Ein liberaler Kolumnist schildert sie als im Schatten lebend. Ein konservativer Kommentator nennt sie eine riesige, unterirdische Bevölkerung, die aus Angst besteht, eines Tages von Regierungsagenten verschleppt zu werden. Ein religiöser Führer aus Los Angeles beklagt ihre Ausbeutung durch skrupellose Arbeitgeber, die wissen, dass sie keinen Rechtsweg einschlagen.
Aber sind sie es? Vergleichen Sie diese Charakterisierungen illegaler Einwanderer in den Vereinigten Staaten mit diesen tatsächlichen Ereignissen: Außerhalb von Phoenix marschieren Dutzende illegaler Einwanderer aus Protest gegen ihren Arbeitgeber, dem sie sexuelle Belästigung vorwerfen. Ein illegaler Einwanderer und Arbeiteraktivist aus Houston reist nach Washington, um sich öffentlich mit Senator Ted Kennedy und Beamten des Justizministeriums zu treffen. In Los Angeles kehrt die Arbeiterbewegung vom Rand des Aussterbens zurück, indem sie erfolgreich Illegale organisiert, die als Hausmeister und Hotelpersonal beschäftigt sind. Unzählige Nachrichten heben illegale Einwanderer als stolze Hausbesitzer, erfolgreiche Geschäftsleute und ehrgeizige High-School-Absolventen hervor, die offen eine Zulassung zu den öffentlichen Universitäten Kaliforniens suchen.
Welche dieser beiden völlig unterschiedlichen Perspektiven auf das Leben der geschätzten 6 bis 9 Millionen illegalen Einwanderer, die heute in den USA leben, ist zutreffender? Mit ziemlicher Sicherheit die zweite. In den kommenden Wochen und Monaten wird dies jedoch das erste sein, das hervorgehoben werden wird, da einige eine Amnestie für die amerikanische Öffentlichkeit als Schlüssel zur Ordnung unserer Einwanderungspolitik befürworten. Das ist mühsam, weil Amnestie sowohl als Politik als auch als Politik eine schlechte Idee ist.
Amnesty – die Gewährung eines formellen Rechtsstatus für illegal hier lebende und daher abschiebbare Menschen – wird von denen vorangetrieben, die am meisten davon profitieren, vor allem Immigrantenvertreter, Gewerkschaften und die Regierung des mexikanischen Präsidenten Vicente Fox. Auch die demokratischen Führer im Kongress sind von einer Art Legalisierungsprogramm begeistert. Doch vielen illegalen Ausländern bietet Amnestie weniger, als man denkt. Und für Amerikaner, die über den illegalen Zustrom ins Land besorgt sind, ist es eher ein Stich ins Auge.
Aus diesem Grund hat die Bush-Administration, die die Idee einer Amnestie zunächst aufgegriffen hatte, in letzter Zeit begonnen, über das Thema zu schwafeln und spricht lieber von einem Gastarbeiterprogramm. Aber selbst dieses Programm wird wahrscheinlich Bedingungen enthalten, die die eventuelle Legalisierung einiger der jetzt im Land lebenden Arbeiter ohne Papiere ermöglichen. Amnesty ist die mitfühlende Komponente in der konservativen Haltung der Regierung gegenüber den Hispanics. Und auch wenn der Grad des Mitgefühls bei der Amnestie stark übertrieben ist und ihr politischer Nutzen für Bush stetig schrumpft, wird es für das Weiße Haus so gut wie unmöglich sein, die Amnestie-Idee aufzugeben, nachdem sie auf den Tisch gelegt wurde.
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Amnestie mag oberflächlich betrachtet eine vernünftige Maßnahme sein, aber welche spezifischen Probleme, mit denen illegale Personen konfrontiert sind, werden dadurch behoben? Untersuchungen haben gezeigt, dass Einwanderer ohne Papiere schlechter bezahlt werden als andere Arbeitnehmer. Die Forschung führt diese Tatsache jedoch auch nicht auf den rechtlichen Status der Einwanderer zurück, sondern auf ihre Jugend, ihr geringes Bildungs- und Qualifikationsniveau, ihre begrenzten Englischkenntnisse und ihre kurzen Aufenthalte bei bestimmten Arbeitgebern. Tatsächlich gibt es zahlreiche Studien, die darauf hinweisen, dass das Wohlergehen von Einwanderern weniger von ihrem rechtlichen Status als vielmehr von ihrer Aufenthaltsdauer in den Vereinigten Staaten abhängt. Die Probleme, mit denen Immigranten ohne Papiere konfrontiert sind, nehmen ab, wenn sie aufhören, Durchreisende zu werden (ob in den USA oder hin und her nach Mexiko), sich in stabileren Jobs und Nachbarschaften niederlassen, Fähigkeiten erwerben und sich mit Englisch vertraut machen. Und natürlich, je mehr Zeit Illegale hier verbringen, desto geschickter werden sie darin, das INS zu meiden.
Dieser letzte Punkt ist besonders aufschlussreich, da die meisten dieser Recherchen durchgeführt wurden, als das INS im Inneren eine viel intensivere Durchsetzung durchführte als heute, wo sich der Großteil der Bemühungen der Behörde auf die Grenze konzentriert. Da die innerstaatliche Durchsetzung praktisch null ist, ist es ironisch, dass das Problem der Amnestie jetzt auftaucht. Und es lässt die von AFL-CIO vorgeschlagene Freiheitsfahrt für Immigranten – eine Wiederholung der Freiheitsfahrten der Bürgerrechtsbewegung, bei der Busladungen von Illegalen aus dem ganzen Land nach Washington zusammenlaufen – wie ein Versuch aussehen, die Bundesregierung dazu zu bringen, die Einwanderungsgesetze in den USA tatsächlich durchzusetzen Innere.
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Ich behaupte nicht, dass illegale Einwanderer keine Probleme haben, manchmal ernste. Und es ist offensichtlich, dass die meisten Illegalen die Gelegenheit ergreifen würden, legal zu werden. Aber alle Untersuchungen unterstreichen, dass illegal zu sein nicht der allumfassende, schwächende Zustand ist, als der es normalerweise dargestellt wird.
Wenn die Amnestie den Illegalen nicht so viel nützt, was treibt die Politik dann an? Die Motive der Bush-Administration sind am transparentesten: die Notwendigkeit eines Präsidenten mit schwachen außenpolitischen Referenzen, um auf die historischen Initiativen seines reformorientierten mexikanischen Amtskollegen zu reagieren. Bush will sich auch an Hispanics verkaufen und damit seine Wahlchancen 2004 verbessern.
Das Thema Amnestie ist für Immigrantenbefürworter und Gewerkschaften gleichermaßen wichtig. Insbesondere für letztere würde es zweifellos die Organisierung von Zuwanderern erleichtern. Aber wie die jüngere Geschichte zeigt, brauchen die Gewerkschaften keine Amnestie, um erfolgreiche Organisierungskampagnen unter Illegalen zu starten. Amnestie ist jedoch ein konkreter, gut sichtbarer und erreichbarer Vorteil, für den sie ohne Weiteres Anerkennung bei ihrer wachsenden Anhängerschaft geltend machen können.
Doch gerade weil Amnestie für Immigranten (im Gegensatz zu ihren Führern) möglicherweise nicht so wichtig ist, wie viele glauben, wird Bush möglicherweise nicht so viel politischen Nutzen aus seiner Initiative ziehen, wie er ursprünglich dachte. Es ist sicherlich fraglich, ob Amnestie die Art von Problem ist, die dazu führen würde, dass viele mexikanische Amerikaner, die hauptsächlich Demokraten wählen, 2004 zu den Republikanern wechseln würden.
Was eine Amnestie bewirken wird, ist eine Gegenreaktion gegen Einwanderer zu provozieren, die Bush definitiv nicht helfen würde. Wie Alan Wolfe in seinem Buch One Nation, After All hervorhebt, ist die Unterscheidung zwischen legalen und illegalen Einwanderern eine der am hartnäckigsten gehaltenen Unterscheidungen im amerikanischen Mittelstand; die Menschen, mit denen wir gesprochen haben, unterstützen mit überwältigender Mehrheit die legale Einwanderung und äußern Abscheu vor der illegalen Variante. Meinungsumfragen bestätigen, dass Amerikaner den Anteil aller Einwanderer, die sich illegal hier aufhalten, routinemäßig bei weitem übertreiben.
Die Befürchtungen, von Illegalen belagert zu werden, werden durch das irreführende Bild der Amnestie-Befürworter einer heimlichen Unterschicht, die in den Mainstream gebracht werden muss, geschürt. Die Gefahr einer Gegenreaktion ist umso realer angesichts der fast sicheren Konsequenz einer Amnestie: mehr illegale Einwanderung. Der gesunde Menschenverstand legt das nahe. Dies gilt auch für unsere Erfahrungen, nachdem im Immigration Reform and Control Act von 1986 eine Amnestie gewährt wurde und die illegale Einwanderung florierte. Und wenn sich die Konjunktur weiter verlangsamt, werden die Auswirkungen dieser Faktoren umso größer sein.
Dennoch erscheint vielen Amerikanern eine Amnestie in irgendeiner Form vernünftig. Menschen, die über einen längeren Zeitraum hier gelebt und gearbeitet haben, Unternehmen gegründet und Familien aufgezogen haben, erheben zwingende Ansprüche gegen uns alle, zumal wir es nicht für angebracht gehalten haben, unsere Einwanderungsgesetze rigoroser durchzusetzen. Wie die konservative Kommentatorin Linda Chavez es ausdrückt, ist Amnestie das moralische Mittel. Auf einer ebenso moralischen Grundlage argumentiert Texas Senator Phil Gramm, dass Amnestie nur Gesetzlosigkeit belohnen würde.
Südseeblase von 1720
Aber was wir hier brauchen, ist viel weniger Edelmut auf allen Seiten und mehr Realismus – einschließlich einer gewissen Backlash-Versicherung. Im Einwanderungsgesetz von 1986 wurde die Amnestie durch Sanktionen gegen Unternehmen ausgeglichen, die illegale Arbeitskräfte einstellen, die leider nie angemessen durchgesetzt wurden. Vielleicht sollten jetzt härtere und aussagekräftigere Arbeitgebersanktionen auf den Tisch gelegt werden. Oder vielleicht sollten wir über die Wiederbelebung des Ausländerregistrierungsprogramms sprechen, das von Ausländern verlangte, ihre Adressen zu überprüfen, indem sie jeden Januar eine Postkarte an die Bundesregierung schickten, ein Gesetz, das die Reagan-Regierung Anfang der 1980er Jahre auslaufen ließ.
An die Begünstigten der Amnestie sollten jedoch vernünftige Forderungen gestellt werden, um der amerikanischen Öffentlichkeit zu versichern, dass die Einwanderung nicht außer Kontrolle gerät und dass diejenigen, die in die Schlange übersprungen sind, nicht einfach belohnt werden. Solche Forderungen müssen nicht bestrafend sein. Teil eines solchen Deals könnten beispielsweise obligatorische Englischkurse werden, die Einwanderer brauchen und die die meisten Amerikaner gerne nehmen würden.
Wenn wir es mit unseren Einwanderungsproblemen wirklich ernst meinen, würden wir die Amnestie einstellen, die die falschen Signale an alle sendet – Einwanderer, ihre Befürworter und Einwanderungsgegner. Stattdessen könnten wir spezifische Probleme von Illegalen angehen, ohne sich direkt mit ihrem rechtlichen Status auseinanderzusetzen, was eine Amnestie notwendigerweise mit sich bringt. Zum Beispiel könnten wir anderen berechtigten Bewerbern, die illegal sind, reduzierte staatliche Studiengebühren an öffentlichen Universitäten gewähren. Mehr Staaten könnten tun, was einige bereits tun, und Führerscheine an Illegale ausstellen.
Nichts davon würde Illegale legalisieren. Wir müssten weiterhin mit der Zweideutigkeit leben, all diese illegalen Einwanderer in unserer Mitte zu haben. Aber die Alternative der Amnestie würde die Sache nur verschlimmern.
Wenn es jedoch eine Amnestie geben soll, muss die amerikanische Öffentlichkeit das Gefühl haben, dass sie etwas zurückbekommt. Im Moment zeichnet sich eine Einigung zwischen Einwanderervertretern und Gewerkschaften einerseits und Arbeitgebern – insbesondere landwirtschaftlichen Arbeitgebern – andererseits ab. Erstere erhalten eine Amnestie, letztere ein Gastarbeiterprogramm, das heißt frische Infusionen von ungelernten Arbeitskräften. Bush und Fox werden Staatsmänner. Aber das amerikanische Volk bekommt nichts, außer der Illusion, dass ein ernstes Problem der öffentlichen Ordnung angegangen wurde.
Peter Skerry, Professor für Politikwissenschaft am Claremont McKenna College, ist Senior Fellow an der Brookings Institution.