Wenn die Privatwirtschaft konkurriert: Leistungen für die Armen im Zuge der Sozialreform
Private Unternehmen und gemeinnützige Organisationen erbringen immer mehr öffentliche Dienstleistungen des Landes, insbesondere in Programmen, die Familien und in Armut lebenden Kindern helfen sollen. Dieser grundlegende Wandel bei der Erbringung von Dienstleistungen für die am stärksten gefährdeten Bürger des Landes hat ernsthafte Bedenken hinsichtlich der Bedingungen geweckt, unter denen der Privatsektor wichtige öffentliche Aufgaben wahrnimmt. In diesem Papier werden diese Entwicklungen anhand einer Untersuchung des Sozialreformgesetzes von 1996 und der Bereitstellung entsprechender Dienstleistungen auf lokaler Ebene untersucht.
In der populären Debatte um das Vordringen der Privatwirtschaft in die öffentliche Sphäre geht es vor allem um die Frage, ob die Privatwirtschaft Dienstleistungen tatsächlich effizienter und kostengünstiger erbringt. Fallstudien in vier Gerichtsbarkeiten – Houston, Milwaukee, New York City und San Diego County – identifizierten jedoch mehrere andere Fragen, die für das Verständnis der langfristigen Auswirkungen der Sozialreform entscheidend sind. Wird die Finanzkraft großer gewinnorientierter Unternehmen gemeinnützige Organisationen verdrängen, die einen Großteil der zivilen Infrastruktur in einkommensschwachen Gemeinden darstellen, und die Sozialhilfeempfänger verwundbar machen, wenn die Marktkräfte diese Unternehmen später in andere Bereiche drängen? Wird die Fähigkeit der lokalen Regierungen, Verträge zu verwalten, gefährdet, wenn private und gemeinnützige Organisationen ihren Talentpool entleeren? Können bestehende Vertragsgestaltungen und Ressourcenverpflichtungen für die Aufsicht die Rechenschaftspflicht gegenüber schutzbedürftigen Kunden sicherstellen?
Das 1996 verabschiedete Gesetz zur Versöhnung über persönliche Verantwortung und Arbeitsmöglichkeiten (PRWORA) und das von ihm geschaffene Programm zur vorübergehenden Unterstützung bedürftiger Familien (TANF) gaben den Staaten die führende Rolle bei der Gestaltung der Wohlfahrtspolitik. Aber es waren Bedingungen geknüpft. Die Gesetzgebung verlangte von den Staaten, bis 1997 25 Prozent ihrer Sozialhilfeempfänger in Jobs oder arbeitsbezogene Aktivitäten zu versetzen, und 50 Prozent bis 2002, sonst riskieren sie den Verlust der staatlichen Sozialhilfe.
Die gleichzeitige Lockerung vieler bundesstaatlicher Beschränkungen für wohlfahrtsbezogene Programme und die Stärkung der Mandate zur Erhöhung der Arbeitsvermittlung und zur Verringerung der Zahl der Sozialhilfefälle veranlassten Staaten und Gemeinden, ihre Leistungserbringung für Sozialhilfeempfänger neu zu organisieren. Viele Jurisdiktionen versuchten, Kosten zu senken und Innovationen zu fördern, indem sie Programmfunktionen an gewinnorientierte und gemeinnützige Dienstleister auslagerten. Der öffentliche Druck, den Staat zu verkleinern und seine Effizienz zu steigern, bot zusätzliche Anreize für die Organisation neuer Dienstleistungssysteme im Rahmen privater Verträge, wodurch Gewerkschaften im öffentlichen Dienst umgangen wurden. Der Vorschlag der Bush-Administration, mehr Geld an religiöse Sozialdienstgruppen zu lenken, könnte in diesem sich schnell verändernden Umfeld zusätzliche Dienstleister für Dienstleistungen bringen.
Diese Ausgabe von Reform Watch präsentiert Ergebnisse aus Fallstudien in New York City, Milwaukee, San Diego County und Houston, die alle Konkurrenz in ihre umstrukturierten Sozialhilfesysteme eingeführt haben (siehe Abbildung 1). Mit halbstrukturierten Erhebungsinstrumenten wurden von 2000 bis 2001 Auftragnehmer, Subunternehmer, Beamte und Meinungsbildner an jedem Standort befragt mit gewinnorientierten Unternehmen.
Hochskalieren, Kapazität erhöhen
Die Beschäftigungsaufträge im Sozialreformgesetz von 1996 haben einen außerordentlichen Druck auf die Leistungsfähigkeit bestehender öffentlicher Stellen ausgeübt, um für eine große Zahl von Kunden Arbeitsplätze zu finden oder sie in beschäftigungsbezogenen Tätigkeiten zu vermitteln. Viele Jurisdiktionen mussten für zwei- bis dreimal mehr Kunden intensive und umfassende Dienstleistungen erbringen. Darüber hinaus werden die Herausforderungen, die erforderlichen Vermittlungsziele für eine Fallzahl mit mehreren Beschäftigungshindernissen zu erreichen, noch wichtiger, da die leichter zu vermittelnden Klienten aus der Sozialhilfe weggezogen sind.
Der Druck, einen großen Teil ihrer Fallzahl schnell in Arbeitsaktivitäten einzubringen, in Verbindung mit der Besorgnis über die Bereitschaft der Gewerkschaften im öffentlichen Dienst, neue Leistungsanreize zu akzeptieren, motivierte einige Rechtsordnungen, Verträge mit großen, erfahrenen und kapitalkräftigen Organisationen abzuschließen. Die Vergabe von Verträgen ermöglicht es den Kommunalverwaltungen, die laufenden Kosten für neue öffentliche Bedienstete zu vermeiden, wenn die Nachfrage nach Dienstleistungen im Laufe der Zeit zurückgeht. Die Vergabe von Verträgen bietet auch die Möglichkeit, die Marktkräfte zu nutzen, um Dienstleistungen auf eine Weise bereitzustellen, die nach Ansicht einiger Amtsträger billiger und effizienter ist.
An drei der vier für diese Studie besuchten Standorte hatten die Auftragnehmer wirtschaftliche Anreize, die erforderlichen Dienstleistungen zu geringeren Kosten bereitzustellen. Sie gewinnen also, wenn ein Kunde früher vermittelt wird, und verzichten auf längere und teurere Dienste. Vertreter der Agentur argumentieren, dass diese leistungsbasierten Verträge Anreize schaffen, um Kunden stabile, gut bezahlte Arbeitsplätze zu bieten, da Auftragnehmer höhere Zahlungen pro Vermittlung erhalten, nachdem einem Kunden eine Arbeitsdauer von sechzig oder neunzig Tagen nachgewiesen werden kann. Die meisten befragten Beamten sagten, dass die neuen finanziellen Anreize zu Innovationen in den Bereichen Management, Technologie und Service führten.
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Abbildung 1: Übersicht der Vertragsmerkmale nach Stadt
* Die Stadt gewährte Maximus zunächst 56,6 Millionen US-Dollar für SAP, hat den Vertrag jedoch inzwischen zurückgezogen. Der Betrag steht noch aus. ** Die Stadt hat MAXIMUS zunächst 47,8 Millionen US-Dollar für ESP zugesprochen, den Vertrag jedoch inzwischen zurückgezogen. Der Betrag steht noch aus. *** Kreisbetrag nicht berücksichtigt. 1 Vertragsinformationen vom Houston Department of Human Services, Gulf Coast Workforce Board 2 Vertragsinformationen vom Wisconsin Department of Workforce Development 3 Vertragsinformationen vom Office of Contracts, NYC Controllers Office 4 Informationen vom County of San Diego, Contract Operations
Kritiker an allen Standorten argumentieren jedoch, dass diese Notwendigkeit, Serviceentscheidungen auf Kosten zu basieren, zu weniger und qualitativ schlechteren Dienstleistungen führt und Auftragnehmer ermutigt, einfacher zu vermittelnde Kunden gegenüber denen auszuwählen, die schwieriger (und teurer) zu bedienen sind. Da der Großteil der Zahlungen bei der Vermittlung anfällt, können Auftragnehmer feststellen, dass die Wirtschaft es vorzieht, Kunden unabhängig von ihren längerfristigen wirtschaftlichen Aussichten an einen Arbeitsplatz zu bringen.
Lastabwurf und Verringerung des Verwaltungsaufwands
Die Wohlfahrtsreform erhöhte die Motivation und die Möglichkeit, mit verschiedenen Dienstleistungsmodellen zu experimentieren, aber die meisten Rechtsordnungen haben in der Vergangenheit bereits Arbeitsverträge und Ausbildungsdienstleistungen von gemeinnützigen und privaten Anbietern vergeben – insbesondere im Rahmen der früheren Programme des Arbeitsministeriums, die Teil von . waren das Job Training Partnership Act (JTPA). Viele dieser Erfahrungen hatten die Behörde in die Rolle des Vertragsmanagers für eine Vielzahl kleiner gemeindebasierter Organisationen und manchmal gewinnorientierter Anbieter gebracht. Die Verwaltung dieser Verträge war mühsam und zahlreiche Beweise deuten darauf hin, dass die Kommunalverwaltungen nicht immer kluge Einkäufer oder gute Vertragsmanager waren. Der Wunsch, den Verwaltungsaufwand zu verringern, der sowohl mit direkten Diensten von Wohlfahrtseinrichtungen als auch mit der Vergabe von Verträgen an eine große Zahl kleiner gemeinnütziger Organisationen verbunden ist, hat in letzter Zeit viele lokale Gerichtsbarkeiten dazu veranlasst, weniger, aber größere, kapitalkräftige Auftragnehmer auszuwählen8212, entweder gemeinnützige Organisationen oder gewinnorientierte Unternehmen. Der Einsatz einiger weniger großer Auftragnehmer an jedem Standort schafft ein System des gesteuerten Wettbewerbs, das dem im Gesundheitssektor üblichen ähnlich ist. Die Verwaltung einiger weniger Großaufträge, da die Hauptauftragnehmer selbst die Unterauftragnehmer verwalten, passt ein wachsendes Modell an, das bei Regierungsaufträgen für große Kapitalprojekte verwendet wird. Diese Vertragsform hat viele Vorteile, aber die Verwaltung und Sicherung der Leistung großer Anbieter stellt auch neue Verwaltungslasten und Herausforderungen.
New York zum Beispiel war notorisch schlecht darin, Hunderte von Verträgen mit gemeinnützigen Organisationen zu überwachen, die Beschäftigungs- und Ausbildungsdienste anbieten. Die gegenwärtigen Bemühungen, die Erstbewertung und Vermittlung von Sozialhilfeempfängern – und getrennt davon Arbeitstrainings- und Arbeitsvermittlungsfunktionen – an einen Vertrag zu vergeben, führten zu einem dramatischen Wandel in der Vertragsverwaltung. Anstatt Hunderte von Kleinaufträgen zu verwalten, wurden für das neue Liefersystem der Stadt unter TANF nur 17 millionenschwere Hauptverträge mit 13 Anbietern genehmigt.
Viele der neuen Anbieter werden auf Dutzende von Subunternehmern angewiesen sein, um die Anforderungen ihrer Serviceverpflichtungen zu erfüllen, aber jetzt wird es ihre Rolle sein, die Bedingungen dieser Verträge auszuhandeln und die Einhaltung der Vorschriften durch ihre Subunternehmer zu überwachen und sicherzustellen. Das Ergebnis ist aus Sicht der Stadt eine enorme Belastung, die eine Verlagerung von Berichts- und Überwachungsfunktionen auf ihre Auftragnehmer bedeutet. Dies wird, so argumentieren New Yorker Beamte, zu erheblichen Kosteneinsparungen und Verschiebungen in den Rollen und Verantwortlichkeiten zahlreicher Mitarbeiter der Stadt führen.
Die Risiken für die Rechenschaftspflicht sind jedoch groß. New York hat bei der Auswahl von Auftragnehmern, deren Aufgabe es nun war, die Leistung ihrer Unterauftragnehmer zu versichern, einen Großteil seiner Befugnisse und Verantwortung für die Aufsicht an Dritte abgetreten. Es gibt kaum Beweise dafür, dass Beamte in New York und anderswo ihre Aufsicht verbessert oder ihre Personalverpflichtungen erhöht haben, um sicherzustellen, dass Hauptauftragnehmer diese Aufgaben gut erfüllen. Darüber hinaus legt die Gestaltung leistungsorientierter Verträge nicht die Qualitätsdimensionen fest, die erforderlich sind, um das langfristige Wohlergehen der Kunden zu gewährleisten. Jüngste Gesetzesprüfungen in Milwaukee haben den Missbrauch öffentlicher Mittel durch private Auftragnehmer aufgedeckt, die zuvor nicht durch bestehende Aufsichtssysteme aufgedeckt worden waren. Sie zeigten auch, dass Auftragnehmer es versäumten, Kunden über Ansprüche und unterstützende Dienstleistungen zu informieren, für die sie berechtigt waren. Als Reaktion darauf hat der Staat den Arbeitern des Bezirks Milwaukee einen Vertrag über 5 Millionen US-Dollar zugesprochen, um die anfänglichen Bedarfsanalysen und Empfehlungen von Kunden zu übernehmen, die Hilfe suchen, um sicherzustellen, dass diesen Kunden nicht verfügbare oder benötigte Dienstleistungen verweigert werden.
Das Spiel spielen, die Mission aufrechterhalten
Interviews mit Nonprofit-Führungskräften, Beamten und Meinungsführern an den vier Standorten haben ein ausgesprochen gemischtes Bild über die Vorzüge der marktorientierten Arrangements zur Vermittlung von Sozialhilfeempfängern in Arbeitsplätze ergeben. Alle diese organisatorischen Veränderungen sind neu, daher gibt es keine ausreichenden Beweise, um die relative Effektivität und Effizienzgewinne zu beurteilen, die mit einem stärker wettbewerbsorientierten Umfeld und der zunehmenden Verwendung leistungsbasierter Verträge verbunden sind. Andere wichtige Auswirkungen zeichnen sich jedoch ab.
Viele Organisationen, die in den verschiedenen Ausschreibungsverfahren in den vier besuchten Städten erfolgreich waren, waren erfahrene Dienstleister mit langjähriger Erfahrung in der Vertragsgestaltung mit der Regierung und mit Missionen, die sich auf benachteiligte Bevölkerungsgruppen konzentrierten. Viele, aber nicht alle, boten Fallmanagement, Beschäftigungsfähigkeitsbewertung, Arbeitsvermittlung und/oder Schulungsdienste im Rahmen einer breiten Palette von staatlichen Finanzierungsquellen und/oder privaten philanthropischen Ressourcen an. Viele hatten eine gewisse Skepsis gegenüber der Zukunft im Rahmen eines wettbewerbsorientierten Vertragsverfahrens mit gewinnorientierten Organisationen. Die meisten wurden jedoch durch die Verpflichtung motiviert, einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen im Einklang mit ihrer Mission zu dienen.
Die gemeinnützige Antwort auf die sich ändernde Umwelt ist eindeutig eine Verbindung von Pragmatismus und sozialer Mission. Es wird anerkannt, dass das Sozialreformgesetz das einzige Spiel in der Stadt ist – ein Spiel, bei dem die Spieler Anspruch auf weit mehr Ressourcen haben, als die meisten jemals in einem einzigen Vertrag hatten. Die meisten der Befragten bestätigten jedoch auch, dass sie in diesem Geschäft tätig sind, und waren der Überzeugung, dass sie es besser können als gewinnorientierte Unternehmen. Viele gaben sogar an, die Konkurrenz aus dem Privatsektor zu begrüßen, weil der Wettbewerbsdruck sie zu besseren Managementfunktionen führt, während ihnen die Finanzstruktur ihres Unternehmens und ihre langjährige Erfahrung im Umgang mit benachteiligten Kunden und Arbeitgebern einen komparativen Vorteil verschaffen.
Die meisten der befragten gemeinnützigen Organisationen waren relativ gut kapitalisiert und schon lange im Geschäft. Dennoch ist das Vermögen selbst bei großen gemeinnützigen Organisationen im Vergleich zur Größe der Verträge, die sie eingehen, oft gering. Zum Beispiel gewann United Migrant Opportunity Services (UMOS) aus Milwaukee einen Vertrag über 37 Millionen US-Dollar für den Zeitraum 2000-2002 mit nur 20,3 Millionen US-Dollar an Vermögenswerten.
Ein großes Dilemma für die großen, stabilen gemeinnützigen Organisationen besteht darin, ob sie ihre Mission, den Kunden an die erste Stelle zu setzen und die Bedürfnisse des Einzelnen zu erfüllen, gefährden. Leistungsorientierte Verträge und aktuelle Zahlungsniveaus begünstigen eine schnelle Vermittlung von Kunden und wenige spezialisierte Dienstleistungen. Die diversifizierten Finanzierungsströme, die viele dieser größeren gemeinnützigen Organisationen (wie Stiftungen und private Fundraising-Quellen) kennzeichnen, können Quersubventionen und Kostenaufteilung zwischen verschiedenen Programmen ermöglichen, sodass sie für Dienstleistungen bezahlen können, die Kunden möglicherweise benötigen, für die die aktuellen Vertragssummen jedoch nicht gelten zur Verfügung stellen. Die wirtschaftlichen Anreize gehen jedoch in die entgegengesetzte Richtung.
Der Kampf, lösemittelfrei zu bleiben
Viele gemeinnützige Organisationen der Arbeits- und Ausbildungsbranche sehen sich in diesem sich wandelnden Umfeld einer unsicheren Zukunft gegenüber. Große, stabile gemeinnützige Organisationen mit starken und diversifizierten Finanzierungsströmen erscheinen relativ sicher und ähneln in vielerlei Hinsicht ihren gewinnorientierten Konkurrenten mehr als schlanken, weniger geschäftsorientierten, kleinen gemeinnützigen Anbietern. Viele von ihnen haben mit knappen Budgets und geringen Barreserven zu kämpfen, um sich in einem leistungsorientierten Umfeld zu behaupten. Sie waren gezwungen, sich an neue Geschäftsmethoden anzupassen. Einige der mittleren und kleineren Organisationen gruppieren sich neu. Diese Überlebensbemühungen kombinieren die Suche nach neuen Quellen staatlicher und privater Finanzierung, die Entwicklung neuer Bereiche des Programmwachstums und Investitionen in ein verbessertes Management, um Kosteneinsparungen zu erzielen. Einige nutzen private Markttechniken durch gewinnorientierte Tochtergesellschaften. Katholische Wohltätigkeitsorganisationen in San Diego beispielsweise erlebten eine bedeutende Reorganisation des Managements und die Einstellung von professionelleren Managementpersonal und -systemen. Die Fähigkeit, im Wettbewerb zu bestehen und ihre neuen Bezirksverträge zu verwalten, erforderte die Einführung einer neuen Generation von Technologie, Humanressourcen und Informationssystemen.
Innovative Kooperationen haben es einigen gemeindenahen Organisationen (CBOs) und kleinen gemeinnützigen Organisationen ermöglicht, die im Rahmen früherer vertraglicher Vereinbarungen mit staatlichen und lokalen Regierungen erfolgreich waren, zu überleben, obwohl ihnen die Größe, das Kapital und die Managementkapazität fehlt, um im Rahmen der neuen Vereinbarungen individuell zu konkurrieren . SEEDCO, ein mittelständischer Vermittler in New York, hat eine Kooperation mit neun gemeindebasierten Organisationen aufgebaut. SEEDCO bietet den Organisationen technische Unterstützung und hilft ihnen dabei, TANF-Empfängern im Rahmen eines als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (LLC) namens EarnFair strukturierten Stadtvertrags über 7,4 Millionen US-Dollar eine Berufsausbildung und Arbeitsvermittlung anzubieten. Als LLC kann EarnFair als Zeitarbeitsunternehmen fungieren und Steuergutschriften syndizieren und verkaufen, um verstärkte und intensivere Dienstleistungen für die von ihnen betreuten Kunden zu subventionieren. Ihre Fähigkeit, diese Dienstleistungen zu erbringen, hängt von zusätzlichen Mitteln aus verschiedenen Ressourcen ab, einschließlich philanthropischer und anderer öffentlicher Mittel.
SEEDCO ist eine Management-Dienstleistungsgesellschaft, deren Schlüsseldienstleistung durch CBOs erbracht wird. EarnFair bietet Informationssysteme, Kapazitäten, finanzielle Unterstützung und technische Programmunterstützung. SEEDCO betrachtet die CBOs eher als Partner denn als Subunternehmer, aber selbst diese kompetenten CBOs wären höchstwahrscheinlich aus diesen Verträgen ausgeschlossen worden, wenn sie nicht in der Lage gewesen wären, sich unter den Dach eines gut geführten, steuerlich soliden Hauptauftragnehmers zu stellen.
Viele andere traditionelle Beschäftigungs- und Ausbildungsunternehmen bemühen sich jedoch, im Geschäft zu bleiben, und betrachten die Zahlungsniveaus und Zeitpläne im Rahmen dieser Verträge als unrealistisch niedrig. Rachel Miller, eine leitende Angestellte der Women’s Housing and Economic Development Corporation, sagte, dass unsere Erstattung als Subunternehmer unsere Kosten nicht decken wird. Wir müssen Spenden sammeln, um die Kosten zu decken. Unser entscheidender Vorteil ist jedoch unsere diversifizierte Finanzierung. Wir sehen Regierungsaufträge als Kostendeckung, nicht als Deckung [alle] davon.
Nancy Liu, geschäftsführende Direktorin des Chinese Community Center in Houston, stimmte zu und sagte, dass es für Sie (als lokale CBO) fast unmöglich ist, zu überleben, wenn Sie sich vollständig auf Regierungsgelder verlassen.
Die Verträge bieten keinen Anreiz für langfristige Investitionen, und für die Subunternehmer, die Gemeinkosten an die Hauptauftragnehmer abgeben müssen, können die aktuellen Zahlungspläne nur einen Bruchteil der tatsächlichen Kosten für die Betreuung eines benachteiligten Kunden bezahlen. Aber die Annahme dieser Unterverträge ermöglicht finanzielles Huckepack und Skaleneffekte bei der Kostenteilung für mehrere Programme. Für kleine gemeinnützige Organisationen, deren Zahlungsfähigkeit von ihrer Leistung, einer angemessenen Anzahl, qualitativ hochwertigen Empfehlungen und einer pünktlichen Zahlung der Leistung abhängt – letztere hängt von der Verwaltungsleistung sowohl des Landkreises oder der Stadt als auch des Hauptauftragnehmers ab – sind die finanziellen Risiken eindeutig hoch .
Die derzeitige Strategie der vier untersuchten Gemeinden bestand darin, einige erfahrene Auftragnehmer mit guten Erfolgsbilanzen und ausreichender Technologie- und Managementkompetenz zu finden, um die Dienstleistungen und Informationssysteme bereitzustellen, die für eine vollständige Beteiligung und Arbeitsvermittlung aller in Frage kommenden Kunden erforderlich sind. Bundesmandate und die Bedingungen von leistungsbasierten Verträgen erfordern Informationssysteme, um den Fortschritt aller Kunden im System zu verfolgen und zu überprüfen, und diese Anforderungen erfordern oft ausgeklügelte Technologie- und Managementsysteme.
Gewerbliche Anbieter haben erhebliche Vorteile bei der Bereitstellung dieser Systeme. In New York und Milwaukee haben viele gemeinnützige Anbieter eine lange Geschichte und gute Erfahrungen in der Bereitstellung von Beschäftigungs- und Ausbildungsdienstleistungen vorzuweisen, doch fehlt es ihnen an den notwendigen technologischen und Managementsystemen, um leistungsbasierte Verträge zu beaufsichtigen. Da der Zeitpunkt der Zahlungen außerdem von der Leistung in Milwaukee, New York und San Diego abhängt, was wiederum Systeme zur Überprüfung der Platzierungen erfordert, ist ein beträchtliches Anfangskapital erforderlich, um diese Verträge abzuschließen. Die gewinnorientierten Unternehmen können ihren Betrieb in Erwartung zukünftiger Zahlungsströme aufrechterhalten, da sie Zugang zu Investitionskapital haben. Nur ein Bruchteil der gemeinnützigen Organisationen, die traditionell im Beschäftigungs- und Ausbildungsgeschäft tätig sind, verfügt über das Betriebskapital, um den Kurs zu halten, während sie auf die Zahlung warten.
Leben am Rande
Kleinere, eher gemeindenahe gemeinnützige Organisationen, die in der Vergangenheit einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen Beschäftigungs- und Ausbildungsdienste angeboten haben, stellen landesweit eine große und vielfältige Gruppe dar. Vor der Gesetzgebung des Arbeitsministeriums von 1998 nach dem Gesetz über Investitionen in Arbeitskräfte (WIA, Öffentliches Recht 105-220) gab es 163 Bundesprogramme, die Beschäftigung und Ausbildung finanzierten. Tausende gemeinnütziger und gewinnorientierter Organisationen haben unter diesen Titeln Verträge und Zuschüsse erhalten. Allein in New York City hatten mehr als 115 einzelne Anbieter vor den neu vergebenen TANF-Verträgen und dem Beginn der WIA-Programme einen oder mehrere Arbeits- und Ausbildungsverträge unter Bundestiteln. Ihre Fähigkeit und Fähigkeit, in einem wettbewerbs- und leistungsorientierten Umfeld erfolgreich zu sein, variiert enorm. Die meisten der befragten Organisationen glaubten, sie würden kurzfristig überleben. Angesichts des Umfangs und der organisatorischen Kapazitätsanforderungen konnten nur wenige kleine Organisationen Angebote für TANF-Verträge abgeben. In New York, wo das Bieterverfahren als verhandelter Erwerb bekannt war, wurden Unternehmen aufgefordert, ein Angebot abzugeben, und viele kleine, historische gemeinnützige Auftragnehmer wurden geschlossen.
Aufgrund des Umfangs dieser Bemühungen haben jedoch die meisten Hauptauftragnehmer in Milwaukee und New York notwendigerweise CBOs erbeten oder darauf reagiert, als Subunternehmer zu fungieren oder sich mit diesen Organisationen zu verbinden, um Schulungen und soziale Unterstützung für Kunden mit speziellen braucht. In diesem Prozess werden viele historische Anbieter weiterhin Teile der Fallzahl bedienen, wenn auch in begrenzten Rollen. Kurzfristig haben viele der nationalen gewinnorientierten Anbieter (und große lokale gemeinnützige Organisationen) wie Lockheed Martin IMS1 und MAXIMUS gemeindebasierte Organisationen als Unterauftragnehmer ausgewählt. Der Abschluss von Verträgen mit CBOs hat eine Reihe wertvoller praktischer und politischer Vorteile, wenn gewinnorientierte und gemeinnützige Organisationen neue Märkte erschließen. CBOs haben möglicherweise ein besseres Verständnis der besonderen Kundenbedürfnisse und Verbindungen zu den Ressourcen in der Gemeinde, die den Hauptauftragnehmern die erforderliche lokale Expertise sowie Schutz vor politischen Gegenreaktionen in den Gemeinden bieten können, in denen sie Aufträge erhalten haben.
William Grinker, ein ehemaliger New Yorker Wohlfahrtskommissar und Präsident von SEEDCO, glaubt, dass viele CBOs kurzfristig als Subunternehmer überleben, aber auf lange Sicht verschwinden werden, da die gewinnorientierten Unternehmen Kapazitäten in der Gemeinde aufbauen und finanzielle Anreize zum Sparen haben der Overhead, der für deren Verwaltung aufgewendet wird. Darüber hinaus benötigen die gewinnorientierten Unternehmen möglicherweise weniger von dem politischen Schutz, den sie jetzt durch ihre Verbindung zu beliebten CBOs genießen, die als ihre Subunternehmer fungieren.
Diese Aussortierung wird sich unterschiedlich auf die Qualität und das Angebot der verfügbaren Dienstleistungen auswirken. Viele kleine Anbieter bedienen spezielle Bevölkerungsgruppen mit besonderen Bedürfnissen. Ob die derzeitigen Vertrags- und Überweisungsvereinbarungen die Dienste erhalten können, die für Bevölkerungsgruppen mit besonderen Bedürfnissen, wie ehemalige Straftäter, Einwanderer und drogenabhängige Klienten, von entscheidender Bedeutung sein können, ist fraglich. Es besteht die Sorge, dass diese Gruppen mit besonderen Bedürfnissen durch das System fallen. Einige Beobachter befürchten auch die zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen des Verlustes kritischen Sozialkapitals in einkommensschwachen Gemeinden, wenn CBOs gezwungen sind, ihre Türen zu schließen. Andere halten die mögliche Ausdünnung der Anbieterränge für gesund, weil dadurch schwächere und weniger leistungsfähige Anbieter eliminiert werden.
Die zunehmende Dominanz nationaler Unternehmen
Während viele gemeinnützige Organisationen, insbesondere Community-basierte Anbieter, ernsthaften Bedrohungen ihrer Mission ausgesetzt sind, gedeihen die großen gewinnorientierten Organisationen (siehe Abbildung 2). Die aktuellen Sozialhilfeverträge sind für große Unternehmen mit einem Standbein im Dienst von staatlichen und lokalen Regierungen in technologiebezogenen Humandienstleistungsbereichen ein zunehmendes Profitzentrum geworden. Unternehmen wie Lockheed Martin IMS und MAXIMUS nutzen große Verträge, wie die Verwaltung von Systemen zur Durchsetzung von Kindesunterhalt, als Möglichkeit, in andere Bereiche zu expandieren, und haben den Umfang und die Anzahl ihrer Verträge mit staatlichen und lokalen Regierungen erhöht. Ihre Strategien bestanden darin, sich auf große Wohlfahrtsreformmärkte in Jurisdiktionen mit großen Fallzahlen zu konzentrieren.
Die zunehmende Dominanz der gewinnorientierten Unternehmen in diesem Geschäft signalisiert jedoch potenzielle Probleme. Der drastische Rückgang der Sozialhilfefälle in den letzten Jahren lässt ihnen in diesen Märkten nur wenig Wachstumspotenzial. Tatsächlich erzielen gewinnorientierte Unternehmen ihren komparativen Vorteil aus der Erzielung von Skaleneffekten und der Standardisierung der Produkte, die sie auf allen Märkten anbieten. Bei geringeren Fallzahlen und einem zunehmenden Übergewicht schwieriger und teurer zu vermittelnder Kunden können große Privatunternehmen einfach den Markt verlassen und sich in Bereiche verlagern, in denen ihre Tugenden höhere Gewinne erzielen. Ein rascher Ausstieg dieser Anbieter würde viele lokale Systeme in Mitleidenschaft ziehen. Wenn den öffentlichen Stellen Fachwissen und institutionelles Gedächtnis verloren gegangen sind und der Großteil der kleineren gemeinnützigen Organisationen geschwächt oder auf andere Dienstleistungsbereiche ausgerichtet wurde, verfügen die verbleibenden Anbieter möglicherweise nicht über die finanziellen oder organisatorischen Kapazitäten, um die Lücke zu schließen.
Eine Konzentration auf das Endergebnis kann die verbleibenden Firmen dazu veranlassen, Kunden mit mehreren Bedürfnissen zu vernachlässigen, da der Verzicht auf spezielle Dienstleistungen höhere Kosteninvestitionen im Zusammenhang mit deren Bereitstellung vermeidet. Während die Anreize für diese Entscheidungen in den aktuellen leistungsbasierten Verträgen enthalten sein mögen, sind ihre Konsequenzen möglicherweise nicht sofort offensichtlich. Viele Kritiker befürchten schwerwiegende und langfristige Auswirkungen auf schutzbedürftige Kunden, deren vielfältige Beschäftigungshindernisse möglicherweise tiefere und längerfristige Investitionen erfordern. Für die Überwachung zuständige öffentliche Organisationen sind oft schlecht ausgestattet oder haben zu wenig Mittel oder Messkapazitäten, um Qualitätsmängel aufzudecken. Auch Nonprofit-Organisationen laufen potenziell Gefahr, vor den finanziellen Anreizen zu kapitulieren, Qualität für finanziellen Gewinn zu opfern, legen aber im Allgemeinen einen hohen Wert auf ihre soziale Mission.
Brain Drain und öffentliche Kapazitäten
Die Notwendigkeit, das Personal schnell aufzustocken, um die erwarteten Kundenempfehlungen zu erfüllen, hat gemeinnützige und gewinnorientierte Organisationen, die die aktuellen Herausforderungen des Wettbewerbs überlebt haben, unter Druck gesetzt. Die Gewinnung und Motivation von Führungskräften und Führungskräften in Schlüsselpositionen war schwierig. In vielen Märkten konkurrieren sowohl private als auch gemeinnützige Unternehmen um die gleichen Manager und Jobentwickler. In einigen Gerichtsbarkeiten, darunter San Diego und Houston, stellen gemeinnützige und gewinnorientierte Organisationen Mitarbeiter des Landkreises ein.
Viele der befragten gewinnorientierten Unternehmen glauben, dass sie dienstleistungsorientierten Managern mehr Autonomie bieten als der öffentliche Sektor und daher ehemalige Regierungsangestellte sowie frisch gebackene Absolventen der öffentlichen Politik anziehen. Einige der kleineren gemeinnützigen Organisationen, insbesondere diejenigen, die keine monetären Anreize nutzten, um Talente zu gewinnen, waren der Ansicht, dass ihre Werte, Missionen und die Qualität ihrer Tätigkeiten ihnen einen komparativen Vorteil bei der Einstellung von Mitarbeitern gegenüber privatwirtschaftlichen Organisationen verschafften. Somit entziehen beide Arten von privaten Auftragnehmern dem öffentlichen Sektor Talente. Diese Abwanderung von Fachkräften kann die Fähigkeit der Regierungen, intelligente Einkäufer und erfahrene Vertragsmanager zu sein, schwächen oder ihre Fähigkeit einschränken, viele dieser Funktionen zurückzugewinnen, sollten sich die Vertragsvereinbarungen als nicht zufriedenstellend erweisen.
Fazit
Die dramatischen Veränderungen in den Systemen, die Sozialhilfeempfängern Beschäftigungs- und Ausbildungsdienstleistungen anbieten – insbesondere der Eintritt des gewinnorientierten Sektors in politische Arenen, die historisch vom öffentlichen und gemeinnützigen Sektor dominiert wurden – bergen sowohl Risiken als auch Chancen. Es gibt mehrere Schlussfolgerungen, die wir ziehen können.
Erstens führen Marktanreize, die durch die zunehmende Popularität leistungsbasierter Verträge generiert werden, zu Innovationen und wünschenswerten Managementänderungen bei vielen gemeinnützigen Anbietern. Sie führen jedoch auch zu Verzerrungen der vertraglichen Absicht, indem sie sowohl gemeinnützige als auch private Auftragnehmer motivieren, Entscheidungen zur Leistungserbringung zu treffen, die das Wohlergehen der Kunden beeinträchtigen können, um die Kosten zu minimieren. Die Minimierung der Kosten kann unbeabsichtigt die Servicequalität und letztendlich die Kundenergebnisse gefährden.
Zweitens ist die Zukunft missionsorientierter gemeinnütziger Organisationen ungewiss und besorgniserregend. Während Systeme des gesteuerten Wettbewerbs mit dem Privatsektor das Management, die Kapazitäten und die Leistung vieler finanziell solider gemeinnütziger Organisationen deutlich verbessern, laufen viele andere Gefahr, ihre besonderen Aufgaben im öffentlichen Dienst zu verlieren. Noch andere, die am Abgrund leben, sind vom Aussterben bedroht.
Drittens werden die Marktkräfte allein wahrscheinlich die großen nationalen gewinnorientierten Unternehmen in Arenen treiben, in denen sie aufgrund ihrer komparativen Vorteile dominieren. Wenn die Fallzahlen sinken und leichter zu vermittelnde Kunden knapp werden, werden sie wahrscheinlich in andere Bereiche der Personaldienstleistungen wechseln, wo sie ihren Marktanteil, ihre Wirtschaftlichkeit und ihre Gewinne steigern können. Die eingeschränkte Kapazität öffentlicher Stellen und die rückläufige Beteiligung von CBOs gefährden einen gesunden Dienstleistungssektor und die Erfüllung der Bedürfnisse einer vielfältigen Kundenbasis.
Schließlich droht der Wettbewerb um Talente in stärkeren gemeinnützigen und privaten Organisationen, die sich auf große neue Aufträge vorbereiten, Regierungsorganisationen ihrer Talente beraubt zu lassen. Das institutionelle Gedächtnis und die Kapazität zur Wiederaufnahme von Dienstleistungsfunktionen nehmen zunehmend ab. Sollte die Verfügbarkeit von kompetenten und leistungsstarken Auftragnehmern abnehmen oder sich in alternative Dienstleistungsbereiche verlagern, bedroht dieser Braindrain die Fähigkeit der Öffentlichkeit, gefährdeten Kunden qualitativ hochwertige Dienstleistungen anzubieten.