Lebensmittelsicherheit ist kein einziges China-Problem, aber sicherlich eine der dringendsten und hartnäckigsten Herausforderungen des Landes. Am 28. April 2016 veranstaltete das John L. Thornton China Center eine öffentliche Veranstaltung zur Diskussion der Lebensmittelsicherheit in China und der möglichen Bedeutung neuer Vorschriften für Verbraucher und Unternehmen.
Chinas überarbeitetes Lebensmittelsicherheitsgesetz, das im Oktober 2015 verabschiedet wurde, soll die Regulierung von Lebensmittelunternehmen in China stärken und die Aufsicht entlang der Lieferkette verbessern. Das Gesetz verhängt härtere Konsequenzen für Verstöße gegen Vorschriften zur Lebensmittelsicherheit. Das überarbeitete Lebensmittelsicherheitsgesetz ist ein Schritt in die richtige Richtung, aber die Verbesserung der Lebensmittelsicherheit erfordert mehr als nur neue Vorschriften. Es ist eine stärkere behördenübergreifende Koordination zwischen den verschiedenen Regierungsbehörden erforderlich, die für die Lebensmittelsicherheit zuständig sind, darunter die chinesische Lebensmittel- und Arzneimittelbehörde, das Landwirtschaftsministerium, die Nationale Gesundheits- und Planungskommission und die Allgemeine Verwaltung für Qualitätsüberwachung, Inspektion und Quarantäne .
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China hat bei der Durchsetzung von Lebensmittelsicherheits- und Qualitätsstandards für seine Lebensmittelexporte relativ besser abgeschnitten als für seinen heimischen Lebensmittelmarkt. Eine Diskrepanz zwischen der Exportqualität und dem, was auf den lokalen Märkten zu finden ist, ist in Entwicklungsländern keine Seltenheit. Doch nach mehreren groß angelegten Zwischenfällen im Bereich der Lebensmittelsicherheit achten die einheimischen chinesischen Verbraucher nun genau auf die Qualität ihrer Lebensmittel und sind nicht mehr bereit, eine solche Ungleichheit zu akzeptieren. Die Festlegung und Durchsetzung höherer Lebensmittelsicherheitsstandards im Inland ist wichtig, um die öffentliche Gesundheit zu erhalten und das Vertrauen der Verbraucher zu stärken. Letzteres wird Zeit brauchen, ist aber ein unverzichtbarer Bestandteil der konsumorientierten Wirtschaft, die China anstrebt.
Eines der größten Hindernisse für die chinesischen Regulierungsbehörden für Lebensmittelsicherheit ist eine noch immer fragmentierte heimische Lebensmittelindustrie mit vielen kleinen Akteuren. Die Zunahme der regulatorischen Anforderungen und Inspektionen, die durch das neue Gesetz vorgeschrieben sind, wird die Geschäftskosten erhöhen und wahrscheinlich zu einer Branchenkonsolidierung führen, die dazu beitragen würde, die heimische chinesische Lebensmittelindustrie aus regulatorischer Sicht besser handhabbar zu machen. Neue Trends, bei denen Verbraucher Lebensmittel von kleinen und möglicherweise nicht überprüften Einzelhändlern online kaufen, erschweren die Arbeit der Regulierungsbehörden. Dies liegt daran, dass Produkte schwerer zurückzuverfolgen sind – und im Problemfall zurückgerufen werden können – wenn Transaktionen über nicht-traditionelle Einzelhandelskanäle erfolgen. Die Rückverfolgbarkeit ist für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit von entscheidender Bedeutung, da sie die Identifizierung problematischer Lebensmittel ermöglicht. Das verantwortliche Unternehmen kann dann die Situation korrigieren und jeder Akteur in der Lieferkette kann zur Verantwortung gezogen werden.
Die chinesische Regierung unterstützt bereits Initiativen, die Produktionseinheiten auf Farmebene aggregieren. Diese landwirtschaftlichen Produktionsbasen ermöglichen es den Landwirten, die Lebensmittelproduktion und -vermarktung an größere Einzelhändler zu koordinieren. Die teilnehmenden Betriebe wurden mit sicheren Pestiziden und Richtlinien zur Anwendung von Pestiziden versorgt; sie können auch direkt an große Einzelhändler verkaufen. Diese direkten Beziehungen zwischen Landwirten und Einzelhändlern ermöglichen eine bessere Rückverfolgbarkeit und erleichtern die für die Verifizierung erforderliche Stichprobenkontrolle. Dieses Modell verspricht eine Verbesserung der Lebensmittelsicherheit, insbesondere was die Anwendung von Pestiziden betrifft, aber es muss skaliert werden, um einen bedeutenden Einfluss auf Chinas heimischen Lebensmittelmarkt zu haben.
Was kann China von anderen Ländern lernen?
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Da China mit den Herausforderungen der Lebensmittelsicherheit nicht allein ist, kann es aus den Erfahrungen anderer Länder lernen. Laut Vivian Hoffmann vom International Food Policy Research Institute gibt es viele Möglichkeiten, wie der öffentliche Sektor die Kapazitäten und Energie des Privatsektors nutzen kann, um die Regulierung der Lebensmittelsicherheit effizienter zu gestalten. China könnte beispielsweise eine stärkere Koregulierung in Erwägung ziehen, eine Strategie, die den Privatsektor in die Regulierung einbezieht. Unternehmen zu erlauben, bei der Festlegung von Standards durch die Regulierungsbehörden Einfluss zu nehmen, kann dazu beitragen, Situationen zu vermeiden, in denen unerreichbare Standards für Unternehmen entweder lähmend sind oder einfach ganz ignoriert werden. Hoffman stellt klar, dass es keine Kompromisse bei der Verbrauchersicherheit bedeutet, Unternehmen die Möglichkeit zu geben, Beiträge zu leisten. Vielmehr würde es einen transparenteren Prozess schaffen, der den Unternehmen Zeit geben würde, bei Bedarf höhere Standards zu erarbeiten. Private Unternehmen könnten an der Prüfung ihrer eigenen Produkte beteiligt werden, aber Verifizierungsprüfungen wären weiterhin erforderlich.
Wichtig ist auch die offene Kommunikation mit den Verbrauchern. Der risikobasierte Ansatz der Lebensmittelsicherheit, der internationale Norm ist und den auch China übernommen hat, bringt eine besondere Herausforderung mit sich: Manchmal unterscheidet sich das, was Verbraucher für den gefährlichsten Aspekt der Lebensmittelversorgung halten, von der Risikowahrnehmung und dem Risikowissen der Wissenschaftler. Wissenschaftler können sich beispielsweise auf biologische Schadstoffe konzentrieren, während sich Verbraucher um Pestizide und Zusatzstoffe sorgen. Die Belange der Verbraucher sollten bei der Prioritätensetzung berücksichtigt werden, Experten müssen aber auch erläutern, warum ihre Belange unterschiedlich sein können. Kommunikation und Transparenz sind unerlässlich, um diese Kluft zu überbrücken. Auch Chenglin Liu von der St. Mary’s School of Law betont Transparenz als einen Schlüsselfaktor für die Verbesserung der Lebensmittelsicherheit in China. Umfassendere Bemühungen zum Aufbau von Kapazitäten – in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit, eine unabhängige Justiz und einen unabhängigen Journalismus – werden dazu beitragen, die Durchsetzung von Vorschriften zu verbessern.
Das überarbeitete Lebensmittelsicherheitsgesetz des Landes ist ein Schritt in die richtige Richtung, aber es reicht nicht aus, um Chinas Probleme bei der Lebensmittelsicherheit zu lösen. Die aufsichtsrechtliche Durchsetzung bleibt eine Herausforderung. Glücklicherweise ist es keineswegs ein unüberwindbares. Aufmerksame Verbraucher werden weiterhin qualitativ hochwertigere und besser rückverfolgbare Lebensmittel fordern, ein Trend, der die Regulierungsbehörden zunehmend unter Druck setzt, hohe Standards durchzusetzen, und der auch große Chancen für proaktive Unternehmen bietet.