Anmerkung der Redaktion: Ted Piccone sagt vor der Tom Lantos-Menschenrechtskommission aus Status des Menschenrechtsrats der Vereinten Nationen da es das 10. Jahr seit seiner Gründung im Jahr 2006 erreicht. Lesen Sie unten sein vollständiges Zeugnis.
Guten Tag, verehrte Ko-Vorsitzende der Lantos-Kommission, und vielen Dank für die Einladung, einige Gedanken über den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen zu seinem zehnjährigen Bestehen und die Rolle der US-amerikanischen Führung in diesem Gremium vorzutragen.
Ich bin seit seiner Gründung im Jahr 2006 an der Forschung und Interessenvertretung des Menschenrechtsrats beteiligt, einer Zeit, in der höchst umstrittene Debatten über die Reform und Aufwertung der vorherigen Menschenrechtskommission im Gange waren. Der damalige Generalsekretär Kofi Annan forderte zu Recht eine umfassende Überarbeitung des Gremiums, das seit Jahren durch eine Politik der Unnachgiebigkeit, geopolitischen Rivalitäten und unzureichender Sorge um die Opfer von Menschenrechtsverletzungen auf der ganzen Welt behindert wurde. Viele von uns haben hart für einen stärkeren Rat gekämpft, der den Vorrang der Menschenrechte als dritte Hauptsäule der Vereinten Nationen erhöht, seine Wirksamkeit verbessert und seine Ressourcen aufstockt, die nur drei Prozent des regulären Haushalts der Vereinten Nationen ausmachen.
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Das Ergebnis dieser Debatten war insgesamt eher positiv als negativ, aber wir wussten auch von Anfang an, dass die Operationalisierung des neuen Rates kontinuierliche Aufmerksamkeit und Druck erfordern würde. Dieser Druck musste nicht nur von Washington und anderen menschenrechtsfreundlichen Regierungen kommen, sondern auch von einem breiten Querschnitt der Zivilgesellschaft, die nach wie vor der Motor ist, der den Rat für seine Prinzipien verantwortlich macht. [eins] Ich begrüßte die Entscheidung von Präsident Obama, dem Rat beizutreten, nachdem die vorherige Regierung beschlossen hatte, in diesen ersten entscheidenden Jahren an der Seitenlinie zu sitzen. Man kann mit Fug und Recht sagen, dass die US-Führung seit ihrem Eintritt in das Gremium im Jahr 2009 einen großen Beitrag zu den Erfolgen des Rates geleistet hat.
Ich begrüße den Wunsch dieser Kommission, nach zehn Jahren des Bestehens des Rates Bilanz zu ziehen und nach Möglichkeiten zu suchen, wie das Gremium weiter verbessert werden kann, um eine bessere Umsetzung seiner Empfehlungen zu gewährleisten.
Ende letzten Jahres habe ich meinen eigenen Bericht über die ersten zehn Jahre des Rates erstellt, der auf mehreren Missverständnissen beruht, die weiterhin die Wahrnehmung seiner Arbeit beeinträchtigen. Ich habe vor kurzem auch eine Studie über die Aufzeichnungen des Rates zur Überwachung länderspezifischer Situationen abgeschlossen, die von den Vereinten Nationen größere Aufmerksamkeit erfordern. Hiermit beantrage ich die Aufnahme beider Dokumente in die Akten der Kommission.
Meine Einschätzung umfasst fünf Hauptmythen über den Menschenrechtsrat.
Zunächst zur Mitgliedschaft im Rat. Ich stimme zu, dass einige Mitglieder des Rates nicht die leuchtenden Sterne des Menschenrechtsuniversums repräsentieren. Insbesondere die anhaltenden Wahlen von Staaten wie China, Russland, Kuba und Venezuela sowie neueren Mitgliedern wie Burundi und Äthiopien sind ein trauriger Beweis für die Bereitschaft der Generalversammlung, der Politik Vorrang vor den Prinzipien zu geben. Aber es ist nicht so, dass die Mehrheit der Ratsmitglieder autoritär ist. Tatsächlich erfüllten von 2007 bis 2015 über 74 Prozent der Ratsmitglieder die Freedom House-Standards von frei und teilweise frei. Darüber hinaus sind andere Staaten mit notorischen Menschenrechtsverletzungen – Iran, Sudan, Syrien, Aserbaidschan und Weißrussland – entweder bei ihren Wahlkämpfen um einen Sitz gescheitert oder haben sich angesichts heftigen Widerstands zurückgezogen.
Das Problem mit dem Mitgliedschaftsprozess ist zweifach. Erstens ist die regionale Aufstellung allzu oft nicht wettbewerbsfähig, was den Staaten bei der Wahl der Mitglieder wenig bis gar keine Wahl lässt. Zweitens vermeiden es einige Mitgliedstaaten, für einen Sitz zu kandidieren, weil es an Ressourcen mangelt, um die gewaltige Arbeitsbelastung des Rates zu besetzen, oder um die schwierigen Kompromisse zu vermeiden, die bei der Stimmabgabe für oder gegen die Menschenrechtsbilanz eines bestimmten Staates erforderlich sind. Andere große Demokratien, die in das Gremium gewählt wurden, wie Indien, Indonesien und Südafrika, sitzen zu oft auf dem Zaun, wenn es darum geht, andere Regierungen zu kritisieren. Die Vereinigten Staaten haben hart daran gearbeitet, solche Staaten davon zu überzeugen, dem Rat beizutreten oder sich darin stärker zu engagieren. Aber letztendlich hängt die Verbesserung der Mitgliedschaft des Rates sowohl von einem anhaltenderen horizontalen Gruppendruck der Regierungen als auch von dem vertikalen Druck der Bürger unten ab, die Staaten dazu zu bringen, sich zu ändern. Der Aufbau überregionaler Koalitionen gleichgesinnter Staaten, der eine nachhaltige und kluge Diplomatie nicht nur in Genf, sondern auch in den Hauptstädten erfordert, kann und wird einen Unterschied machen.
Das zehnjährige Jubiläum ist ein guter Zeitpunkt, um darüber nachzudenken, wie die Standards für die Mitgliedschaft verbessert werden können. Die Staaten könnten eine formelle Versprechenskonferenz veranstalten, auf der Kandidaten spezifische Verpflichtungen eingehen müssen, um die höchsten Standards beim Schutz der Menschenrechte einzuhalten. Das Amt des Hohen Kommissars für Menschenrechte (OHCHR) könnte einen Jahresbericht darüber herausgeben, ob und wie jeder Kandidat vollständig mit den Mechanismen des Rates kooperiert hat, wie in der Resolution 60/251 der Generalversammlung festgelegt. Dieser Bericht würde beinhalten, ob ein Staat Länderbesuche durch Sonderverfahren akzeptiert und auf deren Mitteilungen reagiert, rechtzeitige Berichte an Vertragsorgane vorlegt und Empfehlungen der universellen regelmäßigen Überprüfung umsetzt. Regionalgruppen könnten sich freiwillig verpflichten, nur wettbewerbsfähige Slates zu veröffentlichen.
Abschließend möchte ich noch auf einen Silberstreifen in der Mitgliedschaftsfrage hinweisen: Angesichts der vielfältigen Zusammensetzung des Rates spricht er von einzigartiger Legitimität, wenn er tatsächlich in bestimmten Situationen gegen Verstöße vorgeht. In diesem Zusammenhang möchte ich das starke Signal der einstimmigen Entschließungen des Rates zu Nordkorea, Myanmar und Südsudan erwähnen, die wir in diesem Frühjahr gesehen haben.
Zweitens besteht in Bezug auf die länderspezifische Prüfung durch den Rat der falsche Eindruck, dass das Gremium zu viel Zeit damit verbringt, weiche thematische Resolutionen zu verabschieden und zu wenig Zeit auf die schwerwiegenden Fälle systematischer Verstöße in bestimmten Ländern. Es stimmt zwar, dass, streng an den vom Rat angenommenen Resolutionen gemessen, thematische Resolutionen in der Größenordnung von drei zu eins überwiegen. Aber wenn wir alle relevanten Mechanismen des Rates berücksichtigen, darunter Länderbesuche und Berichte unabhängiger Experten des Rates, Sondersitzungen, Untersuchungskommissionen und die neue Universal Periodic Review (UPR) (ganz zu schweigen von Vertragsorganen), entdecken wir eine Menge höhere Aufmerksamkeit für Ländersituationen. Tatsächlich hat die UPR, an der sich alle UN-Mitgliedstaaten zu 100 Prozent beteiligt haben, eine beispiellose globale Untersuchung der Menschenrechtsleistung von Staaten ergeben.
Die Kontrollintensität des Rates hat sich je nach eingesetztem Instrument geändert, ist jedoch wesentlich umfassender und systematischer als in früheren Zeiten. Dies hat zur Folge, dass die Universalität der Menschenrechtsnormen erweitert, die Polarisierung im Rat verringert und die Tür für neue Akteure auf nationaler Ebene geöffnet wird, die entweder direkt am UPR-Prozess oder durch Schattenberichte teilnehmen. Abschließend möchte ich hinzufügen, dass sogenannte weiche thematische Resolutionen einige der wichtigsten Instrumente sind, die die UN zur Verfügung hat, um zu untersuchen und Staaten unter Druck zu setzen, ihre Handlungen in Bezug auf alles von Folter und Menschenhandel bis hin zu Meinungsfreiheit, willkürlichen Inhaftierungen und Religionsfreiheit aufzuklären.
Diese verstärkte Prüfung der Ländersituationen bedeutet nicht, dass alle wichtigen Fälle die hohe Aufmerksamkeit erhalten, die sie verdienen. Zum Teil ist dies eine Funktion der Machtpolitik, aber auch der Ressourcenknappheit. Eine Abhilfe wäre, anderen glaubwürdigen Interessenträgern eine Stimme zu geben, um eine Untersuchung der Ländersituationen anzustoßen, insbesondere der Situationen, die dringende Aufmerksamkeit erfordern. Der Hohe Kommissar, eine Gruppe von Sonderverfahren, die Generalversammlung oder der Sicherheitsrat könnten zum Beispiel den Rat um Maßnahmen in einer bestimmten Krise bitten.
Drittens ist es wichtig, die voreingenommene Behandlung Israels durch den Rat zu berücksichtigen. Wie diesem Kongress bekannt ist, ist Israels Menschenrechtsbilanz in den besetzten palästinensischen Gebieten (OPT) der einzige länderspezifische dauerhafte Punkt auf der Tagesordnung des Rates, ein Ergebnis schlechter Verhandlungen in den Anfangstagen des Rates, als die Vereinigten Staaten noch inaktiv. In diesen frühen Jahren berief der Rat nicht weniger als sechs Sondertagungen zu Israel ein. Seitdem die Vereinigten Staaten dem Gremium beigetreten sind, wurden jedoch nur zwei solcher Sitzungen einberufen; ein ähnlicher Rückgang bei der Zahl der Israel gewidmeten Länderresolutionen, zusammen mit einer entsprechenden Zunahme der Aufmerksamkeit für schlimme Fälle wie Iran, Nordkorea und Syrien.
Es überrascht nicht, dass Israel mit Besorgnis an den Rat herantritt und es regelmäßig versäumt, mit seinen Untersuchungskommissionen und Berichterstattern zusammenzuarbeiten. Es hat sich jedoch nicht vom UPR-Prozess verabschiedet. Wie der israelische Botschafter in Genf damals erklärte, kam Israel mit Respekt vor dem Prozess, dem Glauben an die Bedeutung seiner Universalität und seines kooperativen Charakters und mit großem Stolz auf seine Errungenschaften zu der Überprüfung. Die Vereinigten Staaten sollten weiterhin hart für eine gerechte Behandlung Israels in Genf kämpfen, und Israel könnte auch mehr tun, um mit den Mechanismen des Rates zusammenzuarbeiten. Aber die Erfahrung zeigt, dass wir viel besser dran sind, im Rat engagiert zu bleiben, um Israel gegen unfaire Behandlung zu verteidigen, als ihn zu verlassen. Ich würde auch argumentieren, dass es kurzsichtig ist, die US-Finanzierung des Rates daran zu binden, dass er Schritte unternimmt, um den dauerhaften Artikel über Israel zu entfernen, und wahrscheinlich unseren Einfluss in Genf zu einer Zeit verringern wird, in der die Nachfrage nach größeren Ressourcen noch nie so hoch war.
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Ein vierter Mythos besagt, dass der Rat nichts anderes als eine zahnlose Debattiergesellschaft ist und außerhalb der Säle von Genf keine wirkliche Wirkung hat. Wir riskieren, in eine selbstgemachte Falle zu tappen, wenn wir glauben, dass die Meinungen der Menschheit, die bei der UNO geäußert werden, bedeutungslose Papiertiger sind, die in der realen Welt keine Wirkung haben. Durch Diplomatie und Verhandlungen erzielten wir eine Einigung über die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und eine Reihe von Menschenrechtsverträgen, die darauf folgten. Die von ihnen formulierten Grundprinzipien stellen zivilisierte Normen dar, um uns vor den schlimmsten Impulsen der menschlichen Natur zu schützen.
Die eigentliche Herausforderung für die internationale Gemeinschaft besteht in der Umsetzung solcher Normen. Die Rechenschaftspflicht für Menschenrechtsverletzungen beginnt damit, dass eine Reihe dringender Menschenrechtsprobleme beleuchtet wird. In dieser Hinsicht zeigt die explosionsartige Zunahme des Umfangs und der Tiefe der Arbeitsbelastung des Rates einen viel entschlosseneren und systematischeren Versuch der internationalen Gemeinschaft, das Verhalten der Staaten zu überwachen. Seit seiner Gründung hat der Rat beispielsweise 20 neue Mandate unabhängiger Experten geschaffen, die ihm als Augen und Ohren vor Ort dienen. Meine Recherchen zur Wirksamkeit dieser Monitore auf nationaler Ebene haben Dutzende von Berichten über ihre Auswirkungen auf die Freilassung von Gefangenen, den Schutz von Journalisten, die Entkriminalisierung von Blasphemie und die Reduzierung der Gefängnisstrafen enthüllt. [zwei] Der UPR-Prozess fügt eine weitere Ebene der Transparenz und Rechenschaftspflicht für die Einhaltung internationaler Menschenrechtsnormen hinzu; knapp die Hälfte der an die Staaten gerichteten Empfehlungen wurde bereits zweieinhalb Jahre nach der ersten Überprüfungsrunde ganz oder teilweise umgesetzt.
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In einigen der schwerwiegendsten Fälle hat der Rat Maßnahmen ergriffen, die zu wichtigen und beispiellosen Ergebnissen geführt haben. Die Untersuchungskommission zu Nordkorea zum Beispiel, die 2014 einen eindringlichen Bericht über Verbrechen gegen die Menschlichkeit vorgelegt hat, hat die Diskussion von der Leugnung von Menschenrechtsverletzungen zu der Annahme verändert, dass sich der UN-Sicherheitsrat mit der Angelegenheit befassen muss, unter anderem durch eine mögliche Verweisung an den Internationalen Strafgerichtshof. In Bezug auf Sri Lanka ist der Rat von anfänglichem Applaus für die blutige Beendigung des Konflikts im Jahr 2009 zu einer Forderung übergegangen, eine unabhängige Untersuchung der Missbräuche zu fordern; Dieser internationale Druck wirkte sich direkt auf die nachfolgenden Wahlen im Land aus und trug dazu bei, einen neuen Führer an die Macht zu bringen, der sofort eine Reihe wichtiger Reformen verabschiedete. Zu Syrien, wo der Sicherheitsrat nicht reagiert hat, hat der Rat mehrere Sondersitzungen abgehalten, um von einer Untersuchungskommission zu hören, die bereits Namen von Verdächtigen an Gerichte in Europa weiterleitet, um eines Tages den Weg für eine echte Rechenschaftspflicht für die Vielfältige Verbrechen im Land. Alles in allem erweisen sich die Aktionen des Rates als viel mehr als nur Übungen auf dem Papier.
Dennoch führt eine umfassendere Dokumentation von Missbräuchen nicht zu einer wirklichen Rechenschaftspflicht. Die Ressourcen für die harte Arbeit vor Ort sind erbärmlich knapp und müssen dringend aufgefüllt und nicht gekürzt werden, wie die Gegner des Rates vorschlagen. Ein spezieller Umsetzungsfonds sollte geschaffen werden, um sowohl staatlichen als auch nichtstaatlichen Einrichtungen die Instrumente zur Verfügung zu stellen, die sie benötigen, um die Hunderte wichtiger und nützlicher Empfehlungen umzusetzen, die sich aus den Mechanismen des Rates ergeben.
Fünftens und von besonderer Bedeutung für diese Anhörung ist die Frage der US-Führung im Rat. Einige argumentieren, dass der Körper so von Politik und Spoilern besudelt ist, dass wir uns besser davon fernhalten sollten. Aber dieser Ansatz würde das Feld denjenigen überlassen, die weiterhin entschlossen sind, jede internationale Kontrolle oder Verurteilung von Menschenrechtsverletzungen auf der ganzen Welt zu blockieren. Die Beweise gegen den Rückzug der USA sind bereits verfügbar – ihre Abwesenheit von den Tischen des Rates in den ersten beiden Jahren seines Bestehens führte zu Rückschlägen an mehreren Fronten, einschließlich der überwiegenden Konzentration auf Israel.
Seit dem Beitritt der Vereinigten Staaten im Jahr 2009 hat der Rat eine Reihe wichtiger Maßnahmen ergriffen, um die Menschenrechtsagenda sowohl in Bezug auf Ländersituationen wie Nordkorea, Iran und Syrien als auch auf thematische Prioritäten wie LGBT-Rechte und Vereinigungsfreiheit voranzubringen. Allein auf der jüngsten Sitzung spielten US-Diplomaten eine Schlüsselrolle bei der Sicherstellung positiver Maßnahmen zum Schutz von Menschenrechtsverteidigern, dem Recht auf friedlichen Protest und der Rechenschaftspflicht für Verstöße unter anderem in Südsudan, Myanmar, Iran, Syrien und Nordkorea; es führte auch zu Bemühungen, eine gemeinsame Erklärung vorzulegen, in der die sich verschlechternde Menschenrechtslage in China kritisiert wird.
Die derzeit von den Vereinigten Staaten vorgeschriebene Abwesenheit von einem Jahr im Gremium bedeutet nicht, dass sich das Außenministerium von seiner starken Erfolgsbilanz beim Aufbau der überregionalen Koalitionen ausruhen sollte, die erforderlich sind, um die Dinge in Genf zu erledigen, oder die Hauptstädte zu beeinflussen, um bessere Kandidaten zu wählen der Rat. Ohne eine aktive US-Strategie, um voranzukommen, einschließlich mit ausreichenden diplomatischen und finanziellen Mitteln zur Stärkung der Menschenrechtsmaschinerie der Vereinten Nationen, wird die Menschenrechtsagenda unweigerlich den Regierungen zum Opfer fallen, die lieber wegschauen oder, schlimmer noch, internationale Normen und Mechanismen untergraben würden . Die Vereinigten Staaten müssen, ob sie es wollen oder nicht, im Kampf bleiben, wenn sie auf der Weltbühne führend für die Menschenrechte bleiben wollen.
Ein letztes Wort zur Beteiligung der Zivilgesellschaft am Menschenrechtsrat. Die Rolle der Menschenrechtsverteidiger in Genf zu erhalten und auszubauen war eines der vorrangigen Ziele, die viele von uns bei der Einsetzung des Rates vor zehn Jahren teilten. Die Mechanismen des Rates sind bereits die offensten und zugänglichsten aller Gremien bei den Vereinten Nationen, und sie sind im letzten Jahrzehnt nur gewachsen. Leider bleiben jedoch einige Probleme bestehen. NGO-Vertreter, die eingeladen werden, im Rat zu sprechen, werden routinemäßig mit belästigenden Geschäftsordnungsfragen von repressiven Delegationen unterbrochen. Repressalien gegen Anwälte, die mit Ratsmechanismen zusammenarbeiten, sind viel zu häufig; das Versäumnis eines Staates, Repressalien zu behandeln, sollte ihn von der Mitgliedschaft im Rat ausschließen. Darüber hinaus hat der UN-Ausschuss in New York, der NGOs akkreditiert, um im Rat zu sprechen, längst jegliche Glaubwürdigkeit verloren, weil er Antragstellern kein faires Verfahren und kein glaubwürdiges Ergebnis gewährt. Wenn der Kongress diese Situation verbessern möchte, sollte er unsere Diplomaten anweisen, eine vollständige Überarbeitung des Akkreditierungssystems zu fordern, um es den Diplomaten, die versuchen, ihre Regierungen vor Kontrollen zu schützen, aus den Händen zu nehmen und es professionellen Experten zu übergeben, die für die technischen Bewertungen qualifiziert sind erforderlich, um der Zivilgesellschaft bei den Vereinten Nationen eine größere Stimme zu geben.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit und ich freue mich auf Ihre Kommentare und Fragen.
[eins] In diesem Zusammenhang möchte ich die Aufmerksamkeit der Kommission auf die wichtige Arbeit führender internationaler und nationaler Menschenrechtsorganisationen aus der ganzen Welt lenken, die ihre Bemühungen zunehmend koordinieren, um den Rat zu einem wirksameren Gremium zu machen. Siehe z. B. das Joint Civil Society Paper, Strengthening the Human Rights Council vom 10., 28. April 2016, http://www.ishr.ch/HRCat10.
[zwei] Weitere Informationen zur Wirksamkeit der Mandate des Rates finden Sie in Ted Piccone, Catalysts for Change: How the UN's Independent Experts Promote Human Rights (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2012) und Marc Limon und Ted Piccone, Human Rights Special Procedures: Determinants of Influence, Universal Rights Group (März 2014), https://www.brookings.edu/research/reports/2014/03/19-un-human-rights-experts-evaluation-piccone