Wenn Indiens Außenpolitik innenpolitisch ist

Anmerkung der Redaktion: Teresita Schaffer hat mit der Arbeit an einem Buch namens . begonnen Indien beim International High Table . Das gemeinsam mit Howard Schaffer verfasste Buch untersucht, wie Indien seine Rolle in der Welt sieht und wie sich dies auf Indiens Verhandlungsstil auswirkt. Dieser Artikel, der ebenfalls mitverfasst wurde, diskutiert die Auswirkungen auf die Entscheidungsfindung in der indischen Außenpolitik, wenn ein internationales Thema zu einem Faktor in der Innenpolitik wird.





In den letzten sechs Monaten hat eine leidenschaftliche Innenpolitik Indiens außenpolitischen Prozess zweimal übernommen und die Beziehungen zu den Nachbarländern erschwert. Der jüngste Fall betraf eine vom Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen (UNHRC) angenommene Resolution zu Sri Lanka, die einen wichtigen Koalitionspartner zum Austritt aus der Regierung veranlasste. Die frühere Krise im September 2011 hat zwei Hauptmerkmale von Indiens geplanter Ausweitung der Beziehungen zu Bangladesch zunichte gemacht. Wenn Indiens Außenpolitik innenpolitisch wird, eskalieren Entscheidungen, die Koalitionspolitik intensiviert sich und die Folgen wirken sich sowohl auf die Politik als auch auf die Politik aus.



Die Geschichte in Sri Lanka begann im Jahr 2012, als Washington eine Resolution unterstützte, die auf die Rechenschaftspflicht für die qualvollen Ereignisse am Ende des Bürgerkriegs in Sri Lanka drängen sollte. Der Text war sehr milde und empfahl Sri Lanka, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, die es bereits mehr oder weniger zugesagt hatte. Das überraschende Ja-Votum Indiens spiegelte nicht so sehr den Druck der Vereinigten Staaten wider, sondern einer Handvoll Politiker aus dem südlichen Bundesstaat Tamil Nadu, die sich Sorgen um die tamilische Minderheit in Sri Lanka machten. Indische Außenpolitiker waren unglücklich über diese Abweichung von ihrer üblichen Praxis, nicht für länderspezifische Resolutionen zu stimmen.



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Der zweite Akt fand auf der UNHRC-Sitzung im März 2013 statt. Die Vereinigten Staaten unterstützten eine etwas schärfere Resolution in Sri Lanka. Aus Anfragen wurde Drängen und der Text forderte Sri Lanka auf, nicht nur die Empfehlungen der von der Regierung eingesetzten Kommission für Erkenntnisse und Versöhnung, sondern auch Berichte der Vereinten Nationen zu beachten.



Die Dramatik in Indien war jedoch wesentlich größer als im Vorjahr. Das Fehlen einer nennenswerten Bewegung in Richtung nationaler Aussöhnung ließ indische Außenpolitiker (wie ihre US-Kollegen) frustriert zurück, und die Veröffentlichung von Filmmaterial, das Berichten zufolge die Ermordung des zwölfjährigen Sohns des tamilischen Rebellenführers zeigt, löste in Indien weit verbreitete Abscheu aus. Aber was die Ereignisse wirklich antrieb, war die Rivalität zwischen zwei tamilischen Parteien, die abwechselnd die Regierung des Bundesstaates führen. Der Sri Lanka-Konflikt ist tief in diesen Wettbewerb eingebettet, und beide Parteien nutzen ihre Allianzen und Streitigkeiten mit der Machthaber in Delhi, um ihr Streben nach dem Vorrang des Staates voranzutreiben. Die DMK, die mit der Zentralregierung verbündet ist, aber gegen die Landesregierung ist, forderte Indien in einer Presse vor Gericht, nicht nur für die Resolution zu stimmen, sondern sie zu ändern, um die srilankische Regierung des Völkermords und der Kriegsverbrechen zu beschuldigen. Dies passte zu der traditionellen Sympathie der DMK für die inzwischen besiegte Speerspitze des tamilischen Aufstands in Sri Lanka, die Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE). Es war auch eine Gelegenheit für die DMK, ihren Rivalen, die AIADMK, bei der Unterstützung ihrer Brüder in Sri Lanka zu übertreffen.



Die DMK ging mit ihrer Kampagne auf die Straße. Eine Debatte im nationalen Parlament führte zu keinem Konsens, führte jedoch zu öffentlichen Erklärungen, in denen eine Parade von Regierungsministern sowie Sonia Gandhi, Präsidentin der regierenden Kongresspartei, die srilankischen anti-tamilischen Gräueltaten anprangerte. Die indische Regierung hat den bevorstehenden Verteidigungsdialog zwischen Indien und Sri Lanka abgesagt. Berichten zufolge hat eine von DMK geführte Organisation Lobbyarbeit bei ausländischen Botschaften in Delhi betrieben, um die Resolution zu verschärfen. Die DMK zog sich daraufhin unter Berufung auf die UN-Resolution aus der Regierungskoalition zurück. Damit war die Existenz der Regierung technisch gefährdet, obwohl die DMK andeutete, dass sie die Regierung nicht stürzen werde. Um nicht zu übertreffen, verbot der Chief Minister von Tamil Nadu (von der anderen großen tamilischen Partei, der AIADMK), srilankischen Cricketspielern die Teilnahme an einem bevorstehenden Spiel in Chennai.



Ungewöhnlicherweise wurde Indiens UNHRC-Vertreter nach Delhi gerufen und kehrte mit der Anweisung – offenbar von oben – nach Genf zurück, um zu versuchen, die Resolution zu verschärfen. Dieser Versuch in letzter Minute ging nirgendwo hin. Am 21. März wurde der Beschluss mit 25 positiven, 13 negativen und 8 Enthaltungen gefasst – im Vergleich zum Vorjahr ein Ja mehr und zwei Nein weniger. Indien hatte einmal mehr seine normale Abneigung gegen länderspezifische Resolutionen überwunden, und Indien und Sri Lanka standen vor einigen schwierigen Zäunen, die es zu reparieren galt. Die Wut in Sri Lanka im letzten Jahr richtete sich hauptsächlich gegen die Vereinigten Staaten; dieses Jahr war Indien das Hauptziel. Es ist sehr wahrscheinlich, dass die gleichen Themen beim UNHRC-Treffen im nächsten Jahr wieder auftauchen werden.

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Der Fall Bangladesch betraf auch eine regionale Partei und einen ehemaligen Verbündeten der indischen Regierung und war in mancher Hinsicht noch dramatischer. Premierminister Manmohan Singh besuchte Bangladesch im September 2011 . Zur Vorbereitung hatten die beiden Regierungen ein Paket von Vereinbarungen ausgearbeitet, um viele ihrer ältesten und komplexesten Streitigkeiten beizulegen. Dazu gehörten die Festlegung einer Grenze mit fast 200 Enklaven auf beiden Seiten, die unter der Souveränität des anderen stehen, die Aufteilung der Gewässer eines ihrer gemeinsamen Flüsse, der Transit nach Indien in Gebiete östlich von Bangladesch und die Ausweitung des Handels. Die indische Regierung dachte, sie habe die Zustimmung der Provinzregierung in Westbengalen, an deren Spitze die resolute Mamata Banerjee und ihr Trinamool-Kongress stehen, ehemalige Verbündete der Zentralregierung.



Sie rechneten ohne Banerjee. Eine Woche vor dem Besuch des Premierministers kündigte sie das Abkommen zur Wasserteilung an. Die Zentralregierung entsandte einen hochrangigen Diplomaten, den Nationalen Sicherheitsberater Shivshankar Menon, um Öl über die unruhigen Gewässer in Kalkutta zu gießen. Er hat versagt. Unter vielen konkurrierenden Erklärungen stechen zwei heraus: Menon hatte keine Befugnis, Süßungsmittel für das finanziell angeschlagene Westbengalen zu liefern; und er war kein gewählter Politiker, geschweige denn ein Banerjee würde sie für ebenbürtig halten. Darüber hinaus ist nicht klar, ob er Banerjee dabei helfen könnte, die lokalen Auswirkungen des vorgeschlagenen Abkommens in Westbengalen zu bewältigen.



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Banerjees Widerstand hätte fast die ganze Reise vereitelt, zur großen Verlegenheit beider Seiten. Die Ouvertüre nach Indien war das wichtigste außenpolitische Thema des bangladeschischen Premierministers Sheikh Hasina. Sie stimmte widerstrebend zu, die zu rettenden Teile des Programms umzusetzen. Die beiden Regierungen arbeiteten weiter an der Wasserfrage und dem Transitabkommen, das Bangladesch als Vergeltung zurückgehalten hatte. Im Februar besuchte der indische Außenminister Salman Khurshid Bangladesch und meinte, die Probleme würden gelöst. Ihm folgte Präsident Pranab Mukherjee, Indiens ranghöchster bengalischer Politiker.

Bangladescher unterschiedlicher Herkunft und Politik neigen dazu, die indische Bürokratie für ihre Probleme mit Indien verantwortlich zu machen und hoffen, dass Politiker – insbesondere bengalische und insbesondere Mukherjee – Lösungen bieten. Die Aussicht von Delhi und Kolkata ist komplizierter. Als kritischer Faktor treten die Persönlichkeiten der politischen Führer in Kolkata und in Dhaka hervor. Der langjährige kommunistische Ministerpräsident von Westbengalen, Jyoti Basu, hatte die Politik seines Staates in der Hand. Politische Beobachter in Kalkutta sagten uns, dass er dadurch eine staatsmännische Haltung einnehmen konnte, wie er es bei der Gestaltung des indisch-bangladeschischen Wasserabkommens von 1996 getan hatte. Banerjee ist in ihrem politischen Einfluss auf den Staat weniger sicher. Sie ist auch eine Straßenkämpferin, die entschlossen ist, jede Bedrohung für ihre Machtbasis in Westbengalen zu beseitigen, sei es durch die Kommunisten oder durch ihre ehemaligen Verbündeten im Kongress. Dies sorgt für eine natürliche Spannung mit Neu-Delhi.



Indische Beobachter sind sich reumütig einig, dass der nächste Schritt nach Neu-Delhi geht. Die Regierung steht vor einer schwierigen Aufgabe, die parlamentarische Zustimmung zur Verfassungsänderung zu erhalten, die sie zur Umsetzung des Grenzabkommens benötigt. Es wird wahrscheinlich schwieriger, die Unterstützung der Regierung von Westbengalen für die Wasser- und Transitabkommen zu bekommen.



Trotz ihrer unterschiedlichen Dynamik weisen diese Fälle wichtige Gemeinsamkeiten auf. In beiden waren lokale politische Führer mit hoher Oktanzahl in Indien vertreten, und beide hatten tiefe Wurzeln in den volatilen Beziehungen der Staatspolitiker zur Zentralregierung. Die Innenpolitik fegte den normalen außenpolitischen Prozess beiseite und machte Entscheidungen und Folgemaßnahmen unvorhersehbar. Wenn außenpolitische Themen von der Parteipolitik aufgegriffen werden, schießen die Entscheidungsfindungen an die Spitze der indischen Machtstruktur. Inländische Geschäftsabschlüsse werden zur Hauptanforderung. Indiens außenpolitische Maschinerie kann das nicht kontrollieren – und die damit verbundenen internationalen Verhandlungen. Indiens außenpolitische Institutionen beginnen, verstärkte Kontakte auf staatlicher Ebene in Tamil Nadu und Westbengalen zu pflegen. Wie wir jedoch in beiden Fällen gesehen haben, sind Kontakte zwischen hochrangigen Beamten oder Botschaftern und der Landesregierung bei politischen Auseinandersetzungen über die Politik gegenüber Sri Lanka oder Bangladesch vor allem als Frühwarnsystem nützlich. Es ist unwahrscheinlich, dass sie Probleme lösen können.

Einige außenpolitische Themen verfangen sich in der Parteipolitik ohne die direkte lokale Identifizierung, die diese beiden Fälle kennzeichnete. Jüngste Beispiele sind das Atomabkommen zwischen den USA und Indien, das wegen der Einwände der linken Parteien für fast ein Jahr eingefroren wurde, und die anfängliche Entscheidung der indischen Regierung, ausländische Direktinvestitionen im Einzelhandel zuzulassen. Solche Probleme drehen sich weniger wahrscheinlich um einen hochkarätigen Gegner wie Karunanidhi aus Tamil Nadu oder Banerjee aus Westbengalen. Aber sie teilen die anderen Merkmale der Grenze zwischen Außen- und Innenpolitik, einschließlich der Eskalation des Entscheidungsortes. Sie werden häufiger werden, da Indiens Wirtschaft wächst und seine Integration in die Weltwirtschaft immer wichtiger wird.