Übersicht über das Arbeitsunterstützungssystem
Das Sozialreformgesetz von 1996 stellt eine grundlegende Veränderung in der Art und Weise dar, wie die Bundesregierung mittellose Familien unterstützt. Nach dem Gesetz vor 1996 hatten Familien mit niedrigem Einkommen Anspruch auf ein Paket von Sozialleistungen, das Bargeld, Lebensmittelmarken und Medicaid umfasste. Die amerikanische Öffentlichkeit gelangte zu der Überzeugung, dass dieses Leistungssystem zu einem Rückgang der Erwerbstätigkeit armer Eltern und zu einem noch deutlicheren Rückgang der Zahl armer Kinder, die in Zweielternfamilien aufgezogen werden, beitrug. Neben anderen Bestimmungen erforderten die Reformen von 1996 Arbeit von fast jedem Erwachsenen, der in die Sozialhilfe aufgenommen wurde. Darüber hinaus wurde mit einigen Ausnahmen der Bezug von Geldleistungen durch einzelne Familien auf fünf Jahre begrenzt.
Weit weniger sichtbar als die viel diskutierte Revolution der Sozialreform war eine zweite Reihe von Reformen in der öffentlichen Ordnung, die auf lange Sicht sogar noch wichtiger sein könnten. Ungefähr Mitte der 1970er Jahre mit der Verabschiedung des Earned Income Tax Credit (EITC) hat die Bundesregierung eine Reihe von Programmen ins Leben gerufen oder erweitert, die berufstätigen Familien Vorteile bieten. Im Gegensatz zu Sozialleistungen, die in erster Linie für Mittellose bestimmt sind, sind diese Leistungen zur Arbeitsunterstützung darauf ausgerichtet, erwerbstätigen Erwachsenen und ihren Familien Geld- und andere Leistungen zu gewähren. Zu den wichtigsten Vorteilen des Systems gehören neben dem EITC der Kindersteuerabzug, der Mindestlohn, staatliche Einkommensergänzungsprogramme, Lebensmittelmarken, Krankenversicherung und Kinderbetreuung. Im Jahr 1999 hatten Familien mit niedrigem und mittlerem Einkommen Anspruch auf 52 Milliarden US-Dollar an Unterstützung aus diesen Programmen, verglichen mit den 6 Milliarden US-Dollar, auf die sie Anspruch gehabt hätten, wenn diese Programme nach Mitte der 1980er Jahre nicht vom Kongress ausgeweitet worden wären. Infolgedessen ging es der typischen Einelternfamilie mit Kindern weitaus besser mit Erwerbstätigkeit als mit Sozialhilfe, und die Beschäftigungsquoten dieser Gruppe stiegen aufgrund der starken Wirtschaft der 1990er Jahre, der Sozialreform und der Verfügbarkeit dieser erweiterten Arbeitshilfen dramatisch an
Diese Entwicklung hin zu einem arbeitsbasierten Unterstützungssystem wurde als Ergebnis der staatlichen Reaktionen auf das Sozialhilfegesetz von 1996 weiter vorangetrieben. Der starke Rückgang der Fallzahlen nach 1994 hat Mittel freigesetzt, die die Staaten hauptsächlich für die Unterstützung der Arbeit aufgewendet haben. Laut Gene Falk vom Congressional Research Service wurde im Fiskaljahr 2000 nur die Hälfte der gesamten Bundes- und Staatsausgaben im Rahmen der Temporären Hilfe für bedürftige Familien (TANF) für Barhilfe aufgewendet, verglichen mit 70 Prozent im Fiskaljahr 1995. Wenn jedoch ein rezessionsbedingter Anstieg der Fallzahlen die Staaten dazu zwingt, diese Mittel zur Zahlung der Grundversorgung umzuschichten, werden diese Investitionen mit ziemlicher Sicherheit zurückgehen.
Der Wert dieser neuen Arbeitsförderungsprogramme sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene kann nicht genug betont werden. Allein das EITC bietet einem Geringverdiener mit zwei oder mehr Kindern zusätzliche Leistungen in Höhe von rund 4.000 US-Dollar pro Jahr, und die Kinder haben weiterhin Anspruch auf Medicaid. Die durchschnittliche Frau, die die Sozialhilfe verlässt, verdient etwa 7 US-Dollar pro Stunde oder 13.000 US-Dollar Nachsteuereinkommen. Der kombinierte Wert der Lebensmittelmarken und des EITC bringt ihr Gesamteinkommen dann auf etwa 19.000 US-Dollar – genug, um eine alleinerziehende Familie mit drei oder weniger Kindern über die bundesstaatliche Armutsgrenze zu bringen (die Armutsgrenze für eine vierköpfige Familie lag bei etwa 18.000 US-Dollar). in 2001).
Ungeachtet der Ausweitung der Arbeitsförderung in den letzten Jahren verweisen Befürworter der Armen auf die niedrigen Löhne vieler Erwachsener und sind der Ansicht, dass die nächste Phase der Sozialreform darauf ausgerichtet sein sollte, sicherzustellen, dass Arbeitsplätze verfügbar und Arbeit angemessener entlohnt werden. Umfragen zeigen, dass die Öffentlichkeit bereit ist, mehr für diejenigen zu tun, die arbeiten. Zwei Drittel der Wähler, darunter 71 Prozent der Demokraten und 63 Prozent der Republikaner, sagen, dass es für Präsident Bush und den Kongress sehr wichtig ist, mehr zu tun, um denjenigen zu helfen, die sich von der Sozialhilfe freiarbeiten wollen, so eine Umfrage vom letzten Frühjahr von Peter D. Hart Associates. Die Wähler stufen dieses Ziel knapp unter anderen wichtigen Anliegen ein, wie etwa der Versorgung von Senioren mit verschreibungspflichtigen Medikamenten und der Verbesserung der Bildung.
Besonders gravierend ist die Möglichkeit, über die Runden zu kommen, für einkommensschwache Familien, die für Kinderbetreuung und andere arbeitsbezogene Ausgaben aufkommen müssen und keinen Zugang zu einer subventionierten Krankenversicherung durch einen Arbeitgeber haben. Laut einer Brookings-Analyse der Daten des Census Bureau kostet die Kinderbetreuung durchschnittlich 2.000 US-Dollar pro Jahr für die 40 Prozent der erwerbstätigen armen Familien, die für die Betreuung zahlen. Da die Krankenversicherung leicht 6.000 US-Dollar oder mehr kosten kann, bleiben die meisten Erwachsenen in Familien mit niedrigem Einkommen ohne arbeitgeberbasierte Krankenversicherung unversichert, obwohl die meisten Kinder durch Bundesprogramme abgedeckt sind. Die derzeitigen Armutsbekämpfungsmaßnahmen berücksichtigen diese Realitäten nicht. Daher plädieren viele für eine erweiterte Definition von Armut und eine großzügigere Unterstützung für erwerbstätige Amerikaner mit niedrigem Einkommen. Diese Unterstützungen könnten einen höheren Mindestlohn, zusätzliche Einkommenszulagen, einen besseren Zugang zu subventionierter Kinderbetreuung, mehr Gesundheitsversorgung und Berufsausbildung sowie ein stärkeres Sicherheitsnetz von gemeinnützigen Arbeitsplätzen für diejenigen umfassen, die keine Arbeit im Privatsektor finden können.
Der Zweck dieses Policy Briefs besteht darin, grundlegende Informationen über das derzeitige Arbeitsunterstützungssystem bereitzustellen und Möglichkeiten zu seiner Erweiterung zu erörtern. Eine allgemein fortgeschrittene Reihe von politischen Vorschlägen, die einkommensschwachen Arbeiterfamilien helfen würden, zusammen mit ihren Vor- und Nachteilen, ist zusammengefasst in Tabelle 1 auf den letzten Seiten dieses Briefes. Viele dieser Maßnahmen reagieren auf Beschwerden, wonach das Sozialgesetz von 1996 zu viel Gewicht auf die Verringerung der Fallzahlen und nicht genug auf die Verringerung der Armut gelegt habe.
Ziele des Arbeitsunterstützungssystems
Das Arbeitsunterstützungssystem dient drei Hauptzielen. Erstens bietet es Anreize für die Arbeit. Im Sozialsystem vor 1996 erhielten arbeitsunfähige Erwachsene, die nicht arbeiteten, Leistungen, die jedoch mit steigendem Einkommen oft Dollar für Dollar gekürzt wurden, so dass Erwachsene nach dem Eintritt in die Arbeit finanziell nicht besser gestellt waren. Untersuchungen zeigen nun, dass die Erhöhung des Arbeitsanreizes durch Programme wie das EITC zu einem starken Anstieg der Beschäftigung unter weniger qualifizierten Arbeitnehmern beiträgt. Noch andere Untersuchungen zeigen, dass Programme, die Arbeitsanforderungen mit finanziellen Anreizen kombinieren, die Bildungs- und andere Ergebnisse für Kinder verbessern können, da diese Anreize das Einkommen über das hinaus steigern, was entweder durch Sozialhilfe oder Arbeit allein verfügbar ist.
Ein zweites Ziel des Arbeitsförderungssystems besteht darin, sicherzustellen, dass Eltern, die in Niedriglohnjobs arbeiten, über ein ausreichendes Gesamteinkommen verfügen, um einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten. In der Vergangenheit fanden viele Geringqualifizierte, vor allem Männer, relativ gut bezahlte Jobs im verarbeitenden Gewerbe. In der postindustriellen Wirtschaft erfordern jedoch viele Arbeitsplätze ein hohes Bildungsniveau, und weit weniger Arbeitsplätze bieten Arbeitnehmern mit begrenzter Bildung und Ausbildung gute Löhne. Langfristig besteht die Lösung für dieses Problem darin, das Bildungssystem des Landes zu verbessern, um junge Menschen mit den in der neuen Wirtschaft benötigten beruflichen Fähigkeiten auszustatten. Eine andere langfristige Strategie besteht darin, den Anteil der Kinder zu erhöhen, die in Familien mit zwei Elternteilen aufwachsen, die sich die Aufgaben des Broterwerbs und der Kinderbetreuung teilen können. Aber auf kurze Sicht, und insbesondere für Alleinerziehende, die ihre Ausbildung bereits abgeschlossen haben und eine Familie ernähren müssen, kann die Aufstockung des geringen Einkommens der Geringqualifizierten die einzig gangbare Lösung sein – und ein besserer und beliebterer Ansatz als eine Expansion Wohlfahrt.
Das dritte Ziel des Arbeitsunterstützungssystems besteht darin, sicherzustellen, dass diejenigen, die ihren Arbeitsplatz verlieren oder keine Arbeit finden, nicht mittellos sind. Obwohl dies Ende der 1990er Jahre, als die Nachfrage nach Arbeitskräften hoch war, kein großes Problem darstellte, könnte es während einer Rezession oder einer anhaltenden Abschwächung der Wirtschaft zu einem größeren Problem werden. Eine Reihe aktueller Programme greift eines oder mehrere dieser drei Ziele auf.
Reform der Arbeitsunterstützungsprogramme
Mindestlohn
Der derzeitige Mindestlohn von 5,15 US-Dollar pro Stunde wurde seit 1997 nicht mehr erhöht und hinterlässt eine dreiköpfige Familie mit einem Vollzeitbeschäftigten unterhalb der Armutsgrenze. Dies hat zu Vorschlägen im Kongress geführt, den Mindestlohn um 1,00 oder 1,50 US-Dollar anzuheben und ihn an die Inflation anzupassen. Diese Vorschläge lösen eine hitzige Debatte aus, wobei Liberale allgemein argumentieren, dass ein höheres Mindesteinkommen das Einkommen von Niedriglohnarbeitern senken würde, und Konservative oft argumentieren, dass dies für die Unternehmen zu kostspielig wäre und die Beschäftigungsmöglichkeiten für die am wenigsten Qualifizierten verringern könnte.
Der Mindestlohn ist nicht sehr gezielt. Nur ein Viertel der Mindestlohnempfänger lebt in armen Familien. Viele Teenager oder andere in Familien mit höherem Einkommen verdienen das Minimum. Gleichzeitig würden, wie eine Untersuchung von Isabel Sawhill und Adam Thomas von The Brookings Institution zeigt, über 60 Prozent der Lohnempfänger in armen Familien von einer Erhöhung des Mindestlohns um 1,00 US-Dollar profitieren, da sie derzeit weniger als 6,15 US-Dollar pro Stunde verdienen. Dieselbe Studie legt auch nahe, dass selbst bei einer relativ starken Annahme über die Zahl der Arbeitsplätze, die durch eine Erhöhung des Mindestlohns verloren gehen würden, eine Erhöhung um 1,00 USD immer noch fast eine Million Menschen aus der Armut befreien würde.
Einkommensteuergutschrift (EITC)
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1975 ins Leben gerufen, um die Lohnsteuern von Niedriglohnarbeitern auszugleichen, bietet das EITC heute einen Barzuschlag von 40 Prozent für jeden Dollar Einkommen bis zu etwa 10.000 US-Dollar für Familien mit zwei oder mehr Kindern. Im Gegensatz zu einigen anderen Steuergutschriften ist die EITC erstattungsfähig, was bedeutet, dass Familien mit geringer oder keiner Einkommensteuerpflicht einen Scheck vom Finanzministerium erhalten. Die maximale Leistung von 4.000 US-Dollar bleibt bis zu einem Einkommen von etwas mehr als 13.000 US-Dollar unverändert und wird dann zu einem Satz von etwa 20 Cent für jeden US-Dollar, der über 13.000 US-Dollar verdient wird, ausgeweitet. Die Ergänzung ist vollständig weg, wenn die Einnahmen etwa 32.000 US-Dollar erreichen. Im Jahr 2000 stellte die EITC des Bundes über 30 Milliarden US-Dollar an Barzuschüssen für berufstätige Familien zur Verfügung, was es neben Medicaid und Supplemental Security Income zum größten Programm machte, das Familien mit niedrigem Einkommen zugute kommt. Und im Gegensatz zu fast allen anderen Programmen für einkommensschwache Familien bietet es nur erwerbstätigen Familien Vorteile. Es ist, kurz gesagt, die Quintessenz des Arbeitsförderungsprogramms.
Steuergutschrift für Kinder
Vor 2001 bot die Kinderermäßigung Familien mit geringerem Einkommen nur wenige Vorteile, da sie nicht zurückerstattet werden konnte. Aber das Steuergesetz von 2001 erweiterte die Gutschrift nicht nur von 500 Dollar auf 1.000 Dollar pro Kind, sondern machte sie auch für Familien mit bescheidenen Erwerbseinkommen und geringer oder keiner Einkommensteuerpflicht teilweise erstattungsfähig.
Der Kredit bietet einkommensschwachen berufstätigen Familien eine wichtige Hilfestellung, ist aber auch sehr kompliziert. Es könnte sowohl vereinfacht als auch besser in das EITC integriert werden. Eine Möglichkeit wäre, den Kindersteuerabzug zu streichen und stattdessen eine zweite und großzügigere Leistungsstufe im EITC zu schaffen, die Familien zur Verfügung steht, die Vollzeit arbeiten (was an einem Einkommen von über 10.000 USD pro Jahr liegt). Eine Zwei-Kind-Familie mit einem Vollzeiteinkommen von weniger als 20.000 US-Dollar pro Jahr könnte sich für einen EITC von 6.000 US-Dollar qualifizieren, der bei einem Einkommen von 44.000 US-Dollar pro Jahr auf pauschal 1.200 US-Dollar (600 US-Dollar pro Kind) reduziert wird. Untersuchungen der Manpower Demonstration Research Corporation legen nahe, dass die Konditionierung von Leistungen auf Vollzeitbeschäftigung einen starken Anreiz für Familien schafft, mit geringen Nettokosten für die Regierung zu arbeiten und mehr zu verdienen. Darüber hinaus hat sich diese Art der zweistufigen Steuergutschrift für Erwerbstätige in Großbritannien recht erfolgreich bewährt. Dieser Vorschlag wäre jedoch sehr teuer, wenn er nicht durch Einsparungen aus der Ausweitung der Kinderermäßigung auf Familien mit höherem Einkommen (noch nicht stufenweise) ausgeglichen wird.
Staatliche Einkommenszulagen
Nicht alle Verbesserungen des Arbeitssystems sind auf Bundesebene erfolgt. Die Staaten haben zwei Hauptansätze verfolgt, um die Arbeitsanreize zu verbessern. Erstens haben seit der Verabschiedung der Reformen von 1996 fast alle Bundesstaaten es Eltern, die eine Arbeit finden, erlaubt, einen größeren Teil ihrer Sozialleistungen zu behalten. Diese Politik ermöglicht es vielen Familien, zu arbeiten und weiterhin Einkommenszulagen von der Sozialhilfe zu beziehen. Diese Vernachlässigungen des Erwerbseinkommens variieren in Dauer und Großzügigkeit. In Kalifornien zum Beispiel können Familien, die arbeiten gehen, 225 US-Dollar pro Monat plus 50 Prozent des Einkommens von über 225 US-Dollar behalten, bevor ihre Sozialhilfe gekürzt wird. Der Nachteil einer solchen großzügigen Regelung besteht darin, dass sie einkommensschwache Familien diskriminiert, die noch nie Sozialhilfe bezogen haben. Außerdem können berufstätige Familien nach den geltenden Bundesvorschriften ihre Fünfjahresfrist für Sozialleistungen ausschöpfen, während sie nur einen kleinen Zuschlag zu ihrem Einkommen erhalten. Aus diesem Grund können Fristen tatsächlich von der Arbeit abschrecken und haben zu Vorschlägen geführt, die Uhr auf die Fünfjahresfrist für diejenigen anzuhalten, die eine bestimmte Anzahl von Stunden arbeiten, aber noch etwas Sozialhilfe beziehen.
Ein zweiter Ansatz, den die Staaten verfolgt haben, besteht darin, ihre eigenen EITC-Programme zu schaffen. Diese Programme, die jetzt in sechzehn Bundesstaaten verfügbar sind, ergänzen in der Regel die EITC des Bundes, indem sie einen festen Prozentsatz zu dem hinzufügen, was der Familie nach den Bundesvorschriften zusteht. Die Höhe der staatlichen Ergänzung variiert zwischen 4 und 25 Prozent der Bundesleistung. Allerdings sind nicht alle staatlichen EITC erstattungsfähig, und noch immer besteuern 19 Staaten das Einkommen von Familien unterhalb der Armutsgrenze. Eine Möglichkeit, einkommensschwachen Arbeiterfamilien mehr Unterstützung zu gewähren, wäre, den Bundesstaaten einen Anreiz für die Ausweitung ihrer EITCs zu geben. Der Anreiz wäre eine bundesstaatliche Anpassungsrate für staatliche EITC-Zahlungen ähnlich der im Medicaid-Programm; Staaten mit einem hohen Pro-Kopf-Einkommen (und damit einer größeren Steuerbemessungsgrundlage) würden eine geringere Übereinstimmung erhalten als Staaten mit einem niedrigeren Pro-Kopf-Einkommen.
Ein weiterer Ansatz, den die Bundesregierung zur Förderung der Arbeit ergreifen könnte, bestünde darin, den derzeitigen Kredit zur Reduzierung der Fallzahl durch einen Beschäftigungskredit zu ersetzen. Im Rahmen der Anrechnung der Fallzahlreduzierung dürfen Staaten ihre obligatorische TANF-Arbeitsanforderung erfüllen, indem sie ihre TANF-Fallzahl reduzieren, anstatt Erwachsene in tatsächliche Jobs oder in Arbeitsprogramme zu stellen. Der Beschäftigungskredit soll Staaten dazu ermutigen, Menschen in Arbeitsplätze zu versetzen und nicht nur von der Stange. Ein solcher Kredit wäre jedoch administrativ aufwendig.
Fußstapfen
Obwohl es sich nicht um ein Programm handelt, das gut auf die erwerbstätigen Armen ausgerichtet ist, stellen die Regeln für den Anspruch auf Lebensmittelmarken sicher, dass dreiköpfige Familien mit einem Einkommen von bis zu etwa 19.000 US-Dollar weiterhin Anspruch auf einige Leistungen haben. Somit haben fast alle Familien, die die Sozialhilfe verlassen, Anspruch auf Lebensmittelmarken. In einer typischen Situation, in der eine Mutter von zwei Kindern 14.000 US-Dollar pro Jahr verdient, hätte die Familie Anspruch auf etwa 1.000 US-Dollar an Lebensmittelmarken, eine erhebliche Einkommenssteigerung.
Leider weist das Lebensmittelmarkenprogramm eine Reihe schwerwiegender Mängel in der Art und Weise auf, wie es verwaltet wird. Untersuchungen von Sheila Zedlewski und ihren Kollegen am Urban Institute in Washington, D.C. zeigen, dass weniger als die Hälfte der Familien, die die Sozialhilfe verlassen, die ihnen zustehenden Lebensmittelmarkenleistungen erhalten. Wenn die administrativen Probleme, die zu solch niedrigen Teilnahmequoten beitragen, verringert werden können, könnten Essensmarken als Vorteil für berufstätige Familien neben dem EITC an ihre Stelle treten. Mögliche Reformen umfassen eine geringere Betonung der Fehlerquoten, weniger häufige Neufestlegungen der Anspruchsberechtigung für berufstätige Familien und eine mutmaßliche Anspruchsberechtigung für einen bestimmten Zeitraum für diejenigen, die die Sozialhilfe zur Arbeit verlassen.
Medicaid und staatliches Kinderkrankenversicherungsprogramm (SCHIP)
Ein Hauptfehler des ursprünglichen Medicaid-Programms, das 1965 eingeführt wurde, bestand darin, dass Familien sich nur dann für eine Deckung qualifizieren konnten, wenn sie entweder dem Aid to Families with Dependent Children-Programm oder dem Supplemental Security Income-Programm beitraten. Die Beschränkung der Medicaid-Deckung auf Sozialhilfeempfänger war ein klassischer Fall, in dem perverse Anreize in das Sozialsystem des Landes eingebaut wurden. So leitete der Kongress 1984 eine Reihe von Reformen ein, die die Medicaid-Abdeckung für Kinder, auch für Kinder, die keine Sozialhilfe beziehen, ausweitete. Die Krankenversicherung für Kinder wurde 1997 durch das SCHIP-Programm noch weiter ausgebaut. Die Staaten sind jetzt verpflichtet, alle armen Kinder unter 19 Jahren zu versichern, und die meisten Staaten bieten Kindern in Familien mit einem Einkommen von weniger als 200 Prozent der Armut ( 29.000 Dollar für eine dreiköpfige Familie im Jahr 2001). Trotzdem blieben laut Urban Institute im Jahr 1999 23 Prozent der Kinder in Familien mit weniger als 200 Prozent der Armutsgrenze unversichert. Darüber hinaus weichen die einzelstaatlichen Gesetze enorm voneinander ab und Familien, die mit großen Hürden bei der Feststellung und Aufrechterhaltung der Anspruchsberechtigung konfrontiert sind, scheiden häufig aus der System. Obwohl Mütter in den meisten Bundesstaaten nach dem Ausscheiden aus der Sozialhilfe bis zu einem Jahr versichert sind, ist der staatliche Krankenversicherungsschutz für Erwachsene viel enger als der für Kinder. Und nur etwa ein Viertel derjenigen, die die Sozialhilfe verlassen, um zu arbeiten, sind über einen Arbeitgeber krankenversichert.
Es gibt mehrere Möglichkeiten, dieses System zu verbessern. Eine wäre, die Eltern anspruchsberechtigter Kinder abzudecken. Einer Studie des Urban Institute zufolge hatten im Jahr 1999 37 Prozent der einkommensschwachen Kinder mit öffentlichem Versicherungsschutz ein Elternteil, das nicht versichert war. Eine andere Möglichkeit wäre, den Versicherungsschutz entweder über Medicaid oder SCHIP auf noch mehr Kinder auszudehnen. Die meisten erwerbstätigen Familien mit niedrigem Einkommen, deren Einkommen über der Armutsgrenze, aber beispielsweise unter 200 Prozent liegt, haben Schwierigkeiten, sich eine Krankenversicherung zu leisten. Das Ergebnis ist, dass zu viele, wenn sie nicht über einen Arbeitgeber versichert sind, Teil der nicht versicherten Bevölkerung werden. Die Zurückhaltung, die Krankenversicherung auf diese Gruppe auszuweiten, ist an den hohen Kosten und an Unstimmigkeiten über den besten Weg gescheitert.
Kinderbetreuung
Gerade für Mütter mit kleinen Kindern ist die Kinderbetreuung eine wichtige Arbeitsunterstützung. Infolgedessen hat die Bundesregierung eine lange Geschichte bei der Verabschiedung von Gesetzen zur Unterstützung der Kinderbetreuung. Die Grundzüge der aktuellen bundesstaatlichen Kinderbetreuungspolitik sind wie folgt. Erstens stellt die Bundesregierung den Bundesstaaten umfangreiche Finanzmittel (fast 4,6 Milliarden US-Dollar) in Form eines Pauschalzuschusses zur Verfügung, um berufstätigen Familien mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu helfen, die Kinderbetreuung zu bezahlen. Die Staaten verwenden außerdem rund 4 Milliarden US-Dollar in TANF-Dollar, um die Kinderbetreuung zu subventionieren. Obwohl sie sicherstellen müssen, dass die Eltern bei der Auswahl der Kinderbetreuungsarten und -einrichtungen Wahlmöglichkeiten haben, haben die Bundesstaaten eine enorme Flexibilität bei der Verwendung der staatlichen Kinderbetreuungsgelder. Zweitens regelt die Bundesregierung die Kinderbetreuung nicht. Vielmehr liegt die Verantwortung für die Qualität der Betreuung bei den Eltern und den Landes- und Kommunalverwaltungen. Drittens gewährt die Bundesregierung über die Abgabenordnung einkommensschwachen Arbeiterfamilien und Mittelschichtsfamilien Zuschüsse zur Kinderbetreuung. Da diese Steuergutschriften für die Kinderbetreuung jedoch nicht zurückerstattet werden, verlieren Familien ohne oder mit geringer Einkommensteuerpflicht die Gutschrift ganz oder teilweise, und die meisten Leistungen stehen relativ wohlhabenden Familien zu. Viertens bieten Head Start und einige andere Programme vielen der Kinder, deren Mütter wahrscheinlich Sozialhilfe beziehen, Früherziehung und Entwicklungshilfe. Da diese Programme jedoch in der Regel nicht ganztags oder ganzjährig angeboten werden, decken sie den Bedarf dieser Mütter an Kinderbetreuung während der Arbeitszeit nicht vollständig.
Durch das Gesetz zur Sozialreform von 1996 wurde die Finanzierung des Zuschusses für die Kinderbetreuung über einen Zeitraum von sechs Jahren um rund 4,5 Milliarden US-Dollar erhöht. Darüber hinaus erhielten die Bundesstaaten die Befugnis, aus ihrem jährlichen Anteil des 16,5 Milliarden US-Dollar TANF-Blockzuschusses unbegrenzt Geld für die Kinderbetreuung auszugeben. Vor allem aufgrund dieser Bestimmungen sind die Gesamtausgaben des Bundes für Kinderbetreuung, Head Start und andere Kinderentwicklungsprogramme von 9 Milliarden US-Dollar im Jahr 1993 auf über 20 Milliarden US-Dollar im Jahr 2001 gestiegen. Auch die staatlichen Ausgaben für Kinderbetreuung sind wahrscheinlich gestiegen.
Nichtsdestotrotz zeigt eine viel zitierte Studie des Gesundheitsministeriums, dass nur 12 Prozent der Kinder, die nach den Richtlinien des Bundes potenziell Anspruchsberechtigt sind, Subventionen durch den Kinderbetreuungsblock erhalten. Diese Richtlinien erlauben es Familien mit einem Einkommen von bis zu 85 Prozent des Medians eines Staates (das mediane Familieneinkommen in den Vereinigten Staaten lag im Jahr 2000 bei 51.000 US-Dollar), um staatliche Kinderbetreuungsbeihilfen zu erhalten. Es war jedoch nicht die Absicht des Kongresses, alle diese Familien anspruchsberechtigt zu machen, und die meisten Staaten haben etwas niedrigere Einkommensgrenzen festgelegt.
weißes Licht am Himmel
Andere Studien deuten darauf hin, dass die derzeitige Finanzierung ausreichend ist, um allen Familien, die die Sozialhilfe benötigen, eine subventionierte Betreuung bereitzustellen, aber viele Familien haben Schwierigkeiten, die Leistungen zu erhalten, auf die sie Anspruch haben, und nur etwa ein Drittel der Mütter, die die Sozialhilfe verlassen, erhält eine subventionierte Betreuung. Ebenso wichtig ist, dass die Forschung darauf hindeutet, dass nicht genügend Mittel vorhanden sind, um allen erwerbstätigen Armen zu helfen, insbesondere denen, die noch nie Sozialhilfe bezogen haben. Einige Staaten, wie Illinois, haben versucht, die Kinderbetreuungshilfe auf diese Gruppe auszudehnen. In einigen Bundesstaaten gibt es Wartelisten, und Kinderentwicklungsexperten sind besorgt über die Qualität der verfügbaren Betreuung. Wenn jeder Bundesstaat den erwerbstätigen Armen so viel Hilfe leisten würde wie jetzt Illinois, müssten die Mittel für die Kinderbetreuung um etwa 50 Prozent erhöht werden, so eine Studie von Jean Layzer und Ann Collins, die bei Abt Associates in Cambridge durchgeführt wurde. Aber selbst diese Höhe der Finanzierung würde wenig Raum für Qualitätsverbesserungen bieten. Aus diesen und anderen Gründen dürften in der Neuzulassungsdebatte Vorschläge zur Ausweitung der Förderung des Kinderbetreuungsblocks in Erwägung gezogen werden.
Durchsetzung von Kindesunterhalt
Die Durchsetzung von Kindesunterhalt ist ein bundesstaatliches Programm, das versucht, Geld von Eltern zu sammeln, die nicht bei ihren Kindern leben. Inzwischen gibt es in den USA über 50.000 Kinderbetreuungsexperten, die dank weitreichender Reformen im Rahmen des Sozialreformgesetzes von 1996 über zahlreiche Einziehungsmechanismen und Informationssysteme verfügen. In den letzten zehn Jahren haben sich die Einziehungen von Kindesunterhalt landesweit auf etwa 18 Milliarden US-Dollar fast verdoppelt.
Kindergeldzahlungen sind potenziell eine wichtige Unterstützung für alleinerziehende Mütter und ihre Kinder. Wenn eine Mutter von zwei Kindern, die 10.000 US-Dollar verdient, auch nur die bescheidene Summe von 2.000 US-Dollar an Kindergeld bekäme, würde ihr Gesamteinkommen einschließlich EITC, Lebensmittelmarken und Kindergeld 18.000 US-Dollar betragen. Leider zeigen Daten des Census Bureau, dass im Jahr 2000 nur etwa ein Viertel der alleinerziehenden Mütter mit einem Gesamteinkommen von weniger als 23.000 US-Dollar Kindergeld erhielt und der durchschnittliche Betrag nur 620 US-Dollar betrug. Andererseits erhielten die Mütter, die im Jahr 2000 tatsächlich Kindergeld erhielten, fast 2.600 US-Dollar, eine beachtliche Summe für diese Familien. Es scheint, dass sowohl der Prozentsatz der Familien, die Kindergeld erhalten, als auch der Geldbetrag, den sie erhalten, schleichend zunimmt, wenn auch nur langsam.
Dennoch erfordert eine realistische Einschätzung der Rolle des Kindesunterhalts bei der Unterstützung alleinerziehender Mütter mit niedrigem Einkommen bescheidene Erwartungen. Das Programm verbessert sich und die Unterstützung für Mütter, die tatsächlich Zahlungen erhalten, ist beträchtlich. Zukünftige Verbesserungen werden jedoch durch die Tatsache eingeschränkt, dass viele Väter armer Mütter ein begrenztes Einkommen haben, insbesondere wenn sie jung sind. Trotzdem sollte die Nation ihren derzeitigen Kurs der aggressiven Verbesserung des Kinderbetreuungsprogramms fortsetzen. Die Häufigkeit der Vaterschaftsanerkennung, die sich zwischen 1994 und 2000 mehr als verdoppelt hat, ist einer der großen Erfolge der Sozialpolitik der letzten Jahrzehnte und lässt erwarten, dass das Programm seinen derzeitigen Weg der bescheidenen Verbesserung fortsetzen kann. Eine Politik, die zu einer sofortigen Verbesserung der finanziellen Situation von alleinerziehenden Müttern führen würde, besteht darin, die derzeitige Praxis des staatlichen Zurückbehaltens einiger Unterhaltszahlungen an Mütter, die Zeit für die Sozialhilfe verbrachten, rückgängig zu machen. Ungefähr die Hälfte des Geldes, das für überfällige Kindesunterhaltszahlungen von Müttern, die die Sozialhilfe verlassen haben, eingenommen wird, wird von den Staaten als Ausgleich für Sozialleistungen einbehalten. Wenn der Kongress den Staaten finanzielle Anreize bieten würde, all dieses Geld an Mütter zu geben, könnte das Einkommen dieser Mütter um bis zu 1 Milliarde US-Dollar pro Jahr erhöht werden.
Schul-und Berufsbildung
Ein besserer Zugang zu Bildung und Ausbildung scheint eine naheliegende Lösung für die niedrigen Löhne weniger qualifizierter Arbeitnehmer zu sein. Aus diesem Grund betonte das Sozialsystem vor 1996, wie wichtig es ist, den Empfängern zu helfen, Fähigkeiten zu erwerben, bevor sie eine Stelle antreten. Im Gegensatz dazu betont das neue Gesetz die Arbeit zuerst und beschränkt den Zugang zu Qualifizierungsprogrammen für diejenigen, die noch Sozialhilfe beziehen.
Dieser neue Schwerpunkt basiert auf Forschungen, wie beispielsweise einer kürzlich durchgeführten umfassenden Studie der Manpower Demonstration Research Corporation, die darauf hindeutet, dass Arbeit zuerst ein kostengünstigerer Ansatz zur Steigerung von Beschäftigung und Einkommen ist. Darüber hinaus haben Sozialhilfeempfänger die gleichen Möglichkeiten auf Zugang zu Community Colleges, Studienbeihilfen durch Pell-Stipendien und andere Formen der Ausbildung wie der Rest der Bevölkerung mit niedrigem Einkommen. Eine gewisse Liberalisierung des Umfangs der allgemeinen und beruflichen Bildung, der auf die Pflicht eines Staates zur Erwerbsbeteiligung angerechnet werden kann, könnte es jedoch mehr Müttern mit Sozialhilfe ermöglichen, die Fähigkeiten zu erwerben, die sie für eine bessere Arbeit mit höherem Lohn benötigen. Dieser Ansatz könnte besonders für Mütter geeignet sein, die in die Sozialhilfe zurückkehren, weil sie während einer Rezession von ihrem Arbeitsplatz entlassen wurden. Diese Gruppe hat wahrscheinlich ein besseres Verständnis der Arbeitswelt, ist hoch motiviert, eine Arbeit in einem anderen Wirtschaftssektor zu finden, und hat sich das Recht verdient, ihre Fähigkeiten zu verbessern.
Nicht alle Bildungs- und Ausbildungsprogramme sind effektiv. Aber Programme, die eng an den Bedürfnissen der Arbeitgeber ausgerichtet sind, die bestehende Einrichtungen wie Community Colleges nutzen und auf Jobs in wachstumsstarken Sektoren wie dem Gesundheitswesen ausbilden, könnten Familien wahrscheinlich beim Aufstieg auf die Karriereleiter helfen. Forderungen nach mehr staatlicher Flexibilität bei der Verwendung von TANF-Mitteln für solche Zwecke, insbesondere für Demonstrationsprogramme, dürften ein wichtiger Bestandteil der Neuzulassungsdebatte sein.
Straffung des Prozesses
Es gibt eine Vielzahl anderer Unterstützungsprogramme, auf die einkommensschwache berufstätige Familien zugreifen können, darunter Wohnhilfe, Transporthilfe und mehrere Kinderernährungsprogramme. Ein Problem für Familien besteht in der Tat darin, dass es eine Vielzahl von Programmen gibt, die alle etwas andere Anspruchsregeln und Verwaltungssysteme haben. Die Zeit zu finden, um all diese verschiedenen Formen der Unterstützung zu beantragen oder erneut zu beantragen, kann für einen berufstätigen Elternteil frustrierend sein, der versucht, Arbeit und Kindererziehung in Einklang zu bringen, insbesondere wenn die Leistungen unsicher oder gering sind. Die Folge ist, dass viele Familien einfach aufgeben und keine Leistungen erhalten, auf die sie Anspruch haben.
Eine mögliche Lösung besteht darin, für möglichst viele dieser Leistungen ein einheitliches Antragsverfahren einzurichten, Familien die Möglichkeit zu geben, sich zu Zeiten und an Orten zu bewerben, die ihren Arbeitsverpflichtungen entsprechen, und die Berechtigungsbescheinigungsfristen für Personen mit regulären Tätigkeiten zu verlängern. Wenn ein einziger Antrag für das EITC, die Kindersteuerermäßigung, Lebensmittelmarken, Medicaid und ein Kinderbetreuungsgutschein oder eine Steuerermäßigung erstellt werden könnte, würde dies die Probleme dieser Familien mit bürokratischen Hürden erheblich lösen. Es würde auch ein beunruhigendes Merkmal des gesamten Systems sichtbarer machen: Wenn das Einkommen steigt, verschwinden diese Vorteile schnell und untergraben damit eines der Ziele eines Systems, das Arbeit belohnen soll. Leider gibt es für dieses Problem keine einfachen Lösungen, da eine Verringerung der Leistungskürzungen den Bundeshaushalt sehr kostspielig machen würde.
Wenn die Arbeit wegfällt: Arbeitslosenversicherung, ein Notfallfonds und Jobs im Zivildienst
Vor der Reform der Sozialhilfe im Jahr 1996 war die vorherrschende Annahme, dass die niedrigen Beschäftigungsquoten von Müttern mit geringerem Bildungsstand weitgehend auf einen Mangel an Arbeitsplätzen zurückzuführen seien, für die sie sich qualifizierten. Aber die Erfahrungen der späten 1990er Jahre haben gezeigt, dass selbst geringqualifizierte Menschen, wenn sie vom Sozialsystem gedrängt, vom Arbeitsunterstützungssystem gezogen und von einer starken Wirtschaft getragen werden, Arbeit finden und ihr Einkommen steigern können. So stieg die Beschäftigungsquote von Frauen mit weniger als einem Hochschulabschluss zwischen 1994 und 2001 nach Angaben des Urban Institute von 33 Prozent auf 53 Prozent.
Es wird jedoch immer einige Erwachsene geben, für die es schwierig ist, einen Arbeitsplatz in der Privatwirtschaft zu finden, und die Zahl dieser Menschen steigt in einer Wirtschaftskrise unweigerlich stark an. Arbeitslosenversicherungsberechtigt sind Erwachsene mit ausreichender Erwerbsbiografie, die entlassen wurden (anstatt ihren Arbeitsplatz zu kündigen) und eine Vollzeitbeschäftigung anstreben. Untersuchungen von Harry Holzer von der Georgetown University deuten darauf hin, dass 30 bis 40 Prozent der Sozialhilfeempfänger Anspruch auf Leistungen von etwa 400 US-Dollar pro Monat haben. Es wurden Vorschläge gemacht, den Erfassungsbereich zu erweitern, indem das letzte Arbeitsquartal in die Berechnung des Basiszeitraumeinkommens einbezogen wird; um diejenigen einzubeziehen, die sowohl eine Teilzeit- als auch eine Vollzeitbeschäftigung suchen; die wöchentliche Leistung großzügiger zu gestalten; und die Leistungen von den normalen 26 Wochen auf 39 Wochen auszudehnen. Wenn diese Reformen in Kraft treten, würde der Anteil der neu eingestellten Sozialhilfemütter mit Anspruch auf Arbeitslosenversicherung steigen. Trotzdem würden viele Mütter nicht anspruchsberechtigt bleiben, vor allem, weil sie ihren Job oft freiwillig verlassen, anstatt ihre Arbeit zu verlieren. Darüber hinaus hat die überwiegende Mehrheit der Erwachsenen, die seit 1996 die Sozialhilfe verlassen haben, ihre Fünfjahresfrist noch nicht erschöpft und wäre daher berechtigt, in die Sozialhilfelisten zurückzukehren.
Besorgniserregend ist auch die Möglichkeit, dass finanzschwachen Staaten während einer Rezession nicht genügend Mittel zur Verfügung stehen, um sowohl die steigenden Fallzahlen als auch die fortgesetzte Arbeitsunterstützung zu bezahlen. Ohne eine gewisse Ermutigung und Unterstützung durch die Bundesregierung werden die Bundesstaaten wahrscheinlich bestehende Arbeitsunterstützungsdienste wie die Kinderbetreuung kürzen und die Mittel für die Zahlung von Barleistungen verwenden. Die Fortschritte, die in den letzten fünf Jahren bei der Verknüpfung vieler Sozialhilfebedürftiger mit Arbeitsplätzen erzielt wurden, könnten gefährdet sein. Um dieses Ergebnis zu vermeiden, muss die Bundesregierung zumindest die bestehende TANF-Finanzierung beibehalten und den Ländern möglicherweise einen konjunkturabhängigen Notfallfonds zur Verfügung stellen. Im Gesetz von 1996 war ein Notfallfonds vorgesehen, der jedoch am Ende des Haushaltsjahres 2001 auslief. Einige Staaten konnten einen Teil ihres TANF-Blockzuschusses sparen und können diese Mittel für Regentage in Anspruch nehmen, um die steigenden Fallzahlen zu bezahlen. Aber andere haben diese Überschüsse aufgebraucht, teilweise als Reaktion auf die Aufforderung des Kongresses, sie zu verwenden oder zu verlieren.
Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass die Wirtschaft über einen längeren Zeitraum etwas geschwächt bleibt und die sehr niedrige Arbeitslosigkeit der späten 1990er Jahre nicht wiederholen wird. In diesem Fall möchten die Staaten möglicherweise gemeinnützige Stellen für diejenigen bereitstellen, die keine Arbeit in der Privatwirtschaft finden können. Ohne solche Programme wird es für die Staaten schwierig sein, bestehende Arbeitsanforderungen und zeitliche Begrenzungen der Sozialhilfe durchzusetzen. Die Verfügbarkeit von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst ist nicht nur das ultimative Sicherheitsnetz, sondern hilft auch dabei, zwischen denen zu unterscheiden, die wirklich arbeiten möchten und denen, die den wahrgenommenen Mangel an Arbeitsplätzen als Grund dafür nutzen, zu Hause zu bleiben. Bisher sahen nur wenige Staaten und Gemeinden die Notwendigkeit, Arbeitsplätze als letztes Mittel für diejenigen bereitzustellen, die keine Arbeit in der Privatwirtschaft finden konnten.
Zusammenfassen
Ereignisse im 16. Jahrhundert
Die Reform des Sozialsystems von 1996 hat in den letzten anderthalb Jahrzehnten tendenziell ebenso wichtige Reformen des Arbeitsunterstützungssystems überschattet. Die Bundesregierung hat nicht nur ihre Unterstützung ausgeweitet – insbesondere für EITC, Medicaid und Kinderbetreuung –, sondern die Bundesstaaten haben die durch den Rückgang ihrer Sozialhilfeleistungen frei gewordenen Mittel dazu verwendet, massiv in diese Unterstützungen zu investieren. Wenn der Kongress 2002 die Neugenehmigung der Sozialreform annimmt, sollten Maßnahmen zur Aufrechterhaltung und Verbesserung des Arbeitsunterstützungssystems ein wichtiger Teil der Debatte sein.
Tabelle 1: Vor- und Nachteile von Vorschlägen zur Erweiterung des Arbeitsunterstützungssystems