Am Ende des ersten Jahrzehnts nach dem Kalten Krieg steht fest: Die militärische Intervention bleibt ein zentrales Merkmal der amerikanischen Außenpolitik. Zusätzlich zu der groß angelegten Intervention, die Kuwait im Persischen Golfkrieg 1990-91 erfolgreich befreite, drangen die Vereinigten Staaten in Panama ein, um die US-Bürger und den Kanal zu schützen, Panamas Führer zu stürzen und die gewählte Regierung zu übernehmen; kam nach Somalia, um zunächst die Bevölkerung zu ernähren und dann die Politik zu gestalten; besetzt ein Haiti, das Menschen blutet und die politischen Wünsche seiner Bürger ignoriert; bombardierten die bosnischen Serben, um sie zu schwächen und sie zur Unterzeichnung eines Friedensabkommens zu bewegen; hielt den Frieden in Bosnien nach den Friedensabkommen von Dayton aufrecht; entsandte Luft- und Seestreitkräfte in die Straße von Taiwan, um China das Engagement der USA für Taiwan zu signalisieren; griff ein afghanisches Terroristenlager und eine angebliche pharmazeutische Einrichtung im Sudan an, um sich gegen Terroranschläge zu wehren und neue zu entmutigen; den Irak bombardiert, um seine Einhaltung internationaler Bestimmungen zu fördern und ihn für dessen Nichtbeachtung zu bestrafen; zog mit Serbien wegen des Kosovo in den Krieg; und stellte einer multinationalen Truppe, die nach Osttimor geschickt wurde, Unterstützungspersonal zur Verfügung.
Diese Bilanzierung macht deutlich, dass militärische Gewalt von den Vereinigten Staaten in unzähligen Situationen und für verschiedene Zwecke entweder eingesetzt oder in Betracht gezogen wurde. Tatsächliche oder angebliche Interventionen fanden in fast jeder Region der Welt statt und umfassten Strafrazzien, Zwangs- oder Zwangsangriffe, Abschreckung, Präventiv- und Präventivschläge, Friedenssicherung, Friedensstiftung und Nationenbildung. Der Umfang, die Kosten und die Auswirkungen dieser Interventionen variierten nicht weniger stark. Die Absicht dieses Policy Briefs besteht darin, die Lehren zusammenzufassen, die aus diesen Erfahrungen hätten gezogen werden sollen.
Die Grenzen der Luftkraft
Wann endete die Sklaverei?
Luftkraft kann vieles erreichen, aber nicht alles. Sechs Wochen intensiver Bombardements des Irak und der irakischen Streitkräfte konnten Kuwait während des Konflikts am Persischen Golf 1990/91 nicht befreien; es dauerte auch 100 Stunden Bodenkrieg. Luftwaffe kann ein Schlachtfeld vorbereiten, aber nicht kontrollieren. Kosovo unterstrich eine damit verbundene Einschränkung; Obwohl Slobodan Milosevic durch ein Luftbombardement über einen Zeitraum von rund elf Wochen überzeugt wurde, den NATO-Bedingungen zuzustimmen, scheint es offensichtlich, dass die Drohung, Bodentruppen einzusetzen, größere Auswirkungen hatte. Ungeachtet dessen passierten Zivilisten vor Ort schreckliche Dinge, als nur die Luftwaffe eingesetzt wurde: Tausende unschuldiger Menschen verloren ihr Leben, Hunderttausende verloren ihr Zuhause und wurden Binnenvertriebene oder Flüchtlinge. Am Ende war der Kosovo nicht ein, sondern zwei Kriege: ein von der NATO dominierter Luftkrieg und ein von serbischen Militärs und paramilitärischen Kräften dominierter Bodenkrieg.
Die Luftwaffe hätte im Kosovo möglicherweise mehr erreicht, wenn die NATO und die Clinton-Administration einige der traditionellen Richtlinien für den effektiven Einsatz militärischer Gewalt beachtet hätten. Verzögerungen können jeden Eingriff komplizierter und kostspieliger machen. Zögern ist verständlich, wenn es nur um humanitäre Anliegen geht, da es viel schwieriger ist, inländische und internationale Unterstützung zu organisieren, wenn keine überwältigende Ursache vorliegt. Verzögerung fordert aber auch einen Preis, indem sie die Möglichkeit verschenkt, präventiv und mit weniger Gewalt zu agieren. Im Kosovo hätte sich ein früherer Einsatz der Luftwaffe nach der groben Verletzung des Abkommens vom Oktober 1998 – in dem Serbien einem Waffenstillstand, Beschränkungen seiner Streitkräfte im Kosovo und internationaler Überwachung zustimmte – sicherlich als effizienter erwiesen.
Entschlossenheit ist dem Gradualismus fast immer vorzuziehen. Auch hier bildete der Kosovo keine Ausnahme. In einem relativ bescheidenen Tempo zu beginnen, hat die psychologischen und politischen Auswirkungen der NATO-Aktion abgeschwächt; es gab Serbien auch fast freie Hand, seine Ziele mit Bodentruppen zu verfolgen. Die von europäischen NATO-Mitgliedern geforderten Maßnahmen zur Vermeidung von Kollateralschäden behinderten Operationen und schränkten ihren Nutzen ein. Wenn alle Dinge gleich sind, ist es besser, auf der Seite von zu viel als zu wenig Kraft zu irren. Dies gilt für Luftangriffe – der Kontrast zwischen der Kosovo-Intervention und den Eröffnungstagen der Operation Desert Storm könnte kaum größer sein – ebenso wie für Boden- oder kombinierte Anstrengungen. Die US-Fähigkeiten in Somalia wurden nie im Einklang mit der Ausweitung der Mission Anfang 1993 erhöht, während der erste Versuch, in Haiti Gewalt anzuwenden – die Entscheidung im Oktober 1993, nur 200 US- und kanadische Soldaten zu entsenden, gefolgt von der Entscheidung, sie abzuziehen, wenn der Mob randalierten am Ufer – endeten in einer Demütigung für die Vereinigten Staaten.
Einige der im Kosovo aufgetretenen Probleme waren direkt mit der Entscheidung verbunden, die Luftwaffe allein und nicht in Verbindung mit Bodentruppen einzusetzen. Es stimmt, dass die amerikanischen Interessen im Kosovo nicht so wichtig waren und dass es nicht einfach gewesen wäre, das amerikanische Volk und seine gewählten Vertreter von der Notwendigkeit zu überzeugen, große Opfer zu bringen, einschließlich der Verluste. Aber die Clinton-Administration hat es nie versucht. Das Ergebnis ist, dass die reine Luftintervention eines der Hauptziele, die sich die Vereinigten Staaten und die NATO gesetzt hatten, nicht erreichte: die Bewachung der Bevölkerung des Kosovo. Truppenschutz zur Vermeidung von Opfern kann und sollte eine Überlegung sein – aber nicht die einzige.
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Dennoch ist es wichtig, zu unterscheiden zwischen der erfolgreichen Anwendung von Zwangsgewalt im Kosovo und ihrem Scheitern im Irak 1998. Bei ersterem wurde eine bedeutende Luftwaffe ohne Ende eingesetzt . Die Bedingung für das Stoppen von Angriffen war klar: Milosevic musste bestimmte Anforderungen erfüllen. Die NATO musste derweil darauf vorbereitet sein, den Kurs zu halten, bis er sie traf. Ein solcher Zwang bleibt somit eine riskante Form der Intervention, da er die Initiative an das Ziel überlässt, das sich entscheiden muss, ob es durchhalten oder Kompromisse eingehen will. Aber Zwang schafft Klarheit über den Zweck, weil er die Intervention mit einem bestimmten Ziel verknüpft.
Bestrafende Interventionen sind in vielerlei Hinsicht das Gegenteil: Sie haben keinen klaren Zweck oder keine Verbindung, und ihr Hauptvorteil besteht darin, dass die angreifende Seite die Initiative behält, da nur sie entscheidet, wenn sie zufrieden ist. Die Operation Wüstenfuchs gegen den Irak im Jahr 1998 setzte eine bescheidene Menge an Luftwaffe für einen kurzen und willkürlichen Zeitraum ein, mit keinem anderen Ziel, als die Stärke des Gegners in einem nicht näher spezifizierten Ausmaß zu schwächen. Eine solche Aktion wirft ernsthafte Fragen bezüglich des Einsatzes von Strafangriffen auf; in diesem Fall wäre es viel besser gewesen, einen entschlossenen Angriff durchzuführen, der nicht nur unbefristet und massiv war, sondern auch an die Zustimmung des Irak gebunden war, bedingungslose internationale Inspektionen irakischer Einrichtungen zu akzeptieren, die der Herstellung oder Lagerung von Massenvernichtungswaffen verdächtigt werden. Dies wäre allerdings kostspieliger gewesen und hätte erheblichen internationalen Widerstand hervorgerufen. Aber es hätte auch das Potenzial gehabt, das wichtige Ziel der Wiedereinführung von Inspektionen zu erreichen und dabei Saddam Hussein zu demütigen, zwei Ergebnisse, die die diplomatischen Kosten gerechtfertigt hätten.
Jenseits der Luftkraft
Abschreckung kann gelegentlich wirken. Die Entsendung einer Trägerrakete in die Straße von Taiwan im Jahr 1996 war ein klassisches Beispiel für eine effektive Kanonenbootdiplomatie: Ein langfristiges strategisches Engagement wurde von einer beträchtlichen Machtdemonstration unterstützt. Ob es tatsächlich von Chinas Maßnahmen abgeschreckt wurde, ist weniger klar, da Chinas Absichten schwer zu erkennen sind. Unabhängig davon könnte sich der US-Einsatz auf das weitere Verhalten des Landes ausgewirkt haben, indem er China mitteilte, dass jeder militärische Schritt gegen Taiwan wahrscheinlich von den Vereinigten Staaten angefochten würde. Im Gegensatz dazu scheiterten die Drohungen der USA gegen Serbien wegen des Kosovo, was darauf hindeutet, dass Abschreckung Glaubwürdigkeit erfordert – die im letzteren Fall angesichts der Geschichte von Drohungen, die nicht durch Maßnahmen untermauert wurden, deutlich fehlte.
Die gleichzeitige Durchführung von mehr als einer Art von Intervention am selben Ort kann zu Problemen führen. Dies bewahrheitete sich sowohl in Bosnien, wo die Präsenz einer leicht bewaffneten Schutztruppe der Vereinten Nationen den Einsatz von Luftwaffen riskant machte, als auch im Kosovo, wo die Anwesenheit unbewaffneter Beobachter die Glaubwürdigkeit der Angriffsdrohungen untergrub. Das Problem geht über die nur allzu reale Gefahr der Geiselnahme hinaus. Zudem ist es schwierig, wenn nicht unmöglich, eine zustimmungspflichtige Operation gleichzeitig mit der Androhung (bzw. der tatsächlichen Durchführung) einer erzwungenen oder anderweitig feindseligen Operation durchzuführen. Die ersteren Bemühungen müssen beendet werden, bevor die letzteren wirksam werden können.
Neue Technologien sind kein Allheilmittel. Zunächst einmal ist kein System unverwundbar. Sogar ein Tarnkappenflugzeug kann abgeschossen werden. Smart Bombs gehen von Zeit zu Zeit in die Irre, verfehlen ihr beabsichtigtes Ziel und verursachen gelegentlich unbeabsichtigten Schaden und Zerstörung. Bomben und Raketen können von Lockvögeln getäuscht und durch Mobilität und Maskierung frustriert werden. Versuche während des Golfkriegs, mobile irakische SCUD-Raketen zu zerstören, waren beispielsweise ein teurer Fehlschlag, und Versuche, relativ primitive SCUDs mit moderneren Raketenabwehrsystemen abzufangen, blieben größtenteils erfolglos. Natürlich ist kein System besser als die ihm zugeführte Intelligenz; Genauigkeit ist keine Tugend, wenn das Ziel falsch identifiziert wird, wie es bei der chinesischen Botschaft in Belgrad der Fall war, oder wenn die nachrichtendienstliche Einschätzung an sich fehlerhaft ist, wie dies beim US-Angriff auf eine angebliche Chemiefabrik im Sudan der Fall gewesen sein könnte. Letzteres unterstreicht zusammen mit der Razzia in mutmaßlichen terroristischen Einrichtungen in Afghanistan, wie schwierig es ist, erfolgreiche präventive und präventive Interventionen durchzuführen, wenn kritische, zeitkritische Informationen schwer zu erhalten sind.
Mehrere Erfahrungen aus jüngster Zeit zeigen, wie schwer es ist, die Innenpolitik oder die politische Kultur einer Zielnation mit militärischen Mitteln zu beeinflussen. Sowohl der Irak als auch das Kosovo weisen darauf hin, dass militärische Gewalt ohne Besatzung kein sehr gutes Instrument für einen Regimewechsel ist, obwohl ein erfolgreicher Einsatz militärischer Gewalt, der einen Gegner schwächt oder demütigt, dazu beitragen kann, ein politisches Umfeld zu schaffen, in dem einheimische Gegner des Regimes Frage kann zum Handeln ermutigt werden. Panama war natürlich eine teilweise Ausnahme von diesen Regeln, aber selbst dort dauerte es etwa zwei Wochen, Manuel Noriega zu finden und zu verhaften, obwohl mehr als 20.000 amerikanische Soldaten das kleine Land des Generals besetzten und kaum organisierter Opposition ausgesetzt waren. Darüber hinaus ist, wie in Haiti gezeigt wurde, auch eine längere Besatzung keine Garantie für wünschenswerte Ergebnisse, obwohl die Erfolgsaussichten eindeutig davon beeinflusst werden, wie andere außenpolitische Instrumente (wie etwa Wirtschaftshilfe) eingesetzt werden. Auch hier ist militärische Gewalt gut darin, Kontexte zu schaffen, aber was innerhalb dieser Kontexte passiert, ist eher Sache von Diplomaten und politischen Entscheidungsträgern.
Exit-Termine sollten nicht mit Exit-Strategien verwechselt werden. Amerikas Erfahrungen in Bosnien haben gezeigt, dass willkürliche Austrittsfristen eher politische Probleme verursachen als Lösungen bieten. Die Vorstellung einer Intervention, die eine gewisse Atempause bietet, nach der die lokale Bevölkerung und die Regierungen auf sich allein gestellt sind, ist absurd; die Vereinigten Staaten werden einem humanitären Problem nicht den Rücken kehren können, wenn es schlimm genug wird oder wenn die strategischen Interessen der USA beeinträchtigt werden. Diese Lektion scheint gelernt zu sein, denn die Clinton-Administration vermied jedes Gespräch über konkrete Rückzugstermine, als sie Friedenstruppen im Kosovo entsandte. Darüber hinaus scheint die Lehre aus mehreren dieser Interventionen, einschließlich derer in Haiti und Bosnien, zu sein, dass längere Engagements im Inland keine Kontroversen auslösen, solange die Zahl der Opfer auf ein Minimum beschränkt wird, was eher der Fall ist, wenn der Zweck der ein Eingriff ist bescheiden definiert.
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Was auch aus der jüngeren Geschichte hervorgeht, ist eine neue Einschätzung der Auswirkungen von Entscheidungen, keine Gewalt anzuwenden. Das deutlichste Beispiel ist Ruanda, wo die Nichteinmischung gegen schreckliche Gewalt fast sicher die Möglichkeit verwirkt hat, mit begrenzten Kosten viel Gutes zu erreichen. Ein weiteres Beispiel ist die Entscheidung, keine Truppen nach Osttimor zu entsenden, als dort nach einer Abstimmung für die Unabhängigkeit von Indonesien die Ordnung zusammenbrach. (Letztendlich steuerten die Vereinigten Staaten mehrere Hundert Geheimdienst-, Logistik- und Kommunikationsspezialisten bei, aber erst nachdem die Vereinten Nationen die Genehmigung erteilt hatten und die Regierung Indonesiens eine von Australien geführte, multinationale Friedenstruppe eingeladen hatte.) Im Fall des Irak wurden Entscheidungen nicht getroffen Gewalt anzuwenden – oder den Einsatz von Gewalt scharf zu begrenzen – haben Saddam die Zeit und Gelegenheit gegeben, sich den Forderungen der Vereinten Nationen zu widersetzen und die irakischen Massenvernichtungswaffen wiederherzustellen. Im Kosovo hingegen hat die Weigerung, Bodentruppen einzusetzen, wahrscheinlich die Verwundbarkeit der lokalen Bevölkerung erhöht.
Konsequenzen für die Verteidigungs- und Außenpolitik
Insgesamt ist das Bemerkenswerteste an Amerikas wichtigsten Militärinterventionen in den letzten zehn Jahren ihre Zahl und Vielfalt. Militärische Gewalt ist nach wie vor für ein breites Aufgabenspektrum relevant, was auf einen anhaltenden Bedarf an einem großen und flexiblen US-Militär hinweist. Andere Regierungen und Organisationen können nur begrenzte Hilfe leisten, es sei denn, bewaffneter Widerstand ist bescheiden oder nicht vorhanden; Der Löwenanteil jeder anspruchsvollen Militäroperation wird von den Vereinigten Staaten getragen werden müssen. Das heißt, Amerika hat nicht den Luxus, ein Militär zu unterhalten, das nur auf traditionelle Schlachtfelder oder auch nur auf eine Art von traditionellem Schlachtfeld zugeschnitten ist. Die düstere Vorstellung der Apache-Hubschrauber im Kosovo – die Schwierigkeiten, sie dorthin zu bringen und zum Laufen zu bringen – warnt davor, dass das US-Militär mehr Flexibilität braucht, das heißt eine Truppe, die leicht zu bewegen und in der Lage ist, eine Vielzahl von Missionen zu bewältigen in einer Vielzahl von Umgebungen. Im Moment sind die US-Streitkräfte – vor allem die der Armee – zu schwer und in Einheiten organisiert, die oft zu groß sind, zu wenig See- und Luftbrücke haben, die die meisten Häfen und Flugplätze der Welt nutzen können, zu wenig Vorräte an fortschrittlicher Munition, und es fehlt zu sehr an spezialisierten Befehls-, Kontroll- und Geheimdienstmitteln und -plattformen, die für die Durchführung moderner Kampfhandlungen erforderlich sind.
Dennoch kann selbst ein ideales Militär keinen Erfolg haben, wenn es durch eine von zwei Einschränkungen untergraben wird. Der erste ist die Weigerung, dem Militär zu erlauben, seine Arbeit zu erledigen, selbst wenn die US-Interessen dies rechtfertigen und das militärische Werkzeug als das am besten geeignete erachtet wird. Unterlassenes Handeln verursacht echte Kosten für die betroffenen Interessen oder, im Falle humanitärer Notfälle, für unschuldige Menschen, die ihr Zuhause oder ihr Leben verlieren – und für das Ansehen Amerikas in der Welt. Darüber hinaus ist es unwahrscheinlich, dass eine enge Außenpolitik, die ausschließlich auf Eigeninteressen basiert, die Vorstellungskraft oder die Unterstützung des amerikanischen Volkes anregt, das internationale Verpflichtungen mit einer moralischen Komponente wünscht.
Eine andere Form der Zurückhaltung ist die Beteiligung von Bodentruppen. Wie sich gezeigt hat, ist die Luftkraft in ihrer Leistung klar begrenzt. In einigen Fällen, beispielsweise wenn hochwertige Ziele spärlich sind oder der Gegner seinen Vorteil am Boden ausnutzt, können nur Bodentruppen die betroffenen Interessen schützen. Der innerstaatliche Widerstand gegen eine solche Verpflichtung kann durch konzertierte Bemühungen des Präsidenten und durch die Gestaltung von Interventionen reduziert und überwunden werden, die ein amerikanisches Opferniveau durch die auf dem Spiel stehenden Interessen rechtfertigen. Dies erfordert Zeit und politisches Kapital, aber es ist gut angelegte Zeit und Kapital. Interventionen, die eher von der Politik als von der Strategie geprägt sind, werden kaum erfolgreich sein.
Die andere Einschränkung ist in gewisser Weise das Gegenteil: übermäßige Abhängigkeit vom militärischen Instrument. Humanitäre Krisen stellen nur eine Anforderung an die militärischen Fähigkeiten der USA dar; die Vereinigten Staaten müssen bei ihren Interventionen diskriminierend sein, damit sie sich nicht erschöpfen und die Nation nicht in der Lage sind, mit den Szenarien fertig zu werden, in denen ihre lebenswichtigen Interessen auf dem Spiel stehen. Wenn es um humanitäre Situationen geht, sollten mehrere Faktoren die Entscheidung zum Eingreifen beeinflussen. Das erste ist das Ausmaß des Problems: Nicht jede Repression ist ein Völkermord. Eine zweite Überlegung sind die wahrscheinlichen Kosten und Konsequenzen des Handelns, sowohl für das unmittelbare Problem als auch für breitere strategische und wirtschaftliche Interessen der USA. Drittens geht es um die Partner und das Ausmaß der militärischen und finanziellen Hilfe, die die Vereinigten Staaten von anderen erwarten können. Eine letzte Überlegung sind die wahrscheinlichen Ergebnisse anderer Richtlinien, einschließlich, aber nicht beschränkt auf, nichts zu tun.
Solche Fragen sind kein Ersatz für situatives Urteilen: Es kann keine Vorlage für Interventionen geben. Aber diese Fragen bieten einen Rahmen und damit eine potenzielle Orientierungshilfe. Solche Erwägungen hätten die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die USA Haiti besetzen oder die Somalia-Intervention auf den Aufbau einer Nation ausweiten würden, hätten aber die Vereinigten Staaten ermutigt, früher in Bosnien und Ruanda zu handeln, wo kleine Interventionen möglicherweise Völkermord hätten verhindern können. Im Kosovo wäre es klüger gewesen, die Diplomatie fortzusetzen und eine begrenzte humanitäre Krise zu bewältigen, während man nach Wegen sucht, das Milosevic-Regime zu schwächen oder zu stürzen oder von vornherein Bodentruppen zu entsenden und die Vertreibung und Tötung zu verhindern. In Osttimor hätten Kräfte parallel zum Referendum über seinen politischen Status eingesetzt werden sollen. Sobald diese Gelegenheit verpasst wurde und Gewalt ausbrach, hätte das Hindernis für das Handeln nicht der Widerstand der indonesischen Regierung oder das Fehlen eines Mandats des UN-Sicherheitsrates sein dürfen – es sollte nicht erlaubt sein, sich hinter der Achtung der Souveränität zu verstecken, wenn eine Regierung die Rechte ihrer verletzt Menschen massiv und brutal, und die Legitimität sollte nicht von UN-Aktionen abhängig sein. Stattdessen hätte der Grund für die Verzögerung das Fehlen von Partnern sein müssen, die bereit waren, die Hauptlast der Operation zu tragen, ein Hindernis, das durch energischere Diplomatie hätte überwunden werden können.
Piraten des Meeres
Die Entscheidung, ob aus rein oder überwiegend humanitären Gründen interveniert werden soll, muss keine Alles-oder-Nichts-Entscheidung sein. Wenn die Interessen keine friedensstiftenden oder nationenbildenden Operationen rechtfertigen, die sowohl finanziell als auch personell kostspielig sind, gibt es möglicherweise weniger anspruchsvolle Optionen, um Gutes zu tun, wie die Einrichtung eines oder mehrerer sicherer Häfen in einem betroffenen Land oder die Planung von Operationen, um gegnerische Fraktionen zu halten ein Teil. Die Vereinigten Staaten wären klüger gewesen, der Versuchung zu widerstehen, ihre Intervention in Somalia von der bloßen Lieferung von Nahrungsmitteln in einem großen, sicheren Gebiet bis hin zur vollständigen Friedensstiftung auszuweiten. Im Kosovo sollten sich die Vereinigten Staaten heute damit begnügen, ethnische Serben und Albaner in ihren eigenen Gebieten zu schützen, anstatt die weitaus kostspieligeren und möglicherweise vergeblichen Bemühungen zu unternehmen, eine integrierte, multiethnische Gesellschaft wiederherzustellen.
Eine etwas zurückhaltende Herangehensweise an humanitäre Interventionen wird weder diejenigen zufriedenstellen, die sie in den Mittelpunkt der amerikanischen Außenpolitik stellen wollen, noch diejenigen, die solche Bemühungen an den Rand drängen wollen. Aber es müssen Grenzen für US-Militäraktionen gesetzt werden, wenn die Lage nicht schlimm ist, wenn andere außenpolitische Instrumente vielversprechend erscheinen, wenn Partner knapp sind oder wenn andere Großmächte sich einer amerikanischen Intervention widersetzen. Die Vereinigten Staaten können ihre militärische Macht einfach nicht immer und überall einsetzen. Die Entscheidung, mit militärischer Gewalt zu intervenieren, muss mit Bedacht getroffen – und entschieden durchgeführt werden – damit die amerikanische Außenpolitik gedeihen kann.