit –, um Reisende unter Quarantäne zu stellen und Schweinefleisch aus Mexiko zu verbieten, und Mexiko, wo Beamte solche Maßnahmen anprangerten und China als Quelle der Virus.

Vor allem seit 2007 haben gefährliche Exporte China zu einem noch größeren Schwerpunkt globaler Bedenken hinsichtlich der öffentlichen Gesundheit gemacht, einschließlich einiger, die direkt unter die WHA/WHO-Mandate fallen. Die Liste ist bekannt und lang: industriell mit Chemikalien verunreinigte Milch, verwandte Lebensmittel und Tiernahrungsprodukte, Zahnpasta und Medikamente; gefälschte oder verfälschte Arzneimittel; bleihaltiges Spielzeug und Kinderschmuck; krebserregender Fisch; Schweinefleisch von kranken Schweinen; und so weiter. Wie bei SARS war Taiwan angesichts des hohen und steigenden Handelsvolumens über die Taiwanstraße besonders gefährdet. Wie bei SARS erwies sich China als unfähig oder unwillig, wirksame, kurzfristige Maßnahmen zu ergreifen, um giftige Exportprobleme anzugehen, und chinesische Quellen wurden zu vertraut, indem sie auf die Unzulänglichkeiten der Exportsicherheit anderer Länder hinwiesen oder Chinas Probleme für viel kleiner erklärten, als Ausländer behaupteten . Solche Schritte nährten im Ausland die Ansicht, dass China wieder kein verantwortlicher Akteur in einem Aspekt des internationalen Systems sei, der für das globale Wohlergehen von entscheidender Bedeutung sei. Vor diesem Hintergrund sind die Unterstützung für Taiwans Teilnahme und der Widerstand gegen den Druck Chinas besonders groß, und Taiwan hat sich ausdrücklich um Zugang zu den entsprechenden Systemen der WHO bemüht und das Netzwerk der Internationalen Behörden für Lebensmittelsicherheit und die International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce in eine Agenda aufgenommen, die die Global Outbreak Alert and Response Network und das kürzlich beigetretene Regime der International Health Regulations.



Wie dies nahelegt, ist auch das Thema der WHA/WHO von Bedeutung. Taiwans Aussichten sind dort am besten, wo Taiwans Ausschluss der Wirksamkeit und Legitimität einer internationalen Organisation mehr schadet und wo Taiwans Zugang überzeugender so dargestellt wird, dass er funktionalen und nicht politischen Imperativen dient. Hier ähnelt die WHA/WHO der WTO, dem wohl größten institutionellen Preis, den Taiwan für sein Streben nach internationalem Rang beansprucht hat. Die WTO könnte nicht behaupten, ein globales Handelsregime zu sein oder vollständig als solches zu funktionieren, wenn sie eine der zwanzig führenden Handelseinheiten ausschließe. Ihre Glaubwürdigkeit als relativ unpolitischer Beschützer des liberalen Handels würde leiden, wenn sie ein großes Handelsunternehmen, das die WTO-Regeln vieler Mitglieder erfüllt oder übertrifft, brüskiert. In ähnlicher Weise schien die WHA/WHO mit einer verminderten Fähigkeit konfrontiert zu sein, ihre proklamierte Mission, die Gesundheit aller Menschen zu schützen, zu erfüllen, wenn sie in der direkten Zusammenarbeit mit einer Einrichtung, die auf dem Weg der von China ausgehenden Infektionskrankheiten und auf dem dichten internationalen Verkehr liegt, stark eingeschränkt wäre Netzwerke, die solche Krankheiten verbreiten. Auch wenn ein Verbot direkter Kontakte zwischen Taiwan und der WHO für den Austausch wichtiger Informationen, die Vermeidung einer Lücke in globalen Netzwerken zur Krankheitsprävention und den Schutz der Gesundheits- und Menschenrechte der Taiwanesen nicht so fatal war, wie die Befürworter der Teilnahme Taiwans argumentierten, bleibt Taiwans Ausschluss dennoch den Universalitäts- und Wirksamkeitsanspruch der WHA/WHO trüben würde.

Was ist das Mondgesicht heute

Wie die WTO konzentriert sich die WHA auf Themen, die nicht unmittelbar oder unausweichlich Souveränität implizieren. Während die WTO eindeutig nichtstaatliche Mitglieder hat (wie Hongkong), hat die WHA seit langem nichtstaatliche und nicht eindeutig staatliche Akteure (einschließlich NGOs) aufgenommen. Anders als die Internationale Seeschifffahrts-Organisation oder die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation beschäftigt sich die WHA/WHO nicht routinemäßig mit Fragen der territorialen Zuständigkeit, die nur einen Schritt von Fragen der Staatlichkeit entfernt sind.

Die eigentümliche Politik der Beziehungen über die Taiwanstraße kann zusätzliche Herausforderungen für die Erweiterung des WHA-Ansatzes darstellen, um Taiwan einen Platz bei anderen UN-Sonderorganisationen (oder anderen internationalen Institutionen) einzuräumen und dadurch wiederum den Anspruch dieser Organisationen auf Universalität und möglicherweise ihre Wirksamkeit. Die WHA-Beobachterschaft bleibt in Richtung der einfachen und unpolitischen Ziele der Spektren. Die Anpassung der WHA spiegelt ebenso wie die allgemeine Erwärmung der Beziehungen über die Taiwanstraße im Laufe des Jahres seit dem Amtsantritt von Ma einen aufgestauten Vorrat wider. Wie viele, die in Chens Regierung gedient haben, behaupten und einige, die in der Regierung von Mas tätig sind, räumen ein, dass in Ma's erstem Jahr schnelle Fortschritte möglich waren, indem zuvor stillschweigend die Grundlage gelegt wurde. Zu Hause könnte Ma's ohnehin begrenzter politischer Handlungsspielraum und der Abschluss von Abkommen mit Peking in strittigeren Fragen angesichts einer angeschlagenen Wirtschaft, schwachen Popularitätsbewertungen und DPP-Argumenten, die unerbittlich darauf bestehen, dass die aktuelle Politik Taiwans Souveränität gefährdet, untergraben werden. Auf der Festlandseite der Meerenge haben einige das WHA-Abkommen als dringenden Schritt gewertet, um Mas inländisches Ansehen zu stärken. Was auch immer die Vorzüge dieser Einschätzung sein mögen, die von Hu Jintao geschmiedete relativ entgegenkommende oder geduldige Linie muss noch durch die Arten von Krisen getestet werden – die oft durch Taipeh oder Peking ausgelöst oder geschürt werden, um Fragen bezüglich Taiwans Status zu drängen – die regelmäßig über die Taiwanstraße hinweg aufgewühlt haben Beziehungen im letzten Jahrzehnt.

Dennoch gibt es gute Gründe zu erwarten, dass der Durchbruch bei der WHA dazu beigetragen hat, eine Grundlage für weitere Entwicklungen zu schaffen. Ma's Herangehensweise an das Festland war in Taiwan beliebt. Hus Ansatz bei Problemen über die Taiwanstraße scheint sicher zu sein. Öffentliche Warnungen, dass das WHA-Modell nicht einfach zu klonen sei, können teilweise sinnvolle Absicherungsstrategien und Bemühungen widerspiegeln, die Erwartungen auf beiden Seiten der Meerenge zu bewältigen. Die pragmatische Herangehensweise beider Seiten an die WHA-Frage, die gegenseitig annehmbare Vereinbarung, die dieser Ansatz hervorbrachte, und die gemeinsame Einschätzung, dass Fortschritte im internationalen Raum für Taiwan in Taiwan politisch wichtig und notwendig sind, um die Dynamik der Annäherung über die Taiwanstraße aufrechtzuerhalten, legen eine Methode nahe, die beide Seiten könnten sich bewerben und werden sicherlich eine Bewerbung an anderer Stelle in Betracht ziehen.