Wirtschaftsbeziehungen zwischen den USA und China: Auswirkungen auf die US-Politik

Seit Beginn seiner Wirtschaftsreformen Ende der 1970er Jahre hat China eine der am schnellsten wachsenden Volkswirtschaften der Welt. Zwischen 1979 und 2000 hat sich das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) mehr als versechsfacht. Obwohl das Pro-Kopf-Einkommen nach wie vor niedrig ist, gehört China aufgrund seiner enormen Bevölkerungszahl insgesamt bereits zu den größeren Volkswirtschaften der Welt, beispielsweise viel größer als Russland oder Indien oder sogar die beiden zusammen. Im gleichen Zeitraum war das Wachstum des internationalen Handels Chinas noch beeindruckender, so dass sich der Anteil des Landes am Welthandel mehr als verfünffachte, auf derzeit etwa 4 Prozent. Kein anderes Land hat seinen Anteil am Welthandel je so schnell gesteigert. China gehört seit 1995 zu den Top 10 der Handelsländer der Welt.





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Chinas künftige Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation (WTO) hat enorme potenzielle Konsequenzen sowohl für China als auch für das internationale Handelssystem. Die Zusage der chinesischen Führung, ihre Inlandsmärkte für Importe, ausländische Dienstleistungen und ausländische Investitionen weiter zu öffnen, wird zu einem verstärkten inländischen Wettbewerb führen, den die Führung für eine beschleunigte Umstrukturierung der Binnenwirtschaft nutzen soll. Das Ziel ist nicht so sehr, die Wachstumsrate zu erhöhen, sondern die Qualität des Wachstums zu verbessern und seine Nachhaltigkeit sicherzustellen. China möchte die Umweltzerstörung reduzieren, den Anteil des Konsums am Volkseinkommen erhöhen, das Produktivitätswachstum fördern und die Verschwendung reduzieren. Wenn diese Strategie erfolgreich umgesetzt werden kann, wird China die immer noch sehr große Kluft beim Pro-Kopf-Einkommensniveau zwischen sich und den fortschrittlichsten Industrieländern weiter verringern.





Wenn sich diese Trends nicht grundlegend ändern, wird Chinas Wirtschaft voraussichtlich diejenige aller einzelnen europäischen Länder in Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt übertreffen und innerhalb von zwei Jahrzehnten nur hinter den Vereinigten Staaten und Japan rangieren. Im gleichen Zeitraum könnte China das zweitgrößte Handelsland der Welt werden, das nur von den Vereinigten Staaten übertroffen wird.

Auswirkungen auf das Welthandelssystem



Der Beitritt Chinas zur WTO hängt vom erfolgreichen Abschluss der derzeit laufenden multilateralen Phase der Beitrittsverhandlungen ab. Chinas Mitgliedschaft wäre aus mehreren Gründen von großer Bedeutung für die Zukunft des internationalen Handelssystems. Erstens dienen die Bedingungen seiner Aufnahme als Vorlage für eine Reihe anderer Übergangswirtschaften, die eine WTO-Mitgliedschaft anstreben, darunter Russland. Angesichts der außerordentlich anspruchsvollen Bedingungen, die die Chinesen während der bilateralen Phase der WTO-Beitrittsverhandlungen akzeptiert haben, ist die Messlatte für die Beitrittsbedingungen für neue Mitglieder sehr hoch gelegt. Zweitens: Obwohl China wichtige Schritte zur Erfüllung einiger seiner WTO-Verpflichtungen unternommen hat, könnte die Geschwindigkeit, mit der es in der Lage ist, den Prozess abzuschließen, einige Mitglieder der Organisation enttäuschen. Angesichts des großen internationalen Handelsvolumens besteht die Gefahr, dass Handelskonflikte mit Beteiligung Chinas die Streitbeilegungskapazitäten der WTO überfordern. Drittens wird China wahrscheinlich eine bedeutende Rolle bei der Gestaltung der Agenda für die nächste Runde multilateraler Handelsverhandlungen spielen. Als erstes Entwicklungsland, das zu den Top 10 der Handelsländer der Welt gehört und WTO-Mitglied ist, könnte China in der nächsten Runde zu einem energischen Anwalt für die Interessen der Entwicklungsländer werden. Schließlich dürfte der Beitritt Chinas erhebliche Anpassungen der informellen Governance-Strukturen der WTO erfordern. China kritisierte Verfahren und Praktiken, die den sogenannten Quad-Ländern eine ungewöhnliche informelle Rolle bei der Agenda-Setzung einräumen, und argumentierte, dass die Interessen der Entwicklungsländer bei WTO-Entscheidungen unterrepräsentiert seien. Daher kann sie nach Anpassungen in den informellen Governance-Strukturen der Organisation suchen.

Auswirkungen auf das Handelsdefizit der USA mit China

Der Beitritt Chinas zur WTO wird aus verschiedenen Gründen wahrscheinlich weder das bilaterale Handelsdefizit verringern noch Handelskonflikte mit den USA beseitigen. Erstens könnten die Vorteile des Beitritts Chinas von einer Regierung überschätzt worden sein, die die Befugnis beantragt hat, dauerhafte normale Handelsbeziehungen (PNTR) auf China auszudehnen, um zu vermeiden, dass die Vorteile aus Chinas WTO-Verpflichtungen eingefroren werden. Obwohl das bilaterale Abkommen zwischen China und den Vereinigten Staaten, das Teil der multilateralen Verpflichtungen Chinas werden wird, eine stärkere Marktöffnung ermöglicht, sind Chinas Warenmärkte im Durchschnitt weitaus offener, als allgemein anerkannt wird. So wurde beispielsweise der durchschnittliche Zollsatz in China bis Anfang 2001 auf 15,3 Prozent gesenkt, etwa halb so hoch wie in Indien und ungefähr gleich hoch wie die Zölle in Brasilien und Mexiko. Darüber hinaus gelangen 60 Prozent aller Importe im Rahmen eines der vielen Einfuhrzollbefreiungsprogramme nach China. Infolgedessen sind die tatsächlichen Zollerhebungen in China äußerst bescheiden – unter 5 Prozent des Importwerts.



Ebenso wurden die früher allgegenwärtigen Einfuhrquoten und Genehmigungspflichten stetig reduziert und deckten bis zum Jahr 2000 nur noch 4 Prozent aller Einfuhrwaren ab. Obwohl die niedrigeren zolltariflichen und nichttarifären Hemmnisse, die Chinas Beitritt zur WTO begleiten, zu einem dramatischen Anstieg der US-Exporte einiger weniger Produkte führen werden, die jetzt stark geschützt sind, ist die Expansion unserer Exporte nach China insgesamt jedoch wahrscheinlich nicht so hoch dramatisch beschleunigen.

Zweitens trägt die Einigung über Chinas WTO-Beitrittsbedingungen nicht dazu bei, das Gesamthandelsdefizit der Vereinigten Staaten zu verringern, das von makroökonomischen Faktoren wie den nationalen Spar- und Investitionsquoten bestimmt wird. Bis die Sparquote steigt, die Investitionsquote sinkt oder die Expansionsrate der US-Wirtschaft nachlässt (wie seit Mitte 2000), wird das Handelsbilanzdefizit insgesamt groß bleiben. Unter diesen Umständen ist es unvermeidlich, dass ein nennenswerter Teil der Investitionen in diesem Land durch ausländisches Kapital, einschließlich chinesischem Kapital, finanziert wird. Unser Welthandelsdefizit ist einfach das Spiegelbild dieses großen Kapitalzuflusses. Die ständig wachsende Verwendung der US-Währung in vielen anderen Ländern trägt auch zur Finanzierung des Handelsdefizits bei.

Drittens wird China gemäß seinem WTO-Beitrittsabkommen wie andere Textil- und Bekleidungshersteller in Entwicklungsländern von der schrittweisen Abschaffung und Abschaffung der Quoten Ende 2004 profitieren, die in der Vergangenheit den internationalen Handel mit diesen Produkten eingeschränkt haben. Diese Quoten haben Chinas Bekleidungsexporte in die Vereinigten Staaten seit der Unterzeichnung des ersten bilateralen Textilabkommens im September 1980 künstlich eingeschränkt. Da China ein kostengünstigerer Produzent ist als viele andere derzeitige Bekleidungslieferanten in die Vereinigten Staaten, wird es mit ziemlicher Sicherheit zumindest einige Bekleidungsexporte aus anderen Ländern, da die Beschränkungen auslaufen. Während die gesamten Bekleidungsimporte in die Vereinigten Staaten möglicherweise nicht wesentlich zunehmen, wird der Anteil mit Ursprung in China mit ziemlicher Sicherheit steigen. Das Ergebnis ist, dass die gesamten US-Importe aus China mit der Liberalisierung der Beschränkungen des Textil- und Bekleidungshandels weiter steigen werden.



Viertens wird China mit ziemlicher Sicherheit weiterhin von der Verlagerung von Industrien aus anderen Produktionsstandorten in Asien profitieren. In den 1980er und frühen 1990er Jahren konzentrierte sich die Industrie hauptsächlich auf Spielwaren, Schuhe und Bekleidung. Anfang der 1990er Jahre begann Taiwan, einen Teil seiner Fertigungskapazitäten für Computerkomponenten nach China zu verlagern, das schnell zu einem wichtigen Hersteller von Motherboards, Monitoren und anderer PC-Hardware wurde. Mitte der 90er Jahre begann sich China zu einem bedeutenden Produktionsstandort für fertige Computer zu entwickeln. Im Jahr 2000 wurden zwei Fünftel aller taiwanesischen PCs in China hergestellt. Die Verlagerung von Produktionsstätten von Taiwan auf das Festland ist so weit fortgeschritten, dass China voraussichtlich 2001 Taiwan als drittgrößten Hersteller von IT-Hardware ablösen wird in diesem Bereich fortgeschrittener als in der Technologie-Hardware-Herstellung.

Die oben skizzierten Trends werden sich mit ziemlicher Sicherheit beschleunigen. Taiwanesische Unternehmen stehen kurz davor, ihre Notebook-Computer- und Halbleiterproduktion nach China zu verlagern. Obwohl taiwanesische Regierungsvorschriften diese Investitionen in China jetzt verbieten, werden diese Vorschriften mit ziemlicher Sicherheit geändert, sobald China und Taiwan beide Mitglieder der WTO sind. Japanische Firmen folgen mit einiger Verzögerung einem ähnlichen Muster. Während eines Großteils der 90er Jahre schränkten sie ihre Investitionen in China ein, als Folge einer allgemeinen Reduzierung der Auslandsinvestitionen und der Wahrnehmung von Betriebsschwierigkeiten in China. Aber um die Jahrtausendwende stiegen die japanischen Investitionen in China wieder an, da Firmen die Produktion von Unterhaltungselektronik und anderen Produkten insbesondere nach Südchina verlagerten. Wie bei Bekleidung wird China wahrscheinlich alternative Bezugsquellen verdrängen, was zu einem Anstieg der US-Importe aus China führt.

Aufgrund dieser Faktoren ist es unwahrscheinlich, dass das Ungleichgewicht im bilateralen Handel zwischen China und den Vereinigten Staaten in absehbarer Zeit abnehmen wird. Jeder politische Ansatz gegenüber China, der versucht, das Defizit durch Handelsbeschränkungen oder administrative Eingriffe zu verringern, scheint zumindest kurzfristig zu scheitern. Die gute Nachricht ist, dass eine Ausweitung des bilateralen Handelsdefizits mit China aufgrund des Verdrängungseffekts durch reduzierte Defizite in anderen Teilen der Welt ausgeglichen wird und nicht zu einer Ausweitung des Welthandelsdefizits der USA beiträgt. Während das bilaterale Handelsdefizit überwacht werden muss, ist es wichtig anzumerken, dass die Vereinigten Staaten aus einer größeren Beteiligung an der inländischen Vertriebs- und Dienstleistungsindustrie in China, die eine WTO-Mitgliedschaft ermöglicht, erhebliche nichthandelsbezogene Vorteile ziehen können.



Ein weiterer Grund, anhaltende Handelskonflikte zu erwarten, besteht darin, dass China möglicherweise nicht alle seine WTO-Verpflichtungen innerhalb der vereinbarten Zeitpläne vollständig erfüllen kann. Positiv ist zu vermerken, dass China bereits vor Abschluss der WTO-Verhandlungen einige der Verpflichtungen erfüllt hat, die es 1999 in bilateralen Verhandlungen mit den USA und 2000 mit der Europäischen Union eingegangen war. So hat die Regierung beispielsweise bereits zugestimmt ein Deal, der es AT&T ermöglicht, eine 25-prozentige Beteiligung an einem Joint Venture zur Bereitstellung von Breitband-Telekommunikationsdiensten in Pudong, Shanghai, zu erwerben, was es erst nach seinem Beitritt zur WTO gestatten musste. China hat auch Zölle auf Artikel gesenkt, die unter seine Verpflichtung zur Teilnahme am WTO-Informationstechnologieabkommen fallen. Einige der Anfang 2000 vorgenommenen Zollsenkungen waren erst 2004 oder 2005 erforderlich. China hat auch frühzeitig Schritte unternommen, um einige seiner Verpflichtungen zur Liberalisierung der ausländischen Beteiligung an audiovisuellen Diensten, Baugewerbe, Einzelhandel, Rechtsdienstleistungen und Vertriebsdienstleistungen zu erfüllen. Um gleiche Wettbewerbsbedingungen für in China tätige in- und ausländische Firmen zu schaffen, haben Steuer-, Finanz- und Regulierungsbehörden damit begonnen, viele Regeln und Systeme gemäß den WTO-Regeln anzupassen.

Positiv ist auch zu sehen, dass Chinas gesetzgebendes Organ, der Nationale Volkskongress, bereits eine Reihe wichtiger innerstaatlicher Gesetze zu Patenten, Urheberrechten, Marken und ausländischen Investitionen geändert hat, um ihre Bestimmungen mit den WTO-Verpflichtungen in Einklang zu bringen. Obwohl diese Beispiele nicht unbedingt garantieren, dass China alle seine Verpflichtungen erfüllen kann, deuten sie doch darauf hin, dass die Regierung erhebliche Anstrengungen unternimmt, um einem breiten Spektrum ihrer Verpflichtungen nachzukommen, und dass sie der Ansicht ist, dass eine weitere wirtschaftliche Liberalisierung und Öffnung up sind für die Erreichung der eigenen langfristigen wirtschaftlichen Ziele unabdingbar.

Trotz dieser Bemühungen wäre es außergewöhnlich, wenn China alle seine WTO-Verpflichtungen bis ins Detail und termingerecht umsetzen könnte. Im Rahmen der Beitrittsverhandlungen hat die chinesische Regierung 177 nationale Gesetze und Verordnungen identifiziert, die sich auf die Zollverwaltung, die Verwaltung ausländischer Investitionen, geistiges Eigentum und Dienstleistungen beziehen, die geändert werden müssen, um die Übereinstimmung mit den WTO-Verpflichtungen zu gewährleisten. Obwohl der Anfang gemacht ist, wird die Überarbeitung all dieser Gesetze und deren Genehmigung durch den Gesetzgeber voraussichtlich mehrere Jahre dauern. Es wird noch länger dauern, die Richter auszubilden und die erforderlichen rechtlichen Institutionen und Verfahren zu entwickeln, um sicherzustellen, dass diese Gesetze fair und unparteiisch eingehalten und gerichtliche Urteile vollstreckt werden.
Eine tiefere Integration Chinas in die Weltwirtschaft dient den US-Interessen
Obwohl die Handelskonflikte zwischen den Vereinigten Staaten und China nicht beseitigt werden, besteht kein Zweifel, dass Chinas zunehmende Integration in die Weltwirtschaft mehreren US-Interessen dienen wird. Erstens wird es unseren wirtschaftlichen Interessen dienen. Chinas Zusage, die Bedingungen zu liberalisieren, unter denen ausländische Unternehmen in Telekommunikation, inländischen Vertrieb, Finanzdienstleistungen, Unterhaltungssektor und viele andere Dienstleistungen teilnehmen und investieren können, schafft erhebliche Chancen in Bereichen, in denen amerikanische Unternehmen international wettbewerbsfähig sind. Bereits in den 1990er Jahren war China der am schnellsten wachsende große Auslandsmarkt für US-amerikanische Waren- und Dienstleistungsexporte. Die Handels- und Investitionsliberalisierung, zu der sich China im Rahmen der WTO verpflichtet hat, wird unseren Zugang zu diesem Markt verbessern und die Aussicht auf eine robuste Wirtschaftsbeziehung erhöhen. Ein verbesserter Zugang zu Agrarprodukten und Autos dürfte für US-Unternehmen besonders wichtig sein. Kurz gesagt, China kann weiterhin zum Wachstum unseres Außenhandels und unseres mit dem Handel verbundenen wirtschaftlichen Wohlstands beitragen. Da China ein effizienter Produzent einer breiten Palette von Rohstoffen ist, können Importe aus diesem Land auch zu einer niedrigen Preisinflation in den Vereinigten Staaten beitragen.

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Zweitens wird eine erfolgreiche Integration in die Weltwirtschaft wahrscheinlich die konstruktive Teilnahme Chinas an einer neuen multilateralen Runde der Handelsliberalisierung sicherstellen. Chinas Führung erkennt die tatsächlichen und potenziellen Vorteile einer zunehmenden Globalisierung an und schlägt sogar die Bildung einer Freihandelszone mit der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) vor, die auch Japan und Südkorea umfassen würde. Ein solcher Vorschlag aus China wäre noch vor wenigen Jahren undenkbar gewesen. Sollte ein solcher Handelsblock schließlich zustande kommen, ist es wahrscheinlich, dass Taiwan ein Teil davon sein wird.

Drittens erhöhen die tiefere Integration und die damit einhergehende Beschleunigung der binnenwirtschaftlichen Reformen auch die Wahrscheinlichkeit, dass China die Erwartungen seiner 1,3 Milliarden Einwohner an einen verbesserten Lebensstandard erfüllen kann. Ein wirtschaftlich versagendes China hingegen würde zu regionaler Instabilität führen und den USA und dem Rest der Welt erhebliche Kosten auferlegen.

Viertens sind die Auswirkungen des steigenden Lebensstandards in einer zunehmend marktorientierten Wirtschaft überwältigend günstig für die Entwicklung eines pluralistischeren sozialen und politischen Systems in China. Wie im Fall von Taiwan, Südkorea und Thailand wird eine sich rasch modernisierende Wirtschaft wahrscheinlich irgendwann einen wirksamen Druck für einen politischen Wandel weg von autoritärer Herrschaft erzeugen. Im Fall von Taiwan vergingen fast vier Jahrzehnte schnellen Wachstums zwischen der Einführung der Volkswahlen für Kreis- und Stadtbeamte im Jahr 1950 und der Aufhebung des Kriegsrechts und der Legalisierung der Oppositionsparteien. Bis zur ersten nationalen Präsidentschaftswahl verging ein weiteres Jahrzehnt. Obwohl China seit mehr als einem Jahrzehnt Volkswahlen auf Dorfebene durchführt, wird wahrscheinlich eine lange Zeit anhaltenden Wirtschaftswachstums und Stabilität erforderlich sein, bevor ein pluralistischeres politisches System entstehen kann.

Auswirkungen auf die US-Politik

Was sind die Auswirkungen auf die US-Wirtschaftspolitik gegenüber China angesichts unserer langfristigen Handels- und Investitionsinteressen und der Verbindung zwischen wirtschaftlichem und politischem Wandel, die in anderen Ländern Ostasiens gezeigt wurde? Erstens muss eine Politik aufgegeben werden, die in China zu der Wahrnehmung geführt hat, dass die Vereinigten Staaten versuchen, Chinas Aufstieg als bedeutende Wirtschaftsmacht zu verzögern oder sogar zu blockieren. Das bedeutet, dass die neue Regierung die über ein Jahrzehnt alten Sanktionen fallen lassen sollte, die als Erbe der Tiananmen-Krise von 1989 noch in Kraft sind. Dazu gehört unter anderem die Forderung, dass der US-Direktor im Exekutivdirektorium der Weltbank dagegen stimmen muss oder auf alle China-Kredite zu verzichten, die nicht ausschließlich den menschlichen Grundbedürfnissen dienen, und auf das selektive Zurückhalten von Krediten und Kreditgarantien der Export-Import-Bank aus nichtwirtschaftlichen oder nicht sicherheitsrelevanten Gründen. Die Vereinigten Staaten sind seit mehreren Jahren das einzige Land der Welt, das noch solche Sanktionen verhängt. Der Widerstand der USA gegen China-Kredite der Weltbank blockiert solche Kredite nicht, und im Rahmen eines Waiver-Programms wurden einige Kredite der Export-Import-Bank gewährt. Diese Sanktionen haben daher weitgehend symbolischen Charakter. Sie senden eine falsche Botschaft, dass die Vereinigten Staaten versuchen, den Aufstieg Chinas zu einer großen Wirtschaftsmacht zu verzögern oder zu blockieren.

Zweitens sollten die Vereinigten Staaten nicht das einzige fortgeschrittene Industrieland bleiben, das kein systematisches technisches Hilfsprogramm hat, um der chinesischen Regierung bei der Erfüllung ihrer WTO-Verpflichtungen zu helfen. Japan, Australien, Kanada und die Europäische Union sowie viele andere Mitgliedsländer bieten Unterstützung, die von der Ausbildung von Regierungsbeamten bis hin zur WTO-bezogenen Rechtshilfe reicht. Obwohl die Ford Foundation einige WTO-bezogene Rechtsausbildungsprogramme in den Vereinigten Staaten finanziert hat, hat die US-Regierung nie das Programm zur Rechtsstaatlichkeit finanziert, das Präsident Clinton 1997 anlässlich seines Gipfeltreffens in Washington mit so viel Fanfaren angekündigt hatte, mit Präsident Jiang Zemin. Ebenso sind eine Reihe von Programmen für die technische Zusammenarbeit der Abteilungen mit China nach wie vor unterfinanziert. Das Fehlen eines gut funktionierenden Regierungsprogramms für technische Hilfe in WTO-bezogenen Fragen nährt in China den Eindruck, dass die Vereinigten Staaten mehr daran interessiert sind, harte Bedingungen aufzuerlegen, als Chinas historische Transformation zu unterstützen.

Drittens sollten die Vereinigten Staaten bei der Anwendung der stark protektionistischen Merkmale, denen wir China als Bedingung für die WTO-Mitgliedschaft zugestimmt haben, sehr umsichtig vorgehen. Beispielsweise haben die Vereinigten Staaten im Rahmen der produktspezifischen Absicherung des bilateralen Abkommens vom November 1999 die Möglichkeit, einseitige Einfuhrbeschränkungen aus China unter Bedingungen aufzuerlegen, die kein anderes WTO-Mitglied jemals akzeptieren musste. Zudem sind diese Bedingungen relativ einfach zu erfüllen und darauf basierende Beschränkungen können sich ausschließlich gegen Importe aus China richten. Im Rahmen der normalen WTO-Schutzvereinbarungen müssen, wenn die Bedingungen für ihre Verwendung erfüllt sind, allen Lieferländern anteilig Beschränkungen auferlegt werden. Da die produktspezifische Absicherung im Widerspruch zum grundlegendsten WTO-Prinzip der Gleichbehandlung aller Länder steht, sollten die USA dieses Instrument nur unter außergewöhnlichen Umständen gegen China geltend machen.

In ähnlicher Weise hat China zugestimmt, einer besonderen Schutzklausel für Textilien zu unterliegen, die es den Vereinigten Staaten ermöglicht, für einen Zeitraum von vier Jahren nach dem Auslaufen des derzeitigen Quotensystems einseitige Beschränkungen der Einfuhr chinesischer Textilien und Bekleidung aufzuerlegen. Im Zeitraum 2005-2008 wird China als einziges WTO-Mitglied möglicherweise Quotenbeschränkungen für seine Textil- und Bekleidungsprodukte unterliegen.

Wenn sich die Vereinigten Staaten auf eine dieser beiden Schutzmaßnahmen unter Bedingungen berufen, von denen angenommen wird, dass sie auf dem Druck von Industrien beruhen, die behaupten, durch Einfuhren aus China nachteilig beeinflusst zu werden, ohne eindeutige Beweise für eine Schädigung ihres Unternehmens, würde dies wahrscheinlich die Unterstützung für die WTO innerhalb Chinas und wahrscheinlich auch unter anderen WTO-Mitgliedern. Dies wiederum würde die Bemühungen der Vereinigten Staaten, eine neue Runde multilateraler Handelsverhandlungen einzuleiten, erschweren, wenn nicht sogar beenden.