Das erste persönliche Treffen zwischen Donald Trump und Xi Jinping in der vergangenen Woche fand vor einem weithin beachteten Hintergrund statt einzigartig : Während Trumps Amerika die Führung und Glaubwürdigkeit in internationalen Themenbereichen vom Klimawandel bis zum Welthandel abzugeben scheint, tritt Xi einen Schritt nach vorn die Rolle des globalen Erwachsenen spielen . Die Aussicht auf eine Kürzung durch Washington bietet Peking weitere Möglichkeiten, seine Führungsqualitäten auszubauen.
Während Trumps schnelle Entscheidung einen Raketenangriff auf Syrien zu genehmigen, die zunehmende Dynamik zwar kurzzeitig unterbrochen haben mag, der zweitägige Gipfel hat dennoch das Narrativ bestärkt, dass China zunehmend in der Lage ist, eine größere Führungsrolle zu übernehmen. Peking angeboten keine materiellen Zugeständnisse trotz des Drucks der USA und Fotos von Xi, die ruhig wirkt und aufrecht neben einem lümmelnden Trump sitzt erschien prominent in chinesischen Zeitungen und anderen Medienquellen. Das Bild von Xi als a weltreisende Staatsmänner poliert nur die Führungsqualitäten seiner Nation auf.
Global Leadership ist natürlich mehr als Gelassenheit und eine gute Körperhaltung. In ein aktueller Bericht herausgegeben vom Project on International Order and Strategy der Brookings Institution, untersuchen wir eine neue Facette von Chinas wachsender Führungsrolle: die Schaffung neuer internationaler Institutionen, insbesondere der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Wir fragen, was ist die Logik von Chinas aufkommender institutioneller Staatskunst?
Mehr noch als die aufsteigenden Großmächte vergangener Jahrhunderte steht das aufstrebende China einer bestehenden internationalen Ordnung gegenüber, die stark institutionalisiert ist. Multilaterale Institutionen waren eine tragende Säule des internationalen Systems der Nachkriegszeit, ein System, das maßgeblich zur Sicherheit, Stabilität und wirtschaftlichen Entwicklung der Staaten beigetragen hat. Der aktuelle liberale internationale Ordnung ist jedoch keine einzelne Einheit, sondern ein komplexes und vielschichtiges Netzwerk von Regeln, Normen und Institutionen. Alle Staaten, sogar die Vereinigten Staaten als Führer, können und haben sich selektiv dafür entschieden, sich daran zu beteiligen, sie zu ignorieren oder abzulehnen.
Während liberaler Internationalismus schwer zu kippen sein mag, genießen aufstrebende Mächte wie China eine Reihe strategischer Optionen, um einzelne Institutionen innerhalb des Systems anzugehen. Am einen Ende des Spektrums, wo Chinas Interessen weitgehend mit institutionellen Regeln und Strukturen vereinbar sind, erwarten wir eine weitgehend systemkonforme Beteiligung – ein Beispiel ist Pekings Teilnahme an der Welthandelsorganisation. Eine damit verbundene Strategie respektiert im Wesentlichen auch Status-quo-Institutionen, sieht jedoch die wachsende Macht, eine größere Autorität über Entscheidungsprozesse anzustreben – wie etwa daran, dass Peking ein größeres Stimmrecht in den Internationaler Währungsfonds .
Wenn Chinas Interessen im Widerspruch zu bestehenden Institutionen stehen, kann es sich entscheiden, von innen heraus zu handeln und seine Mitgliedschaft dazu zu nutzen, die Verfolgung unerwünschter Regeln, Praktiken und Normen zu ändern, zu behindern oder einzudämmen. Zum Beispiel ist eine neue Norm, die China akzeptiert hat, die Verantwortung für den Schutz (R2P); Peking hat aber auch handelte, um zu begrenzen Definition und Verwendung von R2P. Alternativ kann China den institutionellen Rahmen in einem bestimmten Themenbereich einfach ignorieren und/oder ablehnen und einfach außerhalb des – und wahrscheinlich unter Verletzung – des etablierten Systems agieren. In diese Kategorie fällt die Zurückweisung internationaler Rechtsverlautbarungen zum Status von Merkmalen im Südchinesischen Meer.
Eine letzte Option – und der Hauptfokus unseres Berichts – besteht darin, dass eine aufstrebende Macht den Aufbau einer neuen Institution beschließt, wie es Peking mit der AIIB getan hat. Neue Institutionen können mehreren strategischen Zielen dienen. Sie bieten einen alternativen Knotenpunkt der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit und bieten möglicherweise Dienstleistungen im Wettbewerb mit bestehenden Institutionen an. Zweitens bieten sie ein neues Instrument der Staatskunst, durch das die aufstrebende Macht ihre Autorität nutzt, um bilateralen oder multilateralen Einfluss aufzubauen. Drittens bietet die neue Institution ein Mittel, um zwei Komponenten der bestehenden Ordnung innerhalb des spezifischen Politikbereichs in Frage zu stellen und möglicherweise zu ersetzen: die Autorität und Führung des dominanten Staates und die vorherrschenden Regeln und Normen innerhalb des Themenbereichs. Eine solche Herausforderung ist die direkteste Form dessen, was wir als gegenhegemoniale institutionelle Staatskunst bezeichnen.
Der Schaffung und frühe Operationen der AIIB haben erhalten erhebliche Aufmerksamkeit. Die AIIB bietet die Möglichkeit, chinesische Handelsinteressen in der gesamten Region auszudehnen, Pekings Einfluss auf die Empfängerländer zu stärken, den regionalen und möglicherweise globalen Führungsstatus Chinas zu stärken und könnte der chinesischen Regierung durchaus einen Hebel bieten, um Reformen bestehender multilateraler Institutionen voranzutreiben. Aber sagt die AIIB a potenzielle Avantgarde einer alternativen wirtschaftlichen Weltordnung ?
wie man himmelblaue Farbe macht
Aus Sicht der Vereinigten Staaten stellt Chinas institutionelle Staatskunst drei Herausforderungen. Im engeren Sinne ist Chinas Bilanz der bilateralen Entwicklungskredite schlägt vor, dass die AIIB Druck aufbauen könnte, um die Regeln, Praktiken und Normen der Entwicklungsfinanzierung zu ändern, die im Widerspruch zu den im Rahmen von Bretton Woods entwickelten Standards stehen. Auch könnte die AIIB die institutionellen Machtverhältnisse in diesem Themenfeld verändern, wenn bestehende Institutionen wie die Weltbank und die Asiatische Entwicklungsbank an Bedeutung verlieren.
Im weiteren Sinne könnte die AIIB das Machtgleichgewicht zwischen den USA und China verändern, wenn sie in der internationalen Gemeinschaft echte Zweifel aufkommen lässt, ob das von den USA geschaffene System den Bedürfnissen der Staaten am besten gerecht wird – oder ob a Chinesisches Modell der internationalen politischen Ökonomie (eine Art Pekinger Konsens ) kann es besser machen.
[I]Es liegt einfach nicht in Chinas Interesse, eine Ordnung radikal umzudrehen, die seinen Interessen in den letzten Jahrzehnten in erheblichem Maße gedient hat.
Dennoch zeigen frühe Beweise bereits die Zwänge, denen China beim Aufbau neuer Institutionen gegenübersteht. Nicht-Zwangsregime erfordern die Zustimmung der Teilnehmerstaaten, und der Preis der Legitimität ist der Multilateralismus. Der Ansturm der europäischen Regierungen, der AIIB beizutreten, kam mit ihren Versicherung dass sie bewahren würden empfohlene Vorgehensweise , und Peking stimmte außerdem zu, seine formelle Stimmberechtigung zu reduzieren. Die globalen Finanzmärkte sind ein weiteres Hindernis – wie die Weltbank finanziert die AIIB ihre Kredite, indem sie selbst Schulden verkauft. Kredite für Projekte, die undurchsichtig oder politisch motiviert sind oder nicht den bewährten Verfahren entsprechen, werden mit geringerer Wahrscheinlichkeit zurückgezahlt und würden die Zukunft der AIIB erhöhen Finanzierungskosten . Schließlich bedeutet die tief verwurzelte Natur des liberalen Internationalismus im weitesten Sinne, dass alternative Ordnungen ohne größere Kriege konkurrieren müssen, indem sie Staaten einen größeren funktionalen Nutzen und/oder eine verbesserte Legitimität bieten. Es ist alles andere als klar, wie beides erreicht werden könnte.
Am wichtigsten ist vielleicht, dass es einfach nicht in Chinas Interesse liegt, eine Ordnung radikal umzudrehen, die seinen Interessen in den letzten Jahrzehnten in erheblichem Maße gedient hat. Tatsächlich positioniert sich Peking typischerweise als starker Verteidiger der westfälischen Souveränität und der Vereinten Nationen. Darüber hinaus hat Xi inmitten von Trumps nationalistischer Wirtschaftsrhetorik persönlich verteidigt das Freihandelssystem. Trumps scheinbare Feindseligkeit gegenüber dem liberalen Internationalismus könnte es erforderlich machen, dass China in den nächsten Jahren zu einem der größten Verfechter des Status quo wird. Dies wäre eine Führungsrolle, wenn auch vielleicht nicht das, was man vor den US-Wahlen 2016 hätte vorhersagen können. Doch wo Peking den bestehenden institutionellen Rahmen als schädlich für seine Interessen ansieht, haben jetzt Strategien institutioneller Staatskunst, die darauf abzielen, die gegenwärtige Ordnung zu modifizieren, zu untergraben oder zu vermeiden, größere Erfolgsaussichten.